行政公益诉讼诉前检察建议的完善*

2019-01-26姬艾佟

中国检察官 2019年20期

姬艾佟/文

一、行政公益诉讼诉前检察建议实践情况

在行政公益诉讼领域，我国采取了限定诉讼范围“两阶段标准”的制度设计，检察机关利用诉前程序甄别行政机关的履职情况将案件分流处理，使得诉前检察建议兼具程序性意义和实体性意义。程序性意义在于只有在检察机关向行政机关提出检察建议后，行政机关不依法履行职责，国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害的状态下，检察机关才可依法向法院提起诉讼。实体性意义在于诉前检察建议用以证明行政机关的履职是否已达到了建议的要求，建议内容往往决定了后续诉讼阶段检察机关的诉讼主张。［1］

2015 年7 月起，我国开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点，在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，办理了一大批公益诉讼案件，积累了丰富的案件样本。截至2017 年6 月底，试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053 件，其中诉前程序案件7903 件、提起诉讼案件1150 件。［2］随着修改后的《行政诉讼法》及“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的施行，2017 年7 月至2018 年12 月，全国检察机关共立案公益案件123078 件，提出检察建议和发布公告111912 件，提起公益诉讼3461 件。［3］2019 年以来，公益案件增长明显，仅1 至2 月，全国检察机关共立案11646 件，提出检察建议和发布公告10622 件，提起公益诉讼378 件，比去年同期均有4-5 倍的增长。［4］

（一）行政公益诉讼诉前程序案件数远高于民事公益诉讼

统计数据显示，检察机关提起的行政公益诉讼诉前程序案件数量远高于民事公益诉讼诉前程序案件数。如某市人民检察院2017 年至2018 年办理的民事公益诉讼诉前程序案件仅占总数的2.81%，行政公益诉讼诉前程序案件占总数的97.19%。检察机关在民事公益诉讼诉前程序中主要是督促适格主体提起公益诉讼，在适格主体缺失时，才可提起民事公益诉讼；而行政公益诉讼诉前程序侧重于对行政机关违法行使职权或不作为的形式性判断，针对行政机关的缺位现象提出检察建议，相较于民事公益诉讼，监督对象更明确。同时，在行政公益诉讼中，向监督对象提出具有针对性和可操作性的检察建议，体现了检察机关对公权力的监督职责，也能够有效的对行政公益诉讼案件进行分流。因此，在实践中，行政公益诉讼检察建议的应用比率更高。

（二）行政公益诉讼诉前程序案件中生态环境和资源保护领域占比最高

实践中，检察机关对生态环境和自然资源保护领域提起的行政公益诉讼数量占总案件数量比重较大，并呈现出逐年上升的趋势。如某市人民检察院2017 年至2018 年办理的行政公益诉讼诉前程序案件中生态环境和环境资源保护领域的案件高达60.82%。

二、行政公益诉讼诉前检察建议存在问题及原因分析

诉前检察建议既是督促行政机关依法履职的根据，更是检察机关决定后续是否提起行政公益诉讼的依据。［5］在实践中，行政公益诉讼诉前检察建议还存在一些问题。

（一）检察建议书存在的问题

［案例一］某县人民检察院在履行职责中发现某公司长期排放不达标污水，造成江水污染，该县环保局存在履职不力的问题。县人民检察院即向环保局发出检察建议，督促环保局积极依法履职，加强对排污公司跟踪监督，确保污水排放达标。县环保局及时回复，下达了监察通知，责令排污公司对排污口进行规范化设置，确保污染物长期稳定达标排放。［6］

［案例二］某市人民检察院办案中发现某公司在向主管部门提出申请转移危险废物未获得批准的情况下，擅自转移危险废物并交由无任何化工废料处理能力的个人处置。检察院随即向该市环保局发出检察建议，内容有：（1）建议依法依规对该公司及相关责任人员给予行政处罚；（2）排查相关企业的生产经营状况，对固废、危废台帐予以核查，加强对相关企业的危废监管，规范危废包装标识。环保局收到检察建议后，不仅对涉案公司依法进行行政处罚，还召开了全市危险废物规范化管理现场会，并通过专项行动对相关违法行为实施严厉打击。［7］

