关于中国设立流域保护检察院的基本构想——以司法管辖制度改革为背景

● 张建伟 /文

流域承载着人类的历史，繁衍着人类的文明。流域环境治理对生态文明建设，贯彻绿色发展理念具有重要的战略意义。流域治理一直是环境治理的重点，也是当前的难点。在完善行政措施的同时，应充分发挥司法的保障作用。中央十分重视长江经济带、黄河等流域的环境污染防治和自然资源保护工作，确定了“共抓大保护，不搞大开发”方针，发布了一系列政策性文件指导流域环境保护工作的全面开展。最高人民法院和最高人民检察院发布了一批保障长江经济带高质量发展的规范性文件及典型案例。为提高流域保护的司法专门化水平，建议我国未来设立流域保护专门检察院，便于集中检察力量，开展专项治理和监督活动，充分发挥检察监督职能作用。

一、设立流域保护检察院的必要性

设立流域保护检察院是加强环境司法专门化的重要途径，可以有效解决和改善地方保护主义、权限分割、职权交叉、权责不明等问题，有利于进一步规范检察监督程序、创新检察工作体制机制，便于及时查处、发现、移送案件线索，统一法律适用标准，提高流域保护的专门化及专业化水平，对流域管理体制改革起指引作用。

（一）有效解决管理权限分割，改善低效管理现状

流域资源的开发利用和保护涉及众多的管理部门，导致流域管理权限分割严重、九龙治水、各自为政、职责不明的低效现状。这种传统的管理体制主要是以行政区划为主，忽视了流域的整体系、系统性、功能性等自然属性特征，导致地方保护主义盛行、行政权干扰司法情况屡禁不止。流域管理机构的事权被虚化、弱化。普通的司法管辖模式容易导致司法效率低下、职能重叠及分裂、裁判标准不统一等问题，建立流域检察院可以有效缓解这些问题，实现司法资源的高效配置。

（二）契合司法体制改革需求，有利于促进司法公正

设立流域保护检察院契合司法体制改革的新要求。党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，［1］十八届四中全会提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。［2］从顶层制度设计目的出发，设立跨区法院及检察院并不是要背离我国诉讼管辖制度，是深化司法体制改革的有利补充，有利于打破地方保护主义、行政权干扰司法权的藩篱，保障人民法院和人民检察院能够充分严格的行使司法权和各项监督职权。

（三）有利于统一司法标准，确保法律的准确适用

流域具有明显的跨地域性，不同的行政机关及司法机关对各地流域管理和司法案件办理所掌握的标准有所偏差，行政机关职权交叉，不利于整体性、系统性保护，加之受地方保护主义影响，致使司法权受限，难以高效发挥职能作用。建立跨区划法院及检察院有利于促进区域间司法的标准化和一体化，对促进法律适用统一、确立裁判规则和引领社会价值等方面具有重要作用。［3］

（四）有利于建立检察监督规则体系，优化司法资源配置

流域环境资源要素跨区域特征明显，环境要素的流动性、关联性、整体性及互补性强，流域环境资源保护不能单打独斗，需要整合和集中司法力量，协同共治。设立流域保护检察院有利于明确检察院的相关职责权限，形成系统的检察监督规则，扭转流域环境污染案件发现难、立案难、取证难、执法难、追诉难等不利情况，有效促进法院、检察院、公安机关、环境行政机关及流域主管部门形成保护合力，提高监管质效，提高流域生态环境司法保护效果。

二、设立流域保护检察院的可行性

我国在建设跨区划人民法院、人民检察院方面积累了丰富的经验。在我国设立流域保护检察院具有现实基础和政策依据。

（一）中央提出的深化司法体制改革新要求为流域保护检察院的设立提供了政策支持和新契机

设立跨区划人民法院和人民检察院是中央大力推进司法体制改革的重要体现。设立流域保护检察院的初衷是基于流域环境要素具有流动性、公共性、统一性及系统性等特征，对这类特殊案件实行跨区划集中管辖可以打破传统行政区划的界限，是遵循流域自然规律，实现全流域一体保护的创新路径，有利于推进检察监督机制专门化、检察机构专门化、检察队伍专门化、检控程序专门化、检察监督规则专门化的“五位一体”体制机制建设。进而促进流域沿岸城市经济效益、社会效益和环境效益的互利共赢，实现环境正义和代际公平。

