公务人员容错纠错的实施机制

李如海 门 路

（1.中国人民大学 公务员制度研究所，北京 100872；2.中国人民大学 经济学院，北京 100872）

党的十八大以来，随着全面从严治党的不断深入，过去存在的干部乱作为现象得到了有效遏制。但是还存在着公务人员失去了改革创新和干事创业的激情和斗志，甚至怀揣着“多一事不如少一事”的消极心态，当“太平官”现象。庸政、懒政、怠政现象有所抬头，对此，必须认真研究和对待。于是便产生了容错纠错机制建设问题。2016年政府工作报告提出：“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。”党的十九大报告指出：“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”2018年，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，对建立容错纠错机制，进一步激励广大干部新时代新担当新作为提出明确要求。各地区纷纷出台容错纠错实施细则，激励公务人员积极作为，勇于担当，展现了良好的势头，取得了明显的效果。

一、准确理解容错纠错机制

准确理解容错纠错机制，需要主管机关（包括党委或党组、纪委监委、组织人事部门和宣传部门)从其含义、作用、所坚持的原则、需要把握的界限与程序等方面认真研究。

第一，关于容错纠错的含义，尚没有统一的规定。但总的来说，需要原原本本地学习习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的重要讲话、学习党的十九大报告、学习《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》内容。其中习近平总书记提出的“三个区分”尤为重要，即“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”。这是新时代关于容错纠错的纲领性表述，是建立容错纠错机制的指导性大纲。

一般说来，所谓容错，指宽容公务人员在改革创新中的失误错误，“可容之错”为“三个区分”中的前半部分内容，而“不可容之错”为“三个区分”中的后半部分内容；所谓纠错，是指坚持有错必纠、有过必改，对苗头性、倾向性问题早发现早纠正，对失误错误及时采取补救措施，帮助公务人员提高认识、汲取教训、改进工作，让他们放下包袱、轻装上阵。对给予容错的公务人员，考核考察要客观评价，选拔任用要公正合理。

第二，关于容错纠错机制的作用，在正确运用容错纠错机制的时候已明确表现出来了。该机制对于公务人员个人工作精神状态、公务人员队伍整体风貌和干事创业环境氛围、考核评价和晋升机制都有着不可或缺的重要作用。具体来讲，体现在以下三个方面：一是激励公务人员忠诚担当作为。十八大以来，全面从严治党取得了辉煌的成就，充分彰显了我们党和国家机关自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的无畏勇气和坚强决心。但与此同时，公务人员队伍中也出现了一些错误声音，认为要求过严过高，没有干事创业的空间和自由。容错纠错机制的建立，对广大兢兢业业、苦干实干的公务人员来说是一粒定心丸，是最大限度保护公务人员的重要举措。让因干事创业而犯了“可容之错”的公务人员放下包袱，帮助他们改正错误，轻装上阵；让害怕因干事创业犯错误而瞻前顾后的公务人员放开手脚，不再畏首畏尾，继续埋头改革发展事业。从政治上支持他们，从制度上帮助他们，从工作中鼓舞他们。激励他们对党忠诚、敢于担当、勇于作为，保护作风正派、敢作敢为、锐意进取的公务人员，为他们撑腰鼓劲。而不是让其因害怕犯错而“为官不为”，避免造成“庸懒散慢虚”的心理，避免出现“门好进、脸好看、事难办”的新问题。二是营造干事创业良好环境。容错纠错机制的建立，有利于营造“为担当者担当，为负责者负责”的干事创业的良好环境。公务人员在改革创新事业中、在“摸着石头过河”的过程中，因缺乏经验、先行先试而出现的失误错误无可厚非、在尚无明确限制的探索性试验中出现失误无可厚非、因推动发展而出现无意过失无可厚非。敢于包容错误、纠正错误，对于担任领导职务的公务人员来说，是一种胸怀和涵养。及时改正错误，“亡羊补牢”，挽回损失，对于普通公务人员来说也是一种责任和担当。营造良好的干事创业环境，激活“一池春水”，离不开容错纠错机制的建立。三是完善公务人员考核评价机制。容错纠错机制的重要内容就是要宽容公务人员犯下的错误，帮助他们纠正错误。对给予容错的公务人员，考核考察要客观评价，选拔任用要公正合理。《中国共产党章程》明确规定，坚持惩前毖后、治病救人。事实上，公务人员不可能从来都是完美无缺的。因此，在考核选拔任用方面就必须做到实事求是。容错纠错机制客观上对打造一支忠诚干净担当的高素质专业化的公务人员队伍有十分重要的积极意义。

