检察公益诉讼新业态：问题及对策研究——以福建检察公益诉讼为样本

● 吴世东 王 斌 /文

一、检察公益诉讼工作的新发展

福建省作为全国检察公益诉讼试点省份之一，在圆满完成试点任务后，面对全面开展公益诉讼工作的新形势新要求，全省检察机关注重提升认识强化工作部署，注重提炼经验强化业务指导，注重整合力量强化一体推进，注重完善机制强化办案质效，注重内外协调强化氛围营造，推动整体工作保持良好发展态势。2017年7月全面开展以来，全省检察机关共办理公益诉讼案件600件，其中，诉前程序案件585件，提起公益诉讼案件15件（民事2件，行政13件）。主要呈现以下四个新变化：

（一）从注重“样本数量”到更加强调质效合一的转变

试点期间，根据中央深改组的督导意见和全国人大常委会关于高检院试点工作情况中期报告的审议意见，“为实现试点的目的，必须有一定数量的‘样本’作支撑”的要求，我省在保证办案质量的前提下，更加强调办案的数量，特别是起诉数。全面开展公益诉讼工作以来，各地在加大办案力度的同时，紧紧抓住案件数量、质量、效率、效果相统一的标准，推动工作健康发展。一是注意抓住公益核心，聚焦服务大局。从推进国家治理体系和治理能力现代化高度认识和推动公益诉讼工作。省院梳理公益诉讼发现的问题，形成《行政违法情况白皮书》呈报省委省政府，得到省委领导批示肯定。各级院注意从党和国家工作大局中谋划和推进工作，比如，南平市检察机关以服务和保障国家公园体制试点为切入点，组织开展武夷山国家公园生态保护专项行动，为区域生态公益司法保护进行有益尝试。二是坚持三级四审机制，严把办案质量。在线索摸排、案件报批、审查复核、提请批复等四个阶段，建立省市县三级院会审制度，从案件来源到案件最终批复层层把关，以最严标准、最高要求严把案件质量关。各设区市院建立办案评价机制和备案审查机制，定期对基层院办案情况进行通报点评。各基层院认真落实司法责任制、完善办案主体责任。目前，我省公益诉讼案件是试点以来保持全胜诉的少数省份之一。三是强化效果导向机制，争取双赢、多赢、共赢。更加注重运用政治智慧和法律智慧开展公益诉讼工作。如福州市长乐区院在办理古槐镇政府对垃圾堆放场污染环境行为不依法履行职责行政公益诉讼案中，不是简单追求诉讼，而是通过运用诉前圆桌会议的首创性做法，不仅督促镇政府在17天内清理违法堆放的生活垃圾4000多吨，而且以此为契机督促有关职能部门在全镇建起1 个垃圾转运站和4 个垃圾收集点，彻底解决群众反映多年的民生问题。

（二）从关注提起诉讼到更加灵活运用“四种情形”的转变

经过两年试点实践，我省检察机关对诉前程序重大意义有了更加深刻的认识，能真正从立法精神和制度设计本意出发，把诉前程序和提起诉讼两个阶段、两种方式放到同等重要的位置，并在此基础上，于全国率先提出并探索检察建议、圆桌会议、提起诉讼和跟进监督相互衔接、逐级推进的行政公益诉讼四种法律监督情形。第一种法律监督情形是检察建议，直击问题症结，增强行政机关履职纠错的主动性，目前82%的行政机关在诉前纠正违法或履行职责。第二种法律监督情形是诉前圆桌会议，借鉴“枫桥经验”，运用群众工作方法和多元化纠纷解决机制，由检察机关召集相关部门、组织以及群众代表召开诉前圆桌会议，共同研究解决方案和措施，促使公益受损问题得到及时有效处理。该做法被人民日报予以专题报道。第三种法律监督情形是提起公益诉讼，敢于啃硬骨头，加强对人民群众反映强烈、行政机关拒不整改的，大胆提起诉讼。如南平市延平区院通过对一起非法占用农用地建设驾校案件提起行政公益诉讼，梳理排查类案15件，向相关职能部门发出检察建议33件均获采纳，实现起诉一件、警示一片，教育、纠正社会面的良好效果。第四种法律监督情形是跟进监督，注重跟踪问效，推动检察监督与行政机关内部监督纠错机制有效衔接。如省院通过办理的一起药品领域公益诉讼案件，向省食品药品监督管理局发出检察建议，督促该局不仅纠正个案问题，而且全面清查了历年来有效期届满未换证情况，对109家药品经营企业的《药品经营许可证》予以通告注销，并进一步规范核发的许可证注销管理制度。

