充分发挥行政复议功能 助力打造最优营商环境

陈富智（司法部行政复议与应诉局局长）

中国经济进入稳速提质的新常态后，政府供给侧结构性改革提出的“制度性成本”概念屡被提及，其与世界银行《营商环境报告》中的企业营商环境数据结合，二者共同形成了“影响营商环境的制度性成本”概念。习近平总书记指出，“法治是最好的营商环境”。向市场提供有效运行的制度供给以及具备高效执行的能力，打造以市场主体需求为中心的，和谐有序、充满活力的微观法治环境，是法治作为营商环境的核心内容，也是影响制度性成本的关键因素。新时代背景下，充分发挥行政复议的制度功能，既是最优营商环境的重要组成部分，也是发挥法治优势、建立保护公平竞争的规则和秩序、降低制度性交易成本、维护信用关系、确保各种经济活动顺利进行的有效途径。

第一，行政复议是检验营商环境成色的“试金石”。市场运行中的矛盾和纠纷产生不可避免。作为市场经济的服务者，而不是直接参与者，政府需要通过一个维度判断公共产品供给的丰短优劣，以不断完善市场经济体系的矛盾预警、利益表达、协商沟通和救济救助机制。行政复议的制度功能定位恰好满足了这一需求。通过行政复议办案，可以及时发现市场监管执法的重点和难点，查找到影响市场主体合法权益的执法薄弱环节和突出问题；可以检验政府立法和重大决策的科学性和执行程度，进而推动执法的全面改善和制度建设的进一步完善。通过行政复议案件的纠错率等指标，也可以较为清晰地反映出当地法治政府建设的完善程度，从而为营商环境的判断提供了重要参考标尺。比如近三年，全国范围内行政复议直接纠错率约为15%，而公认具有国内最好营商环境的上海仅有3%。

第二，行政复议是打破营商环境隐形壁垒的“破城锤”。中国特色社会主义市场经济法律体系虽然已经初步建成，但很多领域的立法仍相对滞后于经济发展和改革创新实践需要，“红头文件”实际上提供了较大程度的法治产品供给，在国家公共事务管理和国家治理中具有不可替代的作用。其中，很多“红头文件”在形式和内容上并不符合上位法规定，形成了影响健康营商环境的隐形壁垒。行政复议通过附带审查机制，可以将大量作为执法依据直接影响市场经营行为的“边缘法”纳入了行政救济，提供了市场经营主体对法治营商环境的正向反馈机制，同时有效防止地方保护主义打着“依法行政”的旗号进行过度行政干预，增加市场经营活动的制度性成本。如某企业在申请行政复议时，反映安徽省某市直主管部门擅自出台政策，将地方性法规规定的燃气经营许可证20年有效期调整为2年，扰乱了燃气市场供给的稳定性。行政复议机关通过审查发现该做法明显违法，遂依法废止了相关政策规定。

第三，行政复议是修复市场监管执法漏洞的“黏合剂”。由于现有法律体系的完备性和自洽性有待进一步提升，加之部分程序性规范的缺失，市场监管执法中时常出现执法人员滥用自由裁量权的现象，为营商环境的维护和发展带来不稳定因素。行政复议可以通过合法性、合理性的全面性审查，特别是发挥合理性审查的制度优势，将实践中选择性执法、合法不合理、合法不守序等现象纳入行政救济，防止行政执法的合理性漏洞成为阻碍市场经营运转的“软梗阻”。如行政复议机关在审理某健康咨询公司不服上海市卫计委行政处罚决定的案件时，认为将现有规则不明产生的不利后果完全归于行政相对人，既不符合国家政策精神，也不利于新兴产业的发展，最终依法撤销了该处罚决定。

第四，行政复议是提升政府服务效能的“催化剂”。对发生争议的市场主体而言，公正固然是终极目标，但面对瞬息万变的市场竞争环境，效率同样不可偏废。行政复议制度的目标在于化解行政争议，其“无偿、专业、高效”的运行理念，本身就是一款旨在便民利民、不断优化的公共服务产品。对最为广大的中小企业经营者而言，能够快速弥合政商矛盾的行政复议救济方式，显然优于牺牲效率和时间以获取程序公正的诉讼式救济方式，更有利于建设“亲”“清”型政商关系。此外，对提供公共服务产品的行政主体而言，行政复议机关往往是上级机关，其行政复议决定对个案的解决具有直接行政约束力。以复议意见、建议、专报为代表的复议监督手段，更可达到“办理一案、规范一片”的服务效能提升效果，有利于相关行政机关及时完善制度、改进执法，降低影响营商环境的制度性成本。如江苏省扬州市通过复议案件梳理出市场监管的20余个薄弱环节，以风险专报的形式督促各执法单位改进，从而实现了关口前移、防患未然。