1.检察建议针对性不强，缺乏可操作性。行政公益诉讼诉前程序检察建议是检察机关针对履行监督职责中发现的问题，以书面形式向有关行政部门提出的建议，督促有关行政机关采取一定的措施制止侵害国家利益、社会公共利益行为或对损失进行补救。实践中，我们发现检察建议越明确、系统，其纠正和落实的效果就越好。在案例一中，该县人民检察院的检察建议只着眼于纠正当前的违法行为，是简单的“就案办案”，效果极为有限。而案例二中，检察建议不仅着眼于纠正违法行为，而且从个案到整体，要求规范同行业的相同行为，实现对整个行业的有效治理。有的案件线索本身非常有价值，但是因为检察建议内容缺乏针对性和引导性，对损害公益的事实、行政机关的职能、适用法律等论述说理不够，导致行政机关对检察建议的认识不足、重视不够、落实不力。有的检察建议内容和法律依据相对充分，但重点不清、主次不分，公益受损的关键问题被冲淡，导致行政机关回复的内容也空泛不具体，关键建议落实不到位，主要问题得不到根本解决。此外，在生态环境和资源保护、食品药品安全等专业性较强的领域，检察机关提出检察建议还需要专业知识及专业人员的支持，否则建议内容针对性不强，表述不明确，行政机关就缺少具体的整改标准，影响整改效果。

2.检察建议潜在刚性发掘不足。检察建议本质上是一种程序性行为，作为行政公益诉讼的前置程序，最根本的目的是督促行政机关采取一定的行为制止侵害国家利益或社会公共利益的行为继续发生。虽然检察建议本身不具有诉讼程序的强制力，不能直接变更或撤销其认为违法的行政行为，也不能强制要求相关行政机关为或不为某种行为，但其作为诉权行使的决定性要件，能通过对行政机关行为的警告和前置监督，发挥潜在刚性。诉前检察建议是一种特殊的检察权监督方式，与向有关单位提出完善制度、加强管理的一般工作性建议大不相同，如果把诉前检察建议等同于一般的工作性建议，与提起公益诉讼的请求脱节，不注重程序的衔接，忽视检察建议内容与诉讼请求关联性，只是提出建章立制、改进工作、强化监督、提升素质等宏观上的原则性建议，行政机关的法定职责和公益受损的违法事实及法律依据不清，解决公益受损问题的相关措施不明确，不利于督促行政机关自我纠错或者正确履行职责，直接对后续监督造成不良影响。

3.不能准确把握发出时机。由于生态环境和资源保护等公益受损具有特殊性，准确把握诉前检察建议的发出时机也非常重要。工作中，有的案件会遇到行政机关不配合、行政违法事实的调查核实遇到困难或者受到阻碍等情况，检察建议错过了最佳的发出时机；有的案件则操之过急，在没有查清违法事实和责任主体的情况下贸然发出检察建议，不仅使建议的内容得不到重视、落实，而且会使后续监督工作也难以继续推进。

（二）检察建议落实跟进工作存在问题

［案例三］居民马某，在没有取得规划审批和用地许可的情况下，长期在政府征收的用于风景区建设的土地上私搭乱建，搞鱼塘养殖，违法行为一直持续了十余年，严重破坏了政府对风景区的整体规划，破坏了水域生态环境。检察院经调查发现，要拆除违法建筑和收回被占用的鱼塘涉及园林局、国土局、规划局、水利水产局、城管局等多个行政机关，且存在多头难管、权限不清等问题，检察建议制发和落实的难度非常大。［8］

1.后续跟进工作缺乏主动性。实践中，有的检察院发出检察建议后，便被动等待相关行政机关的回复，直至诉前程序时效届满，既不与行政机关开展有效沟通，也不在诉前程序时效期内对相关行政部门的整改纠错进度进行跟踪，诉前程序达不到预期效果，期限届满后就直接进入到提起行政公益诉讼阶段。再者，检察机关发出督促履职检察建议后，有关行政机关应当在两个月的规定期限内回复。对回复期限的限制是为了督促行政机关及时纠正违法行为或积极履行职权。［9］但是一如前文提到的，当前行政公益诉讼诉前程序案件多集中于生态环境和资源保护方面，限于自然规律和行政事务流程，行政机关有时不能在两个月的期限内完成检察建议内容。因此，对于内容为恢复草原植被、林地原状以及兴建环境治理工程类的检察建议，在两个月内只能督促有关行政机关作出初步治理规划，而问题的根本解决依然有赖于检察机关后续不懈跟进。

2.整改效果评判标准存在争议。对于是否进入诉讼阶段，我国目前采取实质性审查方式，即当行政机关在接到检察建议后仍不依法履行职责，致使国家利益或社会公共利益仍处于受侵害的状态，诉前程序时效届满后便进入行政公益诉讼阶段。但是在实践中可能存在行政机关“部分履行”或“不完全履行”职责的情形，且履行职责本身有不同的判断标准：行政机关是仅针对涉案的对象进行整改，还是针对整个行业的某一共同行为进行整改？目前没有统一的标准。在环境和资源保护这一类需要长期整改及检验的案件中，对于“国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态”的判断也同样存在这样的问题，如案例一和案例二，单纯的纠正违法行为与既纠正违法行为又注重行业规范，哪个才是真正的评判标准不得而知。究其原因仍是相关司法解释不完善、法律条文存在模糊性等等，这需要认真总结司法实践经验，以立法的形式制定相对统一的标准。