（二）环境司法专门化新发展为流域保护检察院的设立提供了现实基础

最高人民法院、最高人民检察院通过发布规范性文件、典型案例及办理流域环境资源案件等形式加大对流域司法保护力度。例如，最高人民法院2017 年12月发布《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》，分两批发布长江流域典型案例共20 件，为流域环境资源案件的审理提供了规范和指导。最高人民检察院发布服务长江经济带发展典型案例，包括吴湘等十二人非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案，刘洋等十六人组织、领导、参加黑社会性质组织案，赵成春等六人非法采矿案。2019 年2 月发布的《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》，明确规定对于发生在长江经济带十一省(直辖市）的特定的环境污染犯罪行为，可以依法从重处罚。

各级人民检察院积极探索和创新检察监督方式，及时办理流域环境资源刑事、民事、行政及公益诉讼案件，履行检察监督职能。上海市崇明区检察院督促镇政府履职，综合运用立案监督、介入侦查引导取证、提起公诉、检察建议、申请先予执行等多种方式开展法律监督，运用检察力量保障长江经济带社会治安、航运堤防安全和生态环境。四川省为筑牢长江上游绿色发展生态屏障，推动长江经济带发展，在都江堰市检察院成立岷江流域生态环境资源保护检察联盟，构建生态保护“立体网”。福建省三明市两级检察院在河长办设立检察联络室，率先在全省实现两级检察院全覆盖，实现辖区流域生态监管全覆盖和环保信息共享，为“区域联动、部门协作”跨区划流域治理工作机制“保驾护航”。

（三）跨区划人民检察院改革试点运行良好，专门检察机构初现雏形

我国设立的专门检察院包括军事检察院和铁路运输检察院两类。2014 年12 月北京、上海依托铁检分院挂牌成立北京市检察院第四分院和上海市检察院第三分院，对特定范围内的特殊案件进行跨区划集中管辖。《关于北京市人民检察院第四分院（北京市人民检察院铁路运输分院）案件管辖的规定（暂行）》《关于跨行政区划人民法院、人民检察院刑事案件管辖的规定》《关于跨行政区划人民法院、人民检察院民事行政监督案件管辖的规定》，明确了试点单位的案件管辖范围。两分院引进一批具有专业知识的检察人才，专业队伍及机构不断优化，分类管理模式已初步形成。［4］跨区划人民检察院仅对一些特殊领域的特殊案件进行集中管辖，弱化了以行政区域为划分单位的普通管辖模式，成为司法改革的新亮点。

（四）俄罗斯联邦检察院的成功范例为我国提供了有益借鉴

1991 年底，苏联解体俄罗斯联邦独立。作为苏联的法定继承国，俄罗斯联邦在继承苏联自然保护检察制度的基础上，重新组建了自然保护检察机关体系。目前，俄罗斯联邦设立了一个全流域性的自然保护检察院，即伏尔加河跨地区自然保护检察院（属联邦主体检察院一级）。它在下辖的联邦主体境内设有跨区自然保护检察院（区、市级自然保护检察院）。此外在其他联邦主体内建立起了几个独立的，隶属于本联邦主体检察院的跨区自然保护检察院。与普通检察院不同的是，专门检察院可以保证更经常地、更有针对性地对生态领域的活动进行监督，可以同环境执法部门有更紧密的相互影响，通过具备专门技能的法律工作者，促使地方检察院更进一步提高监督生态法律执行情况的质量。根据《俄罗斯联邦检察院法》第23 条的规定，对生态法律执行情况进行监督，可采用异议书、呈文(建议书）、决定和警告的方式。该检察院享有广泛的监督职责，包括对生态保护机关职权行使的监督、对基本建设项目中执行生态保护规定实施法律监督、对用于生态保护措施的资金的合法性进行监督、完善对下级检察院的领导、负责提起公益诉讼性质的环境损害赔偿诉讼、公布生态法律执行及检查监督情况信息等、对全球生态问题而承担的国际义务的履行情况进行法律监督。［5］俄罗斯联邦检察院之所以在流域保护方面起到重要作用，得益于建立完善的检察监督规则及沟通协调机制，形成一个相对高效和系统的监督体制机制。我国在设立流域保护检察院时，应协调好各种关系，进行合理的组织体制安排和制度设计，建立畅通高效的沟通协调机制，保障流域保护检察院得以有效运行。