第三，关于容错纠错机制需要坚持的原则是非常重要的。因为在实施容错纠错机制时，对原则要把握好、运用好、执行好，以保证容错纠错工作做到不跑调、不变味、不隐形。否则，将会给党的事业和国家社会发展带来莫大的损失，与设立这一制度的初衷南辕北辙。在实施容错纠错机制时要求坚持的原则主要有：一是坚持以党纪国法为准绳。运用好容错纠错这一制度的首要问题是明晰内涵。什么是可容之错，什么是不可容之错要搞清楚。必须坚持以党纪国法为准绳，把纪律摆在前面，精准区分可容与不可容的区别。容错纠错决不是为违法违纪分子撑起的“保护伞”、开具的“护身符”，决不是搞大事化小、小事化了，决不能把所有的错误都装进“容错”的筐子里面去。要坚持习总书记讲话中提出的“三个区分”，坚持从严治党、从严治政，坚决同违法乱纪现象作斗争。二是坚持以纠错纠偏为核心。容错纠错是密不可分的。只有容错、没有纠错，等于纵错、等于铸错。不能把重心放在容错上面，而是要以纠错纠偏为核心。公务人员在改革创新干事创业中犯了非原则性的错误，关键是要及时纠正，坚持有错必纠、有过必改，对苗头性、倾向性问题早发现早纠正，对失误错误及时采取补救措施，帮助他们汲取教训、改进提高，让他们放下包袱、轻装上阵，更好地投身到事业发展中。这是容错纠错机制的“初心”，是关键环节。三是坚持以开诚布公为保障。要使容错纠错机制得到执行，容错纠错工作必须在阳光下进行，主动接受各方监督。科学、民主地进行，不断提高容错纠错的工作水平。首先，容错纠错机制在制定出台时要广泛征求各个方面的意见建议，充分考虑到各地区各领域各战线的特殊情况，因地制宜、因事制宜，不搞一刀切。建立容错纠错清单，列举正面事项、相关条件和处理办法。制定后要及时公开。其次，在对公务人员进行“容错”时要广泛听取各方面意见，建立客观公正具有代表性的评议机构，评议成员要具有广泛性和代表性，出于公心，做出客观公正符合实际的评价。最后，容错纠错的结果要公开，既要保护广大公务人员，为其正名，也要做出示范引领，树立典型(尤其是自我纠错的事例)，以汲取经验。

第四，关于容错纠错机制的界限是需要准确把握的。一是把握好政策标准。2018年以来，各地相继出台了容错纠错机制的实施细则。其中先抓政策界限的划定，要做到因地制宜、因时制宜、因事制宜，容错纠错的规定要符合本地区、本部门、本领域的实际情况。例如江苏省将习近平总书记提到的“三个区分”进一步细化，提出了从问题性质、工作依据、主观动机、决策过程、行为效果和纠错态度六个角度来判断是否属于可容之错。该省南通市在具体执行时，又增加了两条内容，一是看群众态度，二是看组织评判。各地区各部门的实施细则丰富了“三个区别”的内容，更有利于容错纠错机制的落地生根，更有利于判断是否属于“可容之错”。二是对容错实行清单管理。对容错内容建立清单进行精准化管理，是容错机制的重要组成部分，具有非常重要的应用价值。相比于政策界限而言，清单管理更加具体，指向性更加明确。清单管理应该包含容错正面事项和不予容错的负面事项，以及具体条件和适用依据，形成重要的文本依据，形成有效的法纪效果。

容错的正面事项清单一般有以下几类：一是在执行上级部门命令时，因积极履职努力工作，但是没有经验而出现一定失误或者引起群体矛盾的；二是在深化改革中，如推动重点工作、推行重大项目，因不可预知因素、非主观故意而出现过错，造成重大影响的；三是在处置重特大事故、解决历史遗留问题中，因主动担责、积极作为同时情况紧急临机决断，而出现一定失误或过错或造成负面影响的；四是因政策界限不明确，创造性开展工作，出现失误或造成影响与损失的。

不可容错的负面清单一般有以下几类：一是违反党纪党规和有关国家法律法规的；二是虽然没有违反法律纪律等，但是由于工作失误客观上造成重大或者特大事故的，或者较大影响的群体性事件的；三是同一问题反复出现错误失误的。