3.行政机关整改落实中存在一些问题。在诉前程序中，绝大多数行政机关接到检察建议书后，能够主动积极作为，自我纠错，依法履职，由此诉前程序目的实现，公益诉讼程序终结。但也有些行政机关怕丢面子、被问责，对检察机关开展公益诉讼顾虑较大、消极配合，致使诉前检察建议落实困难重重。主要问题有：一是行政机关履职整改不到位。对诉前检察建议逾期不回复、不落实，没有履职整改措施；虽然按期回复，但落实措施达不到检察建议要求，未能全面依法履行职责；已经制定针对性整改落实措施，但没有实质性进展等。二是整改成效未能有效巩固。包括行政机关虽履职整改，公益受侵害状态得到遏制，但案件办结后又反弹回潮；因客观原因难以按期完成整改，已制作具体可行的落实方案，但障碍因素消除后，未能及时执行等。当然，行政机关落实检察建议可能会受限于自然条件和资源条件以及部门职责交互、履职程序繁琐等条件的限制，但检察机关只要着眼于长远及根本，积极作为，问题终究会得到解决。

三、完善行政公益诉讼诉前检察建议的对策和建议

（一）细化检察建议规定，保障可操作性

2018 年12 月，最高人民检察院发布的《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《工作规定》）对检察建议的功能、原则、类型、适用范围、内容及监督管理作出了相对具体的规定，但其对于检察建议中事实证据的特点、回复期限的弹性适用，以及行政机关纠错和依法履职的系列标准包括履职纠错判定的具体标准等方面未进行细化。目前可以采用“两高”发布司法解释或者以联合发文的形式细化相关的内容，如最高人民法院、民政部、环境保护部联合下发的《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，以及最高人民检察院、国土资源部联合下发的《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》等。从长期来看，应当在恰当的时期制定公益诉讼专门法律，将公益诉讼的司法体制、机制、原则、制度及包括诉前程序在内的各种程序作出系统详细的规定。［10］

（二）规范检察建议内容，激励效力刚性

1.载明公共利益遭受损害的情况。行政机关违法履职构成行政违法和行政违法造成国家利益或者社会公共利益受到损害是提起行政公益诉讼必须同时具备的两个基本条件。［11］实践中检察建议书往往更加注重对行政机关违法履职或者未履职的表述。事实上公共利益受损情况非常重要，它是检察机关启动行政公益诉讼的必要条件，是提起公益诉讼的前提。如果行政机关只存在违法履职，国家利益或者社会公共利益并未受损，就不能启动行政公益诉讼程序；经过诉前程序，行政机关仍未正确履职，国家利益或者社会公共利益还处在受损状态的，检察机关才能提起行政公益诉讼。因此，在诉前检察建议中应当详细载明公益受损情况，与认定行政机关的行政违法共同构成启动公益诉讼的基础内容。同时，检察机关提出的正确履职建议与公共利益受损的情况紧密关联，如果公益受损状况表述不清，要求行政机关解决的公益损害问题就不明确，检察建议的说服力降低，落实与回复也会打折扣。

2.载明依法调查收集的事实证据。第一，全面收集公益受损的事实、证据。坚持以提起公益诉讼的证据要求作为诉前检察建议调查取证的要求，确保发出诉前检察建议前充分掌握全案证据材料。在调查核实基础上，全面了解相关法律法规、行业规范、工作流程等，深入细致进行分析论证。第二，全面收集行政机关违法履行职责或未履行职责的证据。对于一起侵害公益的违法行为，在弄清直接侵害行为的相关事实、证据的情况下，还要着重分析相关行政机关是否依法正确履行了行政监管职责。在充分了解行政机关具体职责的相应法律依据后，根据案件实际情况认定行政机关是否存在违法履行职责或未履行职责的情形，并提出相应的处理意见。同时，行政公益诉讼案件的事实、证据与传统案件不同，传统案件的事实与证据相对固定，而公益诉讼案件的事实证据却是动态的和发展的。检察机关需要随机应变、灵活应对，在受案之初，就应当重视上述证据的调查核实，克服困难和阻力，如用调阅复制行政执法卷宗材料，询问、咨询相关人员，委托评估、现场走访、拍照录像等方式尽量多的收集证据材料，形成完整的证据链，确保在整个行政公益诉讼过程中始终占据主动地位。

