侦查监督创新问题研究——以巡视检察为切入口

● 宋伟锋 /文

随着改革不断深化，基层组织弱化有所凸显，矛盾纠纷逐步暴露，群众利益诉求不能合法解决，各地不断出现上访问题，对我国法治建设造成极大伤害。信访不信法的现象，从侧面反映群众法律信仰不强，基层执法不公问题依然存在。解决上访问题的根本途径是基层规范执法，保障法律贯彻执行。基层公安派出所是依法处理民事经济、刑事纠纷的基层单位，距离群众最近，处理纠纷最多，对群众影响最大。公安派出所的规范执法行为关系程序正义与实体正义的实现。为防止基层公安派出所执法权力滥用，保障法律监督效果，检察机关以侦查监督为切入口，加强基层公安派出所侦查监督活动。

2017年3月29日，最高人民检察院召开全国电视电话会议，要求各级检察院因地制宜，全面开展对公安派出所刑事侦查活动监督，年底前实现全面铺开。5月18日，公安部组织湖南等6省公安部门调研检察机关对公安派出所派驻检察室工作情况，普遍认为这种模式不符合侦查工作实际需要，对该做法不赞同。5月31日，湖南省公安厅印发《关于暂缓推行公安派出所派驻检察室（检察官）的通知》。派驻检察室作为一项创新侦查监督的工作方式，考量这项改革成功与否的关键是规范侦查活动、保障法律实施效果。公、检两家对此工作还存在一些分歧，如何减少阻力，使得这项侦查监督创新工作得以推进，本文拟对相关问题进行探讨。

一、开展派驻公安派出所检察室的分歧

关于开展公安派出所派驻检察室工作是否可行？是不是侦查监督工作的创新？公安机关与检察机关说法不一，分歧是否像上述反映的问题那么大？不能仅凭几家单位的观点，还是要综合各地实际情况，听取深入一线的基层公安派出所民警和基层检察院检察官的意见。

（一）公安机关对派驻检察室的看法

实地调查中，A民警认为，公安派出所每日承担大量的日常工作，包括户籍信息、治安案件、轻罪刑事案件的任务，派驻检察室人员进驻派出所会对治安、侦查工作“挑刺”，但是能够提高调取证据的合法性、有效性，减少补充侦查、补证的次数。因此，不反对派驻检察室。

B民警认为，派驻检察室类似于检察机关提前介入公安派出所侦查，这对于一般刑事案件证据标准把握更有效，减少因证据瑕疵错过最佳侦查时效的可能性，诉前达成统一的认定证据和适用法律标准，也有利于打击犯罪，保障以庭审为中心的诉讼制度改革贯彻落实。因此，不反对派驻检察室。

C民警认为，一般而言，派驻检察室不会存在泄露侦查秘密情况，除非办理危害国家安全的案件涉及特情、线索暴露等问题，这些泄露侦查秘密的行为法律都有相应的惩罚。对于执法过错责任主体不明确的问题，执行中可以克服，如果检察官仅仅是提供办案意见，派出所承办人就自己办理自己承担责任；如果检察官以法律监督者的身份行使侦查监督权，要求案件证据调取，法律适用等问题以其意见为准，那就在案卷上签名说明。这些对派驻检察室的改革影响不大。派驻检察室作为一项侦查监督改革创新必然有其适应的过程，需要时间磨合，不可能一蹴而就。因此，不反对派驻检察室工作创新。

综合上述实地调研派出所基层民警的看法，基层派出所是支持派驻检察室改革的。公安派出所并不是“一刀切”式的反对派驻检察室的侦查监督改革探索，只是对于派驻检察室工作具体开展有所顾虑而已，这种分歧是可以化解的。上文所述叫停派驻检察室的理由，诸如降低公安侦查工作效率，泄露侦查工作秘密，执法过错责任主体不明确等难免有点牵强附会。

