基层矛盾多元化解机制的困境分析

张文汇

（中共中央党校 研究生院，北京100091）

1 引言

改革开放四十年，中国的经济社会发展取得令世人瞩目的成就，“随着经济基础的变革，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”①经济的快速发展引发各种利益冲突叠加、社会阶层分化加剧，基层矛盾呈现出许多新特点，一些基层矛盾和冲突甚至出现了非程序化和失范性特点。②当前基层矛盾化解实践中，形成了以调解为中心的人民调解、行政调解与司法调解（包括仲裁调解在内）的联动配合“大调解”格局，在此基础上，初步构建了矛盾纠纷多元化解机制，这种制度安排在基层矛盾治理中发挥着积极作用。当前，与基层治理现代化要求不相适应的问题凸显，主要体现在基层矛盾多元化解机制的法治化转向、实践探索和理论支撑等方面出现问题，面临着变革的困境。

2 基层矛盾多元化解机制的法治化难题

社会现代化转型在很大程度上有赖于人们的法治理念。法治理念与社会的法治化程度是密切联系的，有什么样的法治理念就有什么程度的法治状态。几千年来，中国的礼治传统已经内化为国民心理，构成极其稳定的心理结构，虽然经过几十年西方法治观念的浸染，但真正培育现代意义的公民法治理念任重道远。基层治理现代化的目标要求，决定了基层矛盾多元化解机制的建构理念、动力机制和运行程序应符合法治化要求，其中体现着中西方法律文化内核的博弈与融合。

3 基层矛盾多元化解机制的现实性差距

3.1 化解手段的简单化与化解内容的复杂性不相适应

社会结构的调整极大改变了社会关系状况，原有的基层矛盾多元化解机制所依存的经济基础发生了改变。改革开放在加速社会分化的同时，也催生出个体私营业主阶层等新兴利益群体，这些新兴群体自产生之日起就有明确的利益主体意识，驱利意识成为各利益集团和利益群体内部的强大驱动力。而由于获取资源能力禀赋等的不同，各利益主体之间的差距逐渐拉大，形成了明显的利益分层，新的利益协调机制尚未完善，利益矛盾和冲突逐渐加剧，利益分配中出现不公平现象，各利益群体产生不同程度的失衡心态，削弱了对国家公权力和社会公平的心理认同。当前，我国长期以来形成的“无限责任政府”思维难以有效根除，在基层，解决基层矛盾的方式主要是依靠行政方法，信访渠道成为大部分人民群众反映问题诉求的首选渠道。党委政府主导下的矛盾化解，虽然在一定程度上缓解了基层矛盾，但矛盾和焦点集中在党委政府，大部分矛盾化解压力集聚在党委政府。这种局面使基层群众与党委政府之间张力加大，不仅不利于矛盾的解决，处理不当反而会引发干群关系紧张，导致政府信任危机。

3.2 化解目标的维稳导向与基层治理现代化要求不相适应

传统社会结构的调整和市场经济体制的确立加速了多元利益群体的形成，利益诉求表达增多，各类矛盾叠加，基层治理面临的形势复杂。基层治理的目的之一是提高社会自我管理能力，增强人民群众对公平正义的共识，需要通过法治化途径来实现。然而，在基层矛盾治理中，轻事前防控，重事后处置，忽视“治未病”，另外，有些应该通过法律途径解决的矛盾纠纷，但由于人民群众法治意识淡薄，法治理念尚未形成，社会力量和社会组织发展滞后，基层自治尚未得到有效发挥，信“访”不信“法”思想弥散。出于维稳目的，信访部门把矛盾和问题分解后，移交由当地政府或相关部门进行“稳控”，致使“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”心理得到放大，闹访、缠访、越级上访、群体性上访事件有增无减，基层政府呈现出被动治理的特征。