（三）从依靠“单线作战”到更加重视一体协作办案的转变

2018年初省院出台了《关于建立公益诉讼一体协作办案机制的工作意见（试行）》，强化协调配合，形成纵向指挥有力、横向协作紧密、运转高效有序的一体化机制，提高整体办案能力和水平。一是建立线索管理一体化。探索“统一受理、分级管理、备案审查”线索管理机制，分级建立线索信息库。建立信息动态分析机制，加强对线索信息的统筹使用指导办案。省院先后转发“审计厅对各地区专项审计报告”“涉嫌污染环境案件清单”等线索117件。同时，充分运用线上与线下、传统媒体与新媒体开展立体化宣传，一些地方还探索试点公益诉讼线索举报奖励、村居网格员等机制，拓宽案源。二是强化查办指挥一体化。省院发挥龙头作用，采取任务分解、进度台账、逐月通报、挂牌督办等方式加大督促力度，确定三批18件挂牌督办重点案件，使各地上下联动，统一步调，形成合力。坚持专题专项，持续组织开展矿山生态环境恢复治理、防空地下室易地建设费、扶贫涉农资金等专项监督活动。各地结合实际也分别开展相关专项行动，如，南平市院联合市食安办等五部门对全市集中消毒餐具饮具食品安全开展联合整治工作。三是注重类案指导突破。省院根据各地办案情况，总结行政违法行为关联性、行业性特征，逐步形成“类案分析、系统指导、重点突破”的办案策略。比如，光泽县院提起的国有资产保护行政公益诉讼一审胜诉之后，省院全面梳理农机补贴领域审批流程，分析研究该领域行政违法行为的环节和手段，并延伸至生猪、燃油、粮食等财政补贴领域，指导各地共起诉涉补贴类案件34件。

（四）从倚重民行自身挖潜到打造综合保障体系的新变化

民行部门增加公益诉讼职能后，作用更加凸显，各级院党组更加重视不断优化人力、机构、技术等资源配置，提升办案保障水平。一是在人力保障方面。根据公益诉讼案件综合性强，需要有“自侦的办案思维+民行的业务能力+公诉的出庭水平”的要求，不断加强民行办案人员配比，仅省院党组就为民行部门配备新遴选人员3人、新聘书记员6人，分别占到全院两类新进人员数的20%。同时，探索跨部门办案力量整合，实行人才资源共享、动态调整、统筹使用，组建专业化办案团队。广泛开展教育培训和理论研究，省院会同省行政法学研究会举办“履行行政公益诉讼职能，促进法治政府建设”理论研讨会，与中国政法大学环境法研究基地联合举办环境公益诉讼培训班，厦门、莆田、宁德、平潭四个原非试点地区联合开展公益诉讼集训。二是在机构保障方面。采取“定点+巡访”模式，下沉检力，延伸监督触角，在乡镇、工业区、行政执法部门设立派驻检察室、巡回检察室、检察官办公室、检察联络点等200多个。三是在技术保障方面。转变观念，以智慧办案破解取证难题，泉州洛江区院、龙岩新罗区院等利用无人机航拍非法占地、改变林地用途、偷排废水等问题；石狮市院、惠安县院等运用执法记录仪及时固定证据；厦门集美区院使用机器人排查排污源头。各地将公益诉讼的信息技术需求纳入智慧检务建设方案之中予以统筹考虑，加大有关办案设备资金的投入。