（二）检察机关对派驻检察室的看法

实地调查中，A检察官认为，派驻检察室工作体现了主动监督，具体要看如何实行。如果像80年代派驻税务检察室那样，派驻人员在税务局吃拿卡要，越权干预行政执法，会有损检察机关形象。另外，如果派人常驻派驻单位，派驻检察官办公等设备占用派出所资源，所谓吃人嘴软，拿人手短，监督底气不足，很可能使派驻检察官名为监督，实为派出所资料数据统计辅助，失去侦查监督创新的意义。

B检察官认为，派驻检察室是一项规模宏大的工作，需要增加编制，目前这种可能性不大。以克拉玛依市为例，检察机关现有员额检察官65人，其中，领导岗位检察官超过50%，而全市公安派出所数量为20个。每个派出所必须派驻2名以上员额检察官才符合侦查监督合法要求，本来每个院的入额检察官人数就不多，一个单位侦查监督部门人数仅4-5人左右，因此，从人员编制和员额配置看，派驻检察室的要求与现实情况有一定距离，可行性不大。

C检察官认为，一般来说，派出所治安案件数量占比远远超出刑事案件数，如果派驻检察室定位侦查监督工作范畴，那就意义不大，一个派出所占用2个以上员额检察官，闲置在派出所，每日统计数据、记录工作日志，对司法资源有所浪费。这种派驻检察室监督效果有待考量，与侦查监督工作有所脱节，不具有可推广、可复制性。

归纳部分检察官意见，可以发现一些检察人员对派驻检察室工作仍持怀疑态度。应当重视这些系统内部的声音，对本次派驻检察室工作应有所思考，保障侦查监督工作创新科学合理，取得实际效果。

（三）两机关对派驻检察室的争议焦点

经走访调研，笔者对两机关对派驻检察室工作态度的结果很惊讶。在新闻报道层面，最高人民检察院推行派驻检察室工作，而公安部门对派驻检察室工作明文叫停；而调研中，公安派出所民警支持派驻检察室工作，检察机关的干警却对派驻检察室工作持反对或怀疑意见。

公安派出所支持的理由是，派驻检察室可以为侦查工作提供统一的证据认定标准，指导侦查工作，提高侦查效率。检察机关反对的理由是担忧侦查监督的实际效果，人员配置不足。从调查结果看，二者意见分歧不大。

二、派驻检察室工作的利弊分析

每一次改革都会有不同的声音，只有充分听取，改革才会更加适应实际工作需要，才能破除原有体制的弊端。在司法体制改革的号角下，检察机关结合法律监督职责，主动“走出去”，对侦查监督工作创新，是值得鼓励的。

（一）派驻检察室工作存在的问题

派驻检察室工作存在的弊端主要包括：一是派驻检察人员易被被监管单位同化。［1］派驻检察室依赖派出所的办公设施，容易形成利益共同体，客观中立的立场易受影响。派驻人员长时间在派出所的屋檐下，容易形成休戚与共的熟人关系，监督碍于情面，可能不愿监督、不敢监督、监督不力。二是分散派驻人员容易影响检察人员监督效力。派驻人员疲于应付每日检查、统计报表、工作日志等常规工作，无力专注于专项性侦查监督。三是易造成监督认识断层。派驻人员长期派驻派出所，容易造成身份混同的误解，忽视自身监督职责，监督缺位。

（二）派驻检察室工作的价值

1.规范侦查，保障公正。公安部门与检察机关都寄希望于派驻检察室能够规范侦查活动，保障实体与程序的公正。检察官履职具有客观性要求，如美国最高法院认为，检察官是主权的代表，不是一方当事人代表，在诉讼中的利益不是赢取案件，而是保证司法公正。［2］派驻检察室对派出所民警的违法侦查行为或适用法律错误的情况，发挥侦查监督的职责，纠正违法，重点督促“审讯违法”［3］问题的整改，工作重心落在法律监督上。对应当立案而不立案、不应当立案而立案、违法适用强制措施等违法行为，尤其是侵害非公经济企业、农民合法权益及公民经济利益的情况，予以监督查处。对群众的控告申诉行为，属于检察机关管辖的，登记移送检察机关控告申诉、民行等职能部门督促处理，属于派出所管辖的，监督派出所依法办理，做到动态监督。

