以法理学视角浅析消防执法改革的现实意义

姜 颖,程可寒

(天津市滨海新区消防救援支队，天津 300450)

党的十八届三中全会以来，各级行政机关在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件精神的统领下，全面加强推进各行业行政执法体制改革工作。全面深化行政执法体制改革是一场革故鼎新、推陈出新的权力重构过程，消防行政执法改革作为其中的重要一环，如何主动适应新时代经济社会的发展趋势，更好地服务于人民，是新时代消防体制改革的核心论题。

2019年5月30日，中办国办正式印发《关于深化消防执法改革的意见》(以下简称《意见》)，2019年7月29日，应急管理部尚副部长就《意见》的有关情况在国新办新闻发布会上进行了介绍，他指出：《意见》坚持放管并重、宽进严出，强化事中事后监管，建立了以“双随机、一公开”监管为基本手段、重点监管为补充、信用监管为基础、“互联网+监管”为支撑、火灾事故责任调查处理为保障的新型消防监督管理体系。《意见》就进行消防执法改革提出了12项具体任务：(1)取消消防技术服务机构资质许可；(2)简化公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查，实行告知承诺管理；(3)放宽消防产品市场准入限制；(4)实行“双随机、一公开”监管；(5)严格限制处罚自由裁量权；(6)实行消防执法全程监督；(7)推行消防监管“一网通办”；(8)强化火灾事故倒查追责；(9)严肃消防执法责任追究；(10)严禁消防人员及其近亲属违规从业；(11)消防部门与行业协会、中介组织彻底脱钩；(12)优化便民利企服务[1]。

一、消防执法改革的理论意义

《意见》的正式印发意味着消防执法改革的大幕正式拉开，通过各级消防机构解析和各级领导解读的相关内容，笔者认为，消防执法改革的本质是从执法模式、权力分配和责任设置等方面进一步规范消防执法行为，破除旧疾，治愈沉疴，建设一套满足新时代市场经济发展规律，满足服务型政府职能定位的新型消防执法体系。消防执法改革是新时代市场经济体制下新的市场运行机制的要求，是不断健全消防安全监管方式的必然举措，从法学理论的角度上来看，它具有以下几点重要的意义：

(一)从法律的价值角度，更新了消防执法的目的价值理念

在法理学的释义中，法的价值一般指称法律在发挥其社会作用的过程中能够保护和促进那些值得期冀的或美好的东西[2]。消防执法改革，就是为了从制度上更有效地去保护和促进消防安全工作得到更好地落实。消防执法程序作为程序法，具有确保司法公正的价值。法律发挥社会作用的过程，就是对这些具有价值的事物进行保护和推动的过程。消防执法改革的目的，在于不断优化现行执法模式下与市场经济发展不相适应的部分，破除壁垒，更好地从服务市场的角度出发，以便民利企为目标，缩小消防执法行为的外延，深化消防执法的层次，从维护市场经济良性有序发展的角度提升消防执法行为的科学性。因此，消防执法改革是符合法的目的价值的需要，是推进市场监管秩序不断规范、不断完善的过程，是不断更新消防执法价值理念，更好为市场经济服务的必然选择。

(二)从法律的实施角度，规范了消防执法的合理性原则

在法理学的释义中，执法的合理性原则是指执法主体在执法活动中，特别是在行使自由裁量权时，必须客观、适度、合乎理性[3]。合理性原则作为行政法的基本原则之一，将自由裁量权的行使限定在一定的框架之内，为自由裁量权的行使设定标准:必须符合法所追求的目的，必然要遵守法的要求，不得超越法定的幅度和范围等。自由裁量权的行使一旦违背这些标准，就是违背合理性原则，就是违背法律。在此次消防执法改革中，明确提出了要严格限制自由裁量权的使用，正是遵从执法的合理性原则的法理要求，因为仅依靠合法性原则是难以达到全面控制自由裁量权的效果的。执法的合理性原则是现代行政法治精神的应有内涵，是依法行政的基本要求。消防执法改革要达到的就是将自由裁量权限制在可控范围内，以制度规定的形式全面规范执法行为，让消防执法行为更加合理化、法治化，通过限制消防执法过程中自由裁量权的使用，把权力关进制度的牢笼，进一步提升执法行为的公信力。

(三)从法律演进角度，促进了消防执法与经济社会更加契合

在法理学的释义中，法律演进等值概念就是法律发展，意指一个国家或者社会之中的法律制度，在整体上从落后状态向先进状态的发展进步过程与状态[3]。从法律演进的基本规律看，社会发展促进法律演进，由社会基本矛盾和主要矛盾决定的社会发展是决定和推动法律演进的根本力量。习总书记在十九大报告中明确指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[4]。随着社会主要矛盾的变化，消防执法行为势必要随着法律演进的基本规律进行适时的发展和进步，更好地为经济社会发展服务，可以说，消防执法改革是社会发展的必然结果，是法律演进的必经过程。同时，从法律演进的本身来看，消防执法改革的过程本就是一场法律继承与法律创新的过程。从法的继承角度来说，消防执法改革，并不是全盘否定之前的执法模式，而是从中将符合社会发展规律，具有普适性和延展性的内容予以保留，继续发挥其社会治理的功效；将不符合市场经济发展要求的规定予以剔除，实现法律与社会更加良性地契合。从法的创新来说，消防执法改革作为行政执法改革大潮的一部分，通过前期有效地试点运行和意见征求，创造性地采用了“双随机、一公开”监督管理模式等一系列新的举措和制度，从根本上推进了执法工作的制度创新和机制深化，从执法行为的内涵上得到了提升，更加符合了新时代中国特色社会主义法治国家的行政执法要求，也更加符合了新时代社会主义市场经济的发展规律。