应该指出，清单管理是一个动态的过程。随着新时代新形势的不断发展，新矛盾新问题也会不断涌现。对清单及时进行动态管理也是应有之义。例如，习近平总书记在十九大报告中提出：要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。“三大攻坚战”的相应内容就应该及时加入到清单中。通过调整容错条件和情形划定免责边界，让容错过程更清晰更明确，给广大公务人员一颗“定心丸”，激励他们围绕政策目标，拿出具体措施，放心大胆实干苦干。

第五，关于容错纠错机制的程序应是十分清晰的。没有规矩，不成方圆。做好容错纠错工作要增强规范意识，程序设置的科学性事关容错纠错工作的成败，应当加强程序设计，明晰程序步骤：先看容错程序。容错程序一方面要强调严肃性、规范性，做到程序正确。另一方面也要强调科学性、精准性，充分保障公务人员的合法权益和合理诉求。一般有以下几个步骤：一是申请。按照干部的管理权限，问责启动前或者已经被问责的机关或公务人员依照规定的程序提出容错书面申请。二是受理。容错工作主管机关接到申请后，进行初审。若符合容错规定和受理范围，正式予以受理。对不符合规定的，退回相关个人和单位。三是核查。容错工作主管机关牵头，由纪检部门依据法律法规和党纪党规开展调查核实。应注意广泛核实，调查取证，同时注重保护当事人和当事单位的合法权益，充分听取本人、单位党组织、管理和服务对象的评价和意见。客观准确地弄清问题本质，分析错误原因，评估后果影响，形成调查报告。四是认定。初步意见形成后，主管机关应及时召集各职能部门进行案例研判，会商分析，形成统一处理意见后，提交党委（党组）审核把关。五是反馈。党委（党组）就容错结果认定后，应及时反馈给当事人及其所在机关，并在一定范围内公开。认定结果要按照工作流程抄送组织纪检等部门。六是归档。容错全程留痕，建档立卡，以便日后核查。

再看纠错程序：一是启动。容错结果认定后，主管机关要在第一时间启动纠错程序。针对出现的错误，提出具体方案。列台账、定目标、设期限。二是加强监督。主管机关要做到全过程纠错，及时了解纠错进程，了解干部思想动态，了解难点痛点，把纠错工作落到实处。真正体现对公务人员的关心和爱护。三是评估成效。纠错完成后，主管机关应进行全面科学的评估与总结。纠错不成功、不到位的必须重新纠错。

二、积极运用容错纠错机制

制度再好，也需落实。

首先，要敢于为担当者担当。为担当者担当，对负责者负责。这是容错纠错机制的核心内容。容错结果应该运用到公务人员政治待遇、经济待遇等方面，在制度上通过合规、合理、合情的良性设计，达到为担当者担当，为干事者撑腰的目的，保护干部工作积极性。

改革进入深水区，许多工作没有先例可循，面临的局势非常复杂，公务人员在干事创业中，因为经验不足，对新生事物的理解不够，先行先试中难免出现失误错误。现有的规章制度也有不符合新时代实践特点的部分，需要随着实践的变化而调整。不能因为犯了错误就将勇于改革干事创业的公务人员一棍子打死。在不违反国家法律法规和党规党纪的情况下，针对工作中出现的失误错误，划出弹性地带，留出回旋余地，给予容错空间。这样有利于激发干事创业的动力，释放改革创新的活力，培育担当负责的能力。合理运用容错结果，有助于打消担当者的心理顾虑，让他们放开手脚，在干事创业的进程中发光发热，进取有为。例如，2018年5月，某地村干部为解决乱摆摊现象，决定新建摊位棚区并进行招投标。施工单位在建设手续不全的情况下，自行搭建摊位棚，属于违规建筑被查处拆除。该名干部对相关程序监管不严，导致了经济损失。鉴于该决定一是出于公心，改善村容村貌；二是经过村委集体讨论通过，并非个人独断专权；三是及时拆除违章建筑消除不良影响，认错态度良好，符合容错纠错情形，对该名干部进行批评教育处理。

其次，要敢于消除负面影响。应当注意的是，纠错过程完成后，要最大程度地为公务人员消除负面影响。知错能改，善莫大焉。不放过有问题的公务人员，也不耽误没有问题的公务人员。本着为改革创新、担当作为者撑腰鼓劲的精神，本着高度负责的态度，对群众所反映公务人员的有关问题，及时查清事实、澄清是非、做出结论，并完成纠错后，要消除由此带来的负面影响，让经过容错的公务人员放下包袱，轻装上阵。