通过对侦查活动的监督，规范侦查活动，保证侦查环节合法性，让人民群众在每一个案件中感受到公平正义，改变信访不信法的观念，从而实现实体正义与程序正义的统一，树立司法机关公正形象，培养公民法律信仰。

2.打击违法犯罪。保证刑法实施，给予犯罪者以刑罚处罚，是刑事程序的基本任务，［4］派出所承担了大量轻罪案件侦查任务，要充分发挥刑事程序控制犯罪的效果，以刑罚和程序本身来抑制犯罪。检察机关提前介入能够引导侦查，保证证据调取的合法性，起到有效指控犯罪的作用。派驻派出所检察室类似于提前介入侦查活动，由检察官指挥侦查行为，侦查服务于检察官为核心的审前程序，充分收集犯罪证据，启动刑罚权实现惩罚犯罪。换而言之，查明犯罪事实活动，是为国家证实犯罪、惩罚犯罪提供事实和程序上的便利。［5］

派驻检察室对实现刑罚权的准确性、公平性和及时性有一定的保障作用，从而达到惩罚犯罪的目的。派驻检察室监督派出所侦查行为、侦查活动及侦查结果，保障民警合法地行使侦查权，降低证据瑕疵，尽可能无遗漏地查获犯罪人而不使其逍遥法外。给予犯罪人正确的刑罚处罚，为实现刑罚公平性，考量侦查程序符合社会公正，保证刑罚权结果公平。派驻检察室对派出所侦查正确引导，有利于实现刑事司法效率，也就是刑罚权的及时性。

3.保障人权。近年来，冤假错案、违法羁押、非法审讯等问题严重侵害了群众的合法权益。为保障公民人身自由不受非法侵犯，我国2012年《刑事诉讼法》规定了保障人权。然而，刑事程序需要执法者遵循，保障执法者公正执行，才有保障人权的可能性。在这个意义上，检察机关派驻检察室监督派出所侦查行为，对规范基层派出所侦查合法化具有现实意义。

在强大的刑事侦查措施面前，犯罪嫌疑人属于弱势群体，人身权益容易受到非法羁押、刑讯逼供等侵犯。刑事诉讼法规定了犯罪嫌疑人人身及自由的程序保障，如赋予其获取律师帮助的权利，申请回避、保释、非法证据排除等一系列的救济性权利。载入史册的冤假错案平反，如浙江张氏叔侄案能够有效申诉，启动审判监督程序，驻看守所检察室起到了一定作用。同样，派驻派出所检察室的工作也是为保障人权，防止非法取证，违法讯问，插手经济纠纷等问题出现。

三、创新侦查监督新路径

创新侦查监督方式，以优化检察职权配置、提高司法能力为重点，建立公正高效权威的侦查监督机制，做到司法为民，而不是为了创新而创新。创新工作要遵守司法规律和特点，因地制宜，要讲求实效。结合各地成熟的派驻看守所检察室经验，建议以巡视检察方式作为侦查监督工作创新的契机，以便节约司法资源，发挥集中监督的优势，循序渐进建立派出所巡视检察的侦查监督机制。

（一）开展巡视检察的理由

巡视检察是指检察机关组建巡视检察组，以定期或不定期的方式，对派出所侦查活动进行监督，督促派出所增强侦查活动的规范性与合法性。当前，基层检察机关“案多人少”问题客观存在，入额检察官人数有限。巡视检察是实现派出所侦查活动监督的有效方式，也是检察机关创新侦查监督模式的体现，理由如下：

第一，巡视检察是对《中国共产党巡视工作条例》有益成果的借鉴。十八大以来，中央巡视组的巡视效果是以往中央派驻各机关单位纪检组无法媲美的，巡视组为临时组建，人员不固定，与被巡视单位不熟悉，巡视检查不会碍于情面，不易被被巡视单位同化，敢于直面问题。

第二，集中行使侦查监督权，保障法律实施的统一。巡视检察可以优化检察人员配置，有效集中侦查监督力量，将派驻检察室的人员重新整合，对派出所实现精准监督、专项监督，提高监督效率，保障法律实施的统一性。