二、消防执法改革的现实意义

当前，消防执法改革的大幕已经拉开，各项改革举措持续落地，从新修正《中华人民共和国消防法》当中将建审和验收职能从消防机构剥离，取消消防技术服务机构资质许可等规定，到全面运行“双随机、一公开”新型监管模式等具体举措的实行，都印证着消防执法改革正在持续推进。如何在改革的大潮中更加适应新的执法方式和权力变更，如何以新的执法理念和执法水平开展好消防监督管理工作是每一名消防执法监督战线上的执法工作人员和各行业从事消防安全管理工作的管理人员必须梳理的问题[5]。

(一)通过“宽进严管”的行政权力重构实现市场监管的结构优化

从“放管服”的定义上看，它指的是简政放权、放管结合、优化服务。消防执法首先就是要在这个大原则的指导下，剔除一些原先不合理的审批、许可权限，让企业更好地依靠市场经济的规律和原则进行优胜劣汰，弱化甚至取消行政力在企业进入市场时设置的门槛，进一步激发市场主体的活力，丰富市场竞争的态势。因此，在《意见》中，取消了一系列审批和许可项目，就是从简政放权的角度深化改革意见，作为实施机关的消防机构，必须严格依据政策的要求，主动落实，积极推进。其次，就是要全面落实“双随机、一公开”消防执法模式，要从简政放权的基础上强化监管，把监管理念从“大包大揽”“事无巨细”的窠臼上脱离，向“管人管责任”方向转变，把监管重点从事前审批向加强事中事后监管转变。通过“双随机、一公开”的执法模式，切实把督促责任落实作为监管的核心要义，采取更合理更高效的行政行为来消弭市场经济运行所产生的负面影响，抓住责任的龙头，打造“宽进严管”的市场秩序，切实解决执法随意、执法不严、多头执法等问题，充分运用市场机制下的征信“黑名单”等综合手段，梳理消防安全管理新思路。最后，就是要本着优化服务的目的在智能、便捷、公平、正义的服务方式上下功夫，不断提升利企便民程度，通过推行消防监管“一网通办”、政府门户网站“阳光政务”等系列方式，力争让信息多跑路，让群众少跑腿，提高政府行政服务效率[6]。同时，结合新修正《中华人民共和国消防法》的颁布实施，配合住建部门优化对企业审核验收等审批事项的技术支持，确保行政权力移转不断档，保证企业、民众申请行政许可的权利及时有效地实现。此外，要优化政府信息公开效率，依据新修订《政府信息公开条例》的要求，深化政府信息公开，实现执法行为全过程透明。围绕优化服务这一核心，全面落实营造良好营商环境的改革要求。

(二)通过“自选动作”的不断丰富实现消防安全主体责任的不断压实

消防执法改革启动以来，特别是随着2019年“防风险保平安迎大庆”消防执法专项行动开展以来，以“三自主两公开一承诺”为主要抓手的企业单位消防安全隐患自查自改工作取得了丰硕的战果，切实提升了辖区消防安全形势。可以说，这是消防执法改革的一步“先手棋”，通过专项行动，大部分企业单位对于消防安全主体责任有了更加明晰的认识，对责任自负、失职追责有了更加深刻的理解[7]。企业在不断自查自改的过程中，要坚持消防安全“六加一”举措，要健全完善企业单位消防安全管理制度，消防安全管理人和责任人要切实履职尽责，强化值班值守，督改火灾隐患，要做到细致排查，不留死角。同时强化企业专职队、微型消防站建设，加强与辖区消防中队联勤联动，确保突发火灾灭小灭早。