三、流域保护检察院的理念、属性及法律地位

我国跨区划人民法院和人民检察院的建设尚处于初步探索阶段，司法管辖制度改革将面临很多的困难和阻碍。我国《宪法》《人民检察院组织法》及其他规范性文件规定了检察机关的组织体系、管辖制度及职责等方面内容，一定时期内通过修改法律或立法的形式来确定跨区划检察院、流域保护检察院的组织结构存在一定的难度。由于缺乏明确的法律授权和直接可复制的经验，跨区划检察院试点运行动力不足，流域保护检察院的设立也将面临不小的挑战。流域保护检察院的设立既要总结经验，也要正视困难，应遵循全流域保护、系统保护理念，借鉴国内外实践经验，综合考虑相关因素，统筹规划，分阶段、分步骤推进试点工作，逐步在全国推广。

（一）设立流域保护检察院的基本理念

流域保护检察院的设立应遵循全流域系统保护理念，坚持理念先行，做到有理有据，用先进的司法理念指导实践，保障流域保护检察院设立的正确方向。

1.遵循流域自然规律，树立全流域系统保护理念。流域具有整体性、跨区域性和专业技术性等特征，过去的分段管理、分区保护模式给流域环境治理带来了诸多问题，造成流域管理低效运行，生态环境未根本好转。我国河流众多，流经的地域广泛，遍布全国各地。由于各地经济发展不均衡，流域管理及防治理念不统一，所掌握的办案标准有所不同，导致行政机关及司法部门对流域环境侵害行为的法律制裁、处罚力度也有所不同，影响了流域司法保护效果及司法公正。应遵循流域生态要素所具有的统一性、流动性、复合性等自然特征，协调好流域上中下游、干支流、左右岸、水中、岸上的关系，保护和改善流域生态服务功能。［6］树立全流域系统保护理念，建立全流域检察院，对整个流域环境资源案件进行统一的指导，打破行政区划的界限，推动全流域多元共治，保障流域生态环境和自然资源的永续利用。

2.坚持山水林田湖草综合治理，系统保护理念。大自然是一个相互依存、相互影响的系统。对流域环境资源的保护和治理必须按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律进行统筹规划。流域生态环境是由各种生态要素、自然资源、生物群落、湿地等组成的生态系统，是一种独特的自然资源，流域的典型性特征突破了传统的行政区划边界，是具有自身层次结构和整体功能的复合系统。流域生态系统既有共性，又有个性特征，既互相依存又互相影响，尤其是流域的上游、中游及下游，由于开发利用程度不同，流域生态环境保护状况也有所不同，应结合流域的特殊属性，采取一体保护和重点保护相结合的方式，确立整体保护、系统修复、综合治理的理念，促使流域生态系统健康、良性循环。

3.牢固树立绿水青山就是金山银山的发展理念。流域环境资源保护始终要处理好经济发展与环境保护的关系，不能一味的强调发展经济而以牺牲环境为代价，坚持绿色发展理念，应辩证的看待经济发展与环境保护的关系，经济发展与环境保护应协调发展，互相促进。在开发利用流域资源时，应坚持保护优先，自然恢复为主，预防为主的理念，对企业严格实行环境影响评价制度、三同时制度，防范生态风险，及时修复受损的生态环境。

4.坚持用先进司法理念指导流域保护司法实践。流域保护检察院的设立要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持损害担责，污染付费，全面赔偿，修复为主的原则，严格追究责任主体的违法犯罪行为，严厉打击倾倒危险固体废物、危险化学品的违法犯罪行为，加大对工业园区违法排污的监管力度，对重大风险行为进行有效预防预警、联合防控、采取必要的检察监督措施等，充分发挥专门检察院的检察监督职能。

（二）明确流域保护检察院的属性及法律地位

流域保护检察院的属性及其在整个司法体制中的地位是设立流域保护检察院首先应考虑的问题，决定着流域检察院的组织体系、管辖范围及职责权限的具体配置。

首先，明确流域保护检察院的基本属性。流域保护检察机构与普通检察机构在组织体制建设、机构设置、受案范围及管辖权等方面有着明显的区别，设立流域保护检察院的初衷是在司法管辖制度改革背景下，实现流域的系统保护、一体保护，提高流域保护的司法专业化水平。那么，流域保护检察院的属性与普通检察机构的属性应是有区别的，流域保护检察院的本质属性应定位为对特殊案件进行集中管辖的跨区划专门检察机构。

其次，明确流域保护检察院的法律地位。即流域保护检察院在司法制度体系中的地位、在检察机关组织体系中的地位及与其他检察机构之间的纵向、横向关系。现有跨行政区划检察院是在原铁路运输检察院的基础上改造而来，中央相关改革文件也没有规定跨行政区划检察院的法律地位，导致跨行政区划检察院的法律地位饱受争议。［7］现行司法体制改革并非对既有司法管辖制度的否定性、颠覆性重构，而是通过调整行政区划法院的案件管辖范围，构建“普通案件在行政区划法院审理，特殊案件在跨行政区划法院审理”的司法管辖制度。在组织体系、案件管辖范围、机构设置等方面应形成独立于普通检察机构的制度体系，其法律地位与普通检察院应是一种平行互补的关系。