严肃查处诬告陷害行为，对造谣中伤、散布谣言、恶意炒作、干扰改革创新造成恶劣影响的，严肃依纪依法追究责任。当经过严谨调查和严肃认定后，要及时对受到诬告或失实举报的公务人员澄清保护，调查结果在一定范围内公开，坚决保护公务人员队伍的积极性，引导其继续为新时代中国特色社会主义事业建功立业。例如，2018年3月，群众举报某地干部每年浪费巨额资金举办文化节，劳民伤财。当地干部对此也感到很委屈。经纪委监委调查核实，该活动是当地“文化搭台、经济唱戏”的重要举措，文化节属于非物质文化遗产，并且近年来投入经费明显下降，为此纪委监委专门举办澄清反馈会，当场为该名干部澄清正名，大大增强了当地广大干部干事担当、创新作为的信心决心。

再次，要提倡自我纠错。在容错纠错中，不仅要消除负面影响，还要提倡自我纠错，并予以肯定和表扬。当一个部门或公务人员个人及时发现了在执行政策中出现的偏差时，可以立即主动纠正，并向上级报告所造成的损失及纠正后的效果。但主动纠错要讲实事求是，不掩盖错误所造成的负面影响。上级领导应该提倡这种及时“刹车”的主动精神，并总结经验教训予以推广。例如，2018年10月，某市南城区在治理“僵尸企业”的进程中，对于辖区内仅有的两家民企的“僵尸企业”置之不理。后来区“僵尸企业”处理领导小组及时发现这一疏忽，主动找到这两家民企，承认考虑不周，决定将国企和民企的“僵尸企业”一并处置，从而取得了这两家民企的谅解，化解了一场潜在爆发的社会事件。

总体来讲，容错的结果应该运用于公务人员考核、晋升、评优、鉴定等环节，应该贯穿公务人员个人职业发展的全方位、全角度、全过程，尽最大可能减少负面影响，保护其干事创业的积极性，调动其改革创新的热情，充分发挥容错纠错机制的最大效能。

三、不断完善容错纠错机制

任何制度建立后都需要发展与完善，容错纠错机制也不例外。在实际执行层面，少数机关容错纠错机制还存在着一定的偏差，需要在实践中不断探索与改进。

比如，容错清单内容没有实现动态管理。有些地区或部门动态更新机制尚未完全建立，容错清单动态管理做得不够到位。新实践呼唤新要求，中国特色社会主义的伟大实践必然对公务人员队伍建设提出新的要求，这就必然要求容错清单的动态更新，及时增添与中国特色社会主义新时代的相关内容。方向上应紧跟大政方针，与党中央的决策部署保持一致。结构上应注重科学实用，据实增删条目要点。内容上应持续丰富翔实，设定具体情形，增添各类典型案例。做到规范性与实用性相结合，使容错清单真正成为枕边书、案头集。

比如，容错纠错协作机制不畅通。有些地区或部门没有建立专职议事机构和信息共享统一平台，沟通协作成本仍然较高。多个部门协作容易“群龙无首”，出现效率低下、消极无为的现象。容错机制要搭好台子，也要建好渠道。各级党委应该统筹各方力量，协力攻坚克难，例如建立“容错纠错工作委员会”，由党委领导，纪检、组织、宣传等部门配合，不断巩固并完善统一管理、统一协调、统一指挥的执行工作管理体制，搭好多方参与的网络，建立协同共享平台。

比如，对容错讲得多，对纠错讲得少。事实上，如前所述，在容错纠错机制中，最核心的是纠错。容错的前提是“错”，既然是错，就必须纠正。有错误可以容，不代表有错误可以不改正。容错纠错机制绝对不是鼓励错误，更不是包庇错误。鼓励干事业不是鼓励瞎折腾。只有及时纠错改错，才能推进事业发展和改革进步。应坚持以纠错为核心。牢牢把纠错工作放在容错纠错机制的核心地位，强调纠错、重视纠错、必须纠错，将容错和纠错统一起来。没有纠错，容错就等于纵错。应让没有纠错的容错得到纪律的严格禁止。对纠错工作要坚持制度化程序化，以纠错工作的完成作为容错纠错工作完成的最终标志。

比如，容错纠错实施办法重文本轻实践。目前，各地出台的实施办法中，少部分地区出现同质化倾向，可操作性有待提高，实践性需要加强。容错纠错机制的执行决不能只喊口号，不重行动。否则容错纠错机制只能束之高阁，让广大公务人员陷入困惑和失望。容错纠错机制实施细则应加强实践性，因地制宜、因时制宜、因事制宜。不能让容错纠错机制实施细则在某些机关层层空转，简单重复。真正做到让细则为改革者撑腰，为实干家鼓劲。