二、检察公益诉讼工作的新问题

公益诉讼工作是一项全新的检察职能，实践中还存在不少突出问题：

（一）案源渠道受到影响

试点期间，民行部门联合自侦部门开展人防费、涉农资金专项监督行动，从自侦部门办理的职务犯罪案件和调取的专项审计报告中挖掘了大量线索，据此成功提起行政公益诉讼43件，占行政公益诉讼起诉总数的50%。但自侦部门转隶之后，缺少了一个重要线索渠道，工作受到了一定冲击。

（二）调查核实保障不足

虽然司法解释规定行政机关以及其他公民组织应当配合检察机关收集证据材料，但未明确规定法律后果。实践中，很多基层院反映调查对象对调查核实有抵触心理，不愿配合，调查取证阻力加大，但又缺乏刚性保障措施以有效应对。

（三）提起诉讼风险增大

一是行政公益诉讼绝大多数是履职之诉，行政机关对检察建议回复后，可能陆续进行履职，但从外围调查难以了解，在上级检察院审批起诉期间乃至批复同意后，可能已经履职完毕，而检察机关因信息不对称，无法实时掌握。二是行政机关通过修改规范性文件减轻自身监管责任，或者将外部监管职责转化为内部监督行为，使检察机关难以通过公益诉讼介入监督，导致一些案件搁浅，但公益实际仍处于受侵害状态。三是行政机关常以已经请示报告或者正在沟通协调等内部行为，以及经费困难、人手不足等主观原因作为辩解理由，司法实践中如何认定该行为是否属于履职到位有不同看法，引发诉讼压力。四是行政机关对检察公益诉讼越来越重视，对诉前程序整改纠错更积极，导致提起诉讼案件减少；同时行政机关内部加强了应对指导，再加上律师的介入，不确定因素增强，上诉案件增多。此外，一些基层政府把行政机关败诉率纳入绩效考评范围，也给检察机关提起诉讼增加了压力。

（四）配套制度亟需明确

一是二审程序缺乏具体规定，上下级检察机关间二审职责分工、出庭人员诉讼地位、称谓与摆牌以及检察机关拟提起上诉案件如何审批等问题都需予以明确。二是刑事附带民事公益诉讼案件的提起范围、诉讼请求、办案流程等问题有待进一步研究，检法两家对于起诉前是否需要履行公告程序存在认识分歧。三是生态环境损害赔偿制度改革与检察公益诉讼制度存在交叉，如何协调二者关系，防止出现行政机关与检察机关“抢案件”或者相互观望问题，以及生态损害赔偿基金与检察机关推动建立的生态修复资金如何对接等问题，都需要研究应对。四是自侦部门转隶之后，检察举报中心职能和举报奖励制度是否需要适应公益诉讼工作进行必要调整还存在疑问。五是随着政府机构改革推进，政府部门职能将出现较大调整，国务院部门规章文件、省级政府部门规范性文件的承继效力及如何适用问题尚不明确。

（五）队伍素质存在短板

公益诉讼案件的办理包括线索发现、调查核实、审查起诉、出庭支持诉讼以及判决后的执行监督，涉及诉讼的每个流程，需要办案人员同时具备自侦、公诉、诉讼监督、执行监督等多方面技能，目前完全胜任要求的干警不多。

三、检察公益诉讼工作的思路及对策

面对检察公益诉讼新形势新业态，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大精神，坚持以改革创新精神为引领，进一步找准方向，加大力度，完善机制，提升质效，进一步推动检察公益诉讼工作创新发展。