四、流域保护检察院的组织体系及机制建设

流域环境污染防治和资源保护是一项复杂的系统工程，不仅需要不同部门的协同共治，更需要进行系统的制度安排。流域保护检察院的组织体系构建是设立跨区划专门检察院首要解决的难题。

（一）流域保护检察院的组织体系设置

北京和上海跨区划检察院采取了相对保守的方式，仅将跨区划检察院定位为省级院的派出机构，采取单一诉讼层级的跨区划管辖和组织建制，这种方式具有一定的局限性，发挥作用不大。

1.设置流域保护检察院组织结构的影响因素。流域保护检察院的组织体系设置是考虑在跨区划检察院的基础上，通过增加跨区划检察院的职责范围，对流域环境资源案件进行管辖，还是单独设立流域保护检察院是首要明确的问题。流域保护检察院的组织结构设计应结合以下因素进行系统安排。

第一，根据设立流域保护检察院的目的、属性及地位综合考虑组织体系构建的原则。要把流域保护检察院的属性定位、组织建制及职责权限与司法管辖制度改革、环境司法专门化目标、内设机构改革、以审判为中心的诉讼制度改革等制度结合起来，协同推进。应明确流域保护检察院是“省内跨区县（市）”管辖，或是“跨省级区划”管辖，抑或两种形式并存。由于缺乏更高层级的顶层设计，北京、上海两地跨区划法院、检察院建立在属地管理模式基础上，未完全摆脱属地管辖模式的束缚，没有“跨省级区划”管辖。要实现彻底的“跨省级区划”管辖，可能会对当前的司法体制属地化管理模式带来很大冲击。但从司法改革的最终目标和方向出发，建立“跨省级”的独立的检察组织体系可能更符合未来改革趋势。

第二，应明确划分流域保护检察院和其他类型检察院、法院之间的职责权限。为了保持司法机关内部组织体系的协调性和稳定性，流域保护检察院的组织体系设置应与流域保护法院相对应。流域保护检察院组织体系建构应注意处理好与跨区划检察院、普通检察院、环境专门检察院、环境专门法院之间的协作沟通关系。还应与未来流域保护法院的级别设置相对应，以便于及时移送和审理案件。建立起特殊案件跨行政区划管辖，普通案件按照普通方式管辖的二元管辖制度，两种制度并行不悖。

第三，修改和完善相关立法，将管辖制度改革成果转化为法律条文，建立长效检察监督机制。目前跨区划检察院是在原来铁路检察院的基础上改造的，这种受到固有模式限制，小修、小补的方式无法实现司法管辖制度改革的最终目标，也无法与环境司法专门化发展相适应。自1980 年我国铁路检察机关重建以来，全国两级铁路检察机关一直由最高人民检察院垂直领导。在我国四级检察体制中，最高人民检察院内设立铁路运输检察厅，对全国的铁路运输检察业务工作进行指导，部分省级检察院下设铁路运输分院作为其派出的一级检察院，铁路运输分院则下设若干基层铁路运输检察院，这种组织体系及垂直管理模式与我国《宪法》对权力结构的规定并不冲突。如果将跨区划检察院定位为专门检察机关，参照铁路运输检察院的机构设置，可以在不修改《宪法》的前提下，通过对《人民检察院组织法》第2 条中“等专门检察院”进行扩张性解释或直接修改具体条款的方式实现，为流域保护检察院的组织体系构成提供法律依据。［8］未来可通过修改《人民检察院组织法》《人民法院组织法》《民事诉讼法》《刑事诉讼法》等法律以及相关司法解释，将跨区划检察院的属性、法律地位、组织建制、管辖范围及职责等制度以法律的形式予以确定，最终形成独立的组织机制及制度体系。

2.流域保护检察院组织体系设置的具体方案。在组织体系的层级及结构设置方面，笔者更倾向于赞同建立“跨省级行政区划”管辖流域保护专门检察院，而不是在原铁路检察院基础上采取改造的方式进行建设。在层级的设置上可以考虑设立三个层级的组织结构体系。具体方案为：

一是在最高人民检察院设立流域保护检察厅作为最高人民检察院的派出机构，也就是作为第一层级的检察机构，指导和负责对全国所有流域环境资源案件进行检察监督，处理难度较大的、在全国具有严重影响的抗诉、申诉等其他复杂疑难案件。