3.3 化解程序的随意性与法律程序的严肃性不相适应

法治化是基层治理现代化的应有之意，推进符合现代治理理念的矛盾化解机制法治化是化解矛盾纠纷、提升基层治理能力的关健，偏离法治的矛盾化解方式会影响新时代基层治理的法治根基。当前，党政主导的多元矛盾纠纷化解机制逐步趋于完善，以人民调解为基础，行政调解、司法调解等协调联动，行业性专业性人民调解作为补充的大调解体系在化解基础矛盾方面发挥了重要作用，包括仲裁、公证等方式。而在制度设计上，人民调解、行政调解和司法调解衔接机制不畅，未能形成有效合力。

3.4 化解主体的分散化与矛盾主体的多元化不相适应

我国现已初步形成了以“大调解”为基础的基层矛盾多元化解机制，“整合资源、协调联动”是这一机制的显著特征。在组织架构上，建立党委领导、政府主导、综治协调，调处中心具体负责，司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方协调联动的矛盾化解格局；在组织实施上，融人民调解、行政调解、司法调解及仲裁、信访等资源于一体，相互衔接配合，初步形成基层矛盾治理的整体合力。在基层矛盾调解中，主要有三类调解主体：一是司法机关，如法院和公安；二是国家行政机关或准行政机关；三是各种社会组织建立的人民调解委员会（包括行业性专业性调解组织）及其他社会力量，如行业协会、行业工会、新闻媒体等。一方面，各调解组织发展不平衡，表现在人员素质和经费投入的差异上，司法调解是解决基层矛盾的主渠道、主机制，发展较为迅速，人民调解、行政调解发展相对迟缓，制约了矛盾纠纷多元化解机制的发展。另一方面，人民调解、司法调解、行政调解等的同质化形式化倾向严重。根据《人民调解法》规定，村（居）民委员会、企业事单位设置人民调解委员会。在司法部的指导下，各地成立了乡镇级人民调解委员会，建立了行业性专业性人民调解委员会和企事业单位人民调解委员会，负责辖区内的矛盾纠纷化解工作；各相关行政主管部门如人社、自然资源等部门在乡镇设立人民调解工作室，各基层人民法院设立人民调解工作室，负责人民调解与行政调解、司法调解的对接衔接和矛盾调处工作。

4 基层矛盾多元化解机制的理论支撑乏力

理论与实践的统一是马克思主义的最基本的原则，坚持两者的统一，既是理论的需要，也是实践的需要，不与实践相结合的理论是空洞的理论，而没有理论指导的实践是盲目的实践。列宁曾指出：“没有革命的理论，就不会有革命的运动”③，坚持理论与实践的统一，是中国共产党所倡导的一以贯之的优良传统和作风。科学的理论是对大量实践问题的总结和升华，基层矛盾多元化解机制作为一种保障公民合法权益，促进社会公平正义的制度设计，经过近几年的发展探索，彰显了其在基层治理现代化进程中的重要作用。一直以来，基层矛盾问题是各界关注的重点，不少学者从不同角度对基层矛盾的表现形式、发展特点和产生根源进行分析，对基层矛盾的处理机制在实证上进行探讨，但在理论层面的系统的、综合性的分析总结还比较分散，未形成体系，缺乏科学的理论支撑和思想指导，尤其缺乏站在马克思主义历史观角度的理论研究，这也是基层矛盾多元化解机制发展完善的制约因素。理论的丰富能指导实践的完善，推动基层矛盾多元化解机制的创新发展，如美国等西方国家对ADR 模式进行了的大量理论探索和实证研究，产生了一批相关理论和法律成果，对我国的基层矛盾多元化解机制将具有一定的借鉴意义。

【注释】

①《马克思恩格斯选集》(第2 卷），北京.人民出版社，1995 年版，第432 页。

②王利明：《法治：良法与善治》，北京.北京大学出版社，2015 年版，第21 页。

③《列宁专题文集：论辩证唯物主义和历史唯物主义》，北京.人民出版社，2009 年版，第39 页。