3.注重与行政公益诉讼请求相一致。向行政机关发出的诉前检察建议的内容应当与提起行政公益诉讼请求相匹配。目前，针对行政机关的违法履职或未履职，检察机关大多向法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求，这实际上也对诉前检察建议提出了较高的要求。提出检察建议前需要着眼后续诉讼，检察建议所载明的事实、证据必须与提起行政公益诉讼的请求相一致，［12］要写明行政机关违法行使职权或不作为的事实及法律依据，对国家利益或社会公共利益造成损害的事实以及损害事实和违法行为之间的因果关系，切实做好诉前检察建议和公益诉讼请求衔接，为后续提起公益诉讼奠定基础。

（三）灵活掌握时机，发出诉前检察建议

诉前检察建议的发出与落实关乎行政公益诉讼的进程，也是公益诉讼成败的关键。［13］发出诉前检察建议与查明国家利益或社会公共利益受损情况的时机考量息息相关，一般情况下，检察建议应在行政违法事实和公益受损情况查明后再发出，但考虑到公益保护、诉讼效率、案件难易等因素，检察机关还应根据不同情况区别对待、灵活处理，找准发出检察建议的适当时机，追求公益保护和诉讼效率的最大化。对于行政违法行为已经结束，损害后果没有扩大风险的，检察机关可在充分收集证据后再发出检察建议，最为稳妥地推进公益诉讼进程；对于国家利益或社会公共利益损害后果严重、情况紧急，或者公益持续处于遭受侵害状态、损害后果难以恢复、证据容易灭失的，检察机关掌握必要的初步证据即应发出诉前检察建议，避免损害后果扩大，同时还应密切关注事态发展，随时补证。

（四）履职期限与履职效果的动态平衡

1.区分回复期限和处理期限。《工作规定》第19条规定：“人民检察院提出检察建议，除另有规定外，应当要求被建议单位自收到检察建议书之日起两个月以内作出相应处理，并书面回复人民检察院。因情况紧急需要被建议单位尽快处理的，可以根据实际情况确定相应的回复期限。”对于期限“两个月”的理解应当既包括回复期限也包括处理期限。实践中不少行政机关都是在期限截止时回复检察机关，若存在整改措施不具体或者履职行为不当也没有预留时间予以补正。因此，应当将法定履职期限分为回复期限和处理期限，行政机关收到检察建议后应当在回复期限内对违法行为予以调查确认，提出合理可行的整改措施，检察机关予以评查并提出建议，同时跟进督促行政机关进行整改处理。

2.不同情形下回复期限的弹性适用。对诉前程序回复期限的要求，既不能过长，也不能过短：过长不利于公共利益的保护，过短则可能导致行政机关履职仓促，纠错或公益维护不彻底。［14］检察机关可根据案情难易程度和缓急情况，充分调查论证，合理设定一个时间段和所能达到的预期效果，［15］对于情况急迫，必须立即采取措施或提起诉讼，否则社会公共利益将会遭受不可挽回的重大损失的，回复期限可以是15 日内；而对于重大复杂，需要依法履行相应程序的，则回复的期限可以是20-30 日；［16］特别重大疑难、复杂的案件可根据情况酌情延长，最长不得超过两个月。行政机关对于受限于自然原因、法定程序等确需延长履职期限的，可提前向检察机关说明情况，并将具体履职内容、处理方案、后续处理进程等情况及时与检察机关沟通。［17］

注释：

［1］张晓飞、潘怀迎：《行政公益诉讼检察建议：价值意蕴、存在问题和优化路径》，《理论探索》2018年第6 期。

［2］徐日丹：《试点两年检察机关办理公益诉讼案件9053 件》，《检察日报》2017 年7 月1 日。

［3］参见《全国检察机关公益诉讼办案工作2018年12 月份情况通报》，2019 年1 月21 日发布。

［4］参见《全国检察机关公益诉讼办案工作2019年1-2 月份情况通报》，2019 年4 月15 日发布。

［5］王宇：《行政公益诉讼诉前程序应解决三个问题》，《江苏法制报》2018 年11 月19 日。

［6］参见《检察机关提起公益诉讼试点工作诉前程序典型案例》，新浪网http：//news.sina.com，最后访问日期：2019 年1 月15 日。

［7］同前注［6］。

［8］参见《检察公益诉讼十大典型案例》，《检察日报》2018 年12 月26 日。

［9］同前注［5］。

［10］任晟缘：《检察机关提起公益诉讼制度诉前程序研究》，《法制与社会》2017 年第7 期。

［11］杨解君、李俊宏：《公益诉讼试点的若干重大实践问题探讨》，《行政法学研究》2016 年第4 期。