第三，提高检察人员业务素能。派驻检察人员长期单独驻守派出所，忙于常规工作，容易与法律专业脱节，长此以往对自身法律业务知识学习缺少紧迫感。巡视检察主要集中于一段时间，从刑事检察部门抽调人员进行，平时干警在各部门从事业务工作，学习无断层，业务能力得以保障。

第四，减少人员编制压力。巡视检察属于临时组建，确定巡视任务后即可抽调人员，即使全部为员额检察官也不会存在困难，符合深化改革提出的减员增效的要求。

（二）巡视检察的内容及方式

1.巡视检察的内容。每次巡视检察的内容根据当前控告申诉部门、刑事检察部门反馈的案件数据分析，确定当前巡视工作重点，与时俱进，随时变化巡视重点。抓住基层侦查工作中的突出违法问题，监督弱化问题，对存在问题多的派出所、重点办案人员进行优先巡视，对已经整改的派出所或者已经整改的问题不列入巡视范围，开展灵活多样的专项巡视。

2.巡视检察的方式。巡视检察承担巡视派出所侦查活动任务，成立巡视检察组，坚持由最高人民检察院统一部署、分级管理，巡视人员从全国检察机关人才库内抽调，巡视组组长宜由业务部门负责人或主管业务副检察长兼任。组长根据每次巡视任务确定并授权，明确具体的巡视检察内容，包括听取派出所侦查工作汇报，向同级公安部门反馈巡视工作情况，向同级党委报告等。

巡视检察方式是灵活多样的，以达到检察监督实效为目的，践行侦查监督职责，保障侦查活动规范、合法有效。巡视方式主要包括：听取汇报；实地检查案卷材料；抽查派出所领导与干警个别谈话；调阅、复制案件材料；开展专项检察等。巡视检察组走访审讯室、看守所询问在押犯罪嫌疑人是否存在侦查不合法情况，调取案件登记表、讯问笔录、证据、案件线索表等材料，不定期确立巡视检察专项内容，如对应当立案而不立案，不应当立案而立案，刑讯逼供等内容列为重点检察内容。被巡视派出所存在的违法问题线索属于侦查监督部门职权范围的，移交侦查监督部门；属于渎职或贪污贿赂的，移交监察委；属于纪律作风的，移交纪律检查委员会处理。巡视工作结束后，巡视检察组要将巡视检察情况形成巡视报告，提出问题，剖析原因，提出整改建议，报派出巡视检察的检察机关，同时向公安部门反馈，向同级党委报告，并要求公安部门限期反馈派出所整改结果，适时进行复查。

（三）巡视检察责任追究机制

为确保巡视检察工作落到实处，对巡视检察工作不尽责的行为进行责任追究。涉及违纪的，移交纪律检查部门处理；涉及职务犯罪的，移交监察委办理。巡视人员应当严格执法，对巡视人员存在下列情形之一的，视情节轻重，给予批评教育、纪律处分、移交司法机关。具体情形包括：对应当发现的严重违法侦查问题没有发现的；掩饰巡视情况的；泄漏巡视秘密的；越权插手案件侦查的谋取利益的；其他违反巡视纪律的行为。对派出所民警或领导不支持、不配合巡视检察工作，造成严重后果的，依照相关规定追究责任。

注释：

［1］参见祁云顺：《对检察机关派驻检察监督方式改革的思考》，载《河北法学》2010年第11期。

［2］［美］爱伦·豪切斯泰勒·期黛丽、南希·佛兰克：《美国刑事诉讼法院诉讼程序》，陈卫东、徐美君译，中国人民出版社2002年版，第230页。

［3］参见张静：《派驻基层检察室建设理论研讨会综述》，载《人民检察》2014年第2期。

［4］参见宋英辉：《刑事诉讼原理导读》，中国检察出版社2008年版，第21页。

［5］参见樊崇义主编：《刑事诉讼法》，法律出版社2004年版，第32页。