(三)通过“规范执法”的各项举措提升消防行政执法行为的公信力

消防监督执法人员作为消防执法行为的实施主体，其规范化、制度化的执法行为是消防执法改革的核心所在。前文中提到的限制执法自由裁量权等问题，正是在长久以来消防执法过程存在着权力边界不明，执法职责模糊等规范缺失导致的。《意见》出台有效地更新了监管模式，限制了自由权力的发挥，也对监督执法人员提出了新的要求。一是要规范执法过程。必须实行执法过程全记录，对开展消防执法行为的全要素都必须留存备查，一方面保护行政相对人的合法权益不会受到侵害，规范和警示执法人员的行为。另一方面强化对执法人员的保护，规避廉政、人身等过程风险。二是要规范执法程序。要从制度和规范角度去完善适应当前消防执法需要的程序性规定，从许可、处罚、强制到诉讼等各个阶段进行细化规定，在遵循行政程序法的大前提下，尽可能清理程序盲区，实现消防行政行为主体双保护。三是要加强执法培训。要从消防执法监督人员的业务能力水平上谋求提高。目前，部分从事消防执法监督工作的人员法律水平尚有待提高，必须要通过系统化的法律理论培训，特别是行政程序法方面的培训，有效加强队伍法治建设，从执法行为本身实现程序正义。四是要更新执法理念。要把消防执法行为本身从原先“保姆式”的审批监管“全包”模式转向“管人管责任”的事中事后监管模式，突出市场本身的调节力，同时强化对消防违法行为的惩戒措施。利用公安、综治和网格化管理等平台，整合全社会行业监管力量，建立多部门信息互通、定期会商、信用公示、联合执法机制,促进行业部门各负其责，齐抓共管；建立消防安全信用公示、约谈警示和重点督办制度，充分运用执法措施和信用监管手段，严肃追究消防失信企业责任，提高企业违法成本，倒逼主体责任落实，提高企业单位消防违法成本。通过树立“宽门槛、严监管”的新型执法理念，切实将消防执法改革的具体措施落实落地。

(四)通过“严肃追责”督促推进消防执法领域的风清气正

《意见》当中就强化火灾事故倒查追责和严肃消防执法责任追责进行了明确。从火灾事故倒查追责来看，以制度的方式规定倒查追责，就是为了及时有效地追究发生火灾事故的企业负责人和消防安全管理人的责任，通过责任倒查，筑牢企业负责人和消防安全管理人的危机意识和底线思维，从法律责任的角度督促企业主体切实领会“失职追责”的含义。从严肃消防执法责任追责来看，消防执法行为作为行政行为的一种，必须符合法律合法性和合理性原则的规定。因此，严肃消防执法责任追责，从根本上是为了追求行政行为的公平和正义，规避消防执法的廉政风险，实现消防执法领域的“风清气正”。要通过消防安全责任制，让全体消防执法监督干部深刻领会“一岗双责、失职追责”的法律内涵，严格按照部局、总队对消防执法行为的内容规定，依规监督、依法行政。要高度重视“不忘初心、牢记使命”主题教育的成果转化，提升自身抵御腐败、防范风险的能力和心性，切实把权力关进制度的牢笼，坚持“不敢腐、不能腐、不想腐”的底线思维，切实通过责任追究机制牢固对法律的敬畏之心。让每一名执法监督干部从制度促廉、法律促廉、思想促廉、家庭促廉等角度综合审视，将廉政意识厚植于每一次的执法行为之中，全方位、多角度地提升执法监督干部的思想自律和廉洁作风[8]。

(五)通过全面培养消防法治理念推进消防宣传效能

消防宣传，系于消防工作的一半。培育消防安全文化，实现消防本质安全，是消防执法改革必须要蓄力攻坚的主要目标。笔者认为，消防宣传之于消防执法改革，一方面是提升群众消防安全素质的必然需要，另一方面也是让广大群众理解和支持消防执法改革，支持消防安全事业，参与消防安全工作的必要手段。因此，需要将消防执法改革的政策和措施向市场主体、群众讲清楚、讲明白。一是要以消防安全责任制为抓手，把责任讲清楚。在全面深化“放管服”的大背景下，单位主体责任落实是关键一环，要深入推进消防执法改革，就必须让单位主体切实地履行好自身的主体责任，要通过约谈、培训、警示等各种方式，将消防安全主体责任宣传到位，让企业主体理解到位，落实到位，这是消防执法改革的基础性工作。二是要以“防风险保平安迎大庆”为契机，把办法讲清楚。“防保迎”消防执法专项行动持续近半年时间，要求企业主体深入落实“三自主两公开一承诺”举措，督促企业切实自查自改，关注消防安全。结合工作成果来看，企业主体的主动消防安全意识有了明显的提高，同时，各行业各领域消防安全管理标准化建设的典型示范工作也为各企业主体进行消防安全管理提供了学习借鉴的依据，为深化消防执法改革奠定了良好的实施土壤，下一步，要继续加强企业自身消防安全自选动作的贯彻落实，夯实消防执法改革的基础。三是要以丰富的社会化宣传手段，把理念讲清楚。消防执法改革的关键在于理念的更新，不仅仅是执法机关、执法人员的工作理念需要更新，作为行政行为相对人的市场主体亦必须革新消防安全工作的理念，适应执法变革的趋势。要通过各类宣传媒介和载体，把消防执法改革的内容和举措传达到每一个社会主体，摒弃原有守旧的应付模式，切实地把“立制度、负责任”作为以后消防安全管理工作的重点。

三、结束语

消防执法改革是消防执法领域的一场深刻变革。身为防火监督人员，我们必须要深刻理解改革的本质，转变执法的观念，提升监管的能力，切实以“简政放权、放管结合、优化服务”为核心，促进消防执法队伍的大转型，以更加顺应时代的执法理念、更加科学高效的执法程序、更加严谨合规的执法手段全面强化消防安全的监管行为，为更加良好的营商环境，更加规范的市场秩序不断进化升级，努力打造新时代消防执法队伍新形象。