二是增设与省级检察院同级的跨区划环境专门检察院，作为第二层级的环境专门检察院。在全国若干个重要流域流经的省份建立全流域保护检察院，负责对整个流域内具有重大影响的案件、上诉案件及其他具有严重影响的流域环境资源案件进行检察监督和跨区划管辖。例如，可以选择在长江流域、黄河流域流经的几个省份建立长江流域检察院、黄河流域检察院等。

三是建立市区级检察院作为第三层级的检察机构。在流域所在的市区设立流域保护检察院跨区划管辖流域环境资源一审案件。

三级检察机关之间实行垂直管理模式，上级专门检察机构对下级检察机构的工作及业务进行指导和监督。在建立流域保护专门法院或检察院之后，将之前由基层法院审理的一审环境资源案件也集中由跨区划的中级法院或检察院管辖，会对之前的管辖制度带来不小的冲击，对此，有待进一步的研究和应对。

（二）流域保护检察院的职责及配套制度建设

流域保护检察院的职责划分及配套制度建设是确保流域保护检察院充分发挥职能的重要保障，具体职责及制度构建应包括以下内容：

1.明确流域保护检察院的案件管辖范围，充分发挥检察监督职能。明确流域保护检察院跨区划管辖与环境资源相关的刑事、民事、行政、公益诉讼及生态环境损害赔偿诉讼案件。

2.建立系统的检察监督规则体系及法律适用规则体系。人民检察院享有广泛的检察监督权，享有发现、移送案件线索、查处违法犯罪行为、调查取证、监督行政执法、发出检察建议、委托生态环境损害鉴定等检察监督职权。由于检察院在刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼及公益诉讼中所享有的检察权限和办理案件所依据的标准有所不同，亟须建立系统、统一、规范的检察监督规则及法律适用体系，为设立流域保护检察院提供可操作的规则。在具体法律适用上，不同类型环境案件在损害认定、鉴定、案件线索移送、监督检察等环节存在不同，应建立规范的法律适用规则、裁判规则，发挥流域保护检察院的职责优势，保障司法公正。

3.建立与行政执法部门、公安机关及审判机关的工作协商联动机制，畅通沟通协商途径。建立定期会商交流和信息通报机制、线索移送和重大案件协作机制、统一适用法律和裁判标准，凝聚生态环境保护合力。

4.构建线索双向移送机制，以司法手段保障流域生态安全。目前检察监督工作存在案源渠道不畅通，法律衔接机制不健全，部分行政机关录入信息不及时，内部移送机制不健全，行政执法与检察监督机制衔接不紧密等问题。

5. 有效整合流域管理委员会与检察机关职责。区分流域管理委员会的职责与流域保护检察院的职责，在职责重合的地方进行合并，在职责分工明确的地方，建立职责的衔接和沟通机制。妥善处理司法保护和其他路径保护的关系，创新检察监督的方法和途径。

6.建立生态环境损害赔偿诉讼与公益诉讼线索信息共享衔接机制。检察院在提起公益诉讼的同时，如果发现在环境公益诉讼提起之后，并未完全达到保护生态环境的目的，对于符合生态环境损害赔偿诉讼起诉条件的案件，应积极通报及移送案件相关线索和初步违法证据给当地政府，并督促其提起生态环境损害赔偿诉讼。

综上，流域保护检察院的设立不能一蹴而就，应当遵循循序渐进的原则，积极探索试点改革方案，逐步建立一套科学合理、规范高效的流域环境资源保护检察监督体制机制，为流域生态环境及资源保护提供强有力的司法服务保障。

注释：

［1］《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013 年11 月16 日。

［2］《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014 年10 月29 日。

［3］参见赵刚：《统一法律适用 维护社会公平——人民法院跨行政区划法院改革综述》，《人民法院报》2018 年3 月9 日 。

［4］参见郭洪平：《跨行政区划检察院改革试点工作取得阶段性成效》，《检察日报》2016 年3 月12 日。

［5］参见刘向文、王圭宇：《俄罗斯联邦伏尔加河跨地区自然保护检察院的改革及其启示》，《俄罗斯东欧中亚研究》2013 年第2 期。

［6］参见吕忠梅：《新时代环境法学研究思考》，《中国政法大学学报》2018 年第4 期。

［7］参见汪海燕、王宏平：《跨行政区划检察院的法律地位研究——以检察院组织法修改为视角》，《法学杂志》2017 年第12 期。

［8］同前注［7］。