一要继续加大办案力度，着力提升工作质效。注重加强统筹，整体推进，围绕打赢三大攻坚战、适应人民群众对美好生活的新需求，以生态环境、食品安全、精准扶贫等社会高度关注的热点领域为重点，通过专题专项带动，办理一批有影响的案件。积极服务保障生态省建设，挂牌督办一批破坏土地领域案件，针对河流、湖泊、森林、珍稀野生动植物等环境资源跨行政区划的特点，探索环境资源案件跨行政区划管辖和区域性公益司法保护模式。会同福州海关建立加强检察监督与海关执法协作配合机制，部署开展走私洋垃圾和进口食品药品安全专项监督行动。探索向人大报备检察建议，加强府院协作配合，争取更大支持保障。探索与监察委员会建立相关衔接联动机制，提升监督刚性和权威。

二要着力发挥一体化优势，进一步提升攻坚能力。针对基层办案力量单薄、同级监督受干扰多的困境和压力，进一步健全完善一体化机制，突出省市院的统筹协调和对下指导，规范交办督办、办案流程、备案审查、案件评查等工作，完善业务考评体系和绩效考评机制，树立质量为先、兼顾数量的工作导向。探索成立省市两级院调查指挥中心，统一调配办案力量，用好调查核实权，加大调查力度。探索建立公益诉讼案件线索举报奖励制度，建好管好分级线索数据库，强化线索经营和统筹运用。

三要稳妥推进改革创新，着力打造“福建样本”。探索推进“1+N”行政公益诉讼改革创新机制，采取“固定项目+自选动作”方式，确定每个设区市一个行政公益诉讼重点推进工作和若干地域特色项目，探索形成可复制、可推广、可持续执行的制度。具体安排为：福州：行政公益诉讼诉前圆桌会议机制；厦门：生态公益诉讼村居网格化工作机制；漳州：九龙江流域生态公益跨行政区划司法保护机制；泉州：检学（福建师范大学）共建检察机关公益诉讼实践研究基地；三明：行政公益诉讼与纪委、监察委协作配合机制；莆田：行政公益诉讼与行政执法衔接平台建设；南平：武夷山生态资源区域性生态公益司法保护机制；龙岩：生态公益诉讼一体化工作机制；宁德：食品药品保护领域工作机制；平潭：海洋生态公益司法保护机制。同时由各地结合实际自选一至两个本地特色创新项目部署推进。

四要持续加强队伍建设，努力练就过硬本领。配齐配强人员力量，建立全省公益诉讼人才库，强化实战实训，开展岗位练兵、业务竞赛、观摩庭审、调训轮训等活动，有针对性补齐业务短板，提升理论素养、文字能力、出庭能力、调查能力和沟通协调能力，培养全流程专业化的公益诉讼队伍。加强与法学界、高校等互动交流，建立专家咨询制度和专家人才库，借助智库资源研究破解实践中出现的新情况新问题。加强公益诉讼理论研究，组织开展诉前圆桌会议诉讼化改造专家论证活动，高质量完成 “公益诉讼诉前程序研究” 课题。

五要注重优化保障体系，主动适应新时代发展需要。加强机构改革的顶层设计，规范民行部门的机构设置、人员配备，确保各项工作有序运转。优化考评标准，通过提高公益诉讼考评分值推动和激励基层院加大办案力度。实行最严格的质量保障机制，继续落实三级四审制度，确保办案质量。强化技术保障，推动大数据、人工智能在公益诉讼工作中的应用，探索建立依托“两法”衔接数据库、统一业务应用系统、“E福州”市民数字服务平台、网格化服务信息、公益诉讼外网助手等五大平台的“数字检察公益”，研发公益诉讼案件线索智能推送和筛查系统，实现线索来源智能化；建立技术协作保障机制，推广运用无人机、管道机器人、执法记录仪和专家协助调查取证，提升整体科技化、专业化水平。加大宣传力度，通过召开新闻发布会、拍摄宣传短片、制作宣传画册等载体，扩大公益诉讼工作社会认知度，营造良好的工作氛围。