使乡村运转起来：乡村振兴战略的理论内核与行动框架*

原 超 黄天梁

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，我们党始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。实施乡村振兴战略，将其作为新时代决胜全面建成小康社会所要实施的七大战略之一，不仅是以习近平同志为核心的党中央对我国城乡关系变化和农业发展现代化建设的深刻认知和重大部署，同时也是建设新时代中国特色社会主义的必然要求。在新时代背景下，作为乡村治理的研究者，我们拟通过历史视角分析学者和实践者在我国乡村振兴方面的努力，寻找乡村变革的意义和实践逻辑，在此基础上尝试分析乡村振兴战略的理论内核，并构建乡村振兴战略的行动框架。

一、乡村振兴的历史变迁与现实意义

乡村振兴并不是一个新概念，近百年来，学者和实践者均从不同角度和不同层面对我国乡村治理和转型作出了巨大努力。从历史上看，作为战略层面的乡村振兴大致可分为三个阶段。

(一)“乡村自救”视阈下的乡村振兴

20世纪初，中国的现代化转型打破了传统国家对乡村社会的简约治理。随着工业化和现代化发展，近代乡村工业逐渐对乡土社会进行“蛀蚀”，传统国家的正式机制和思想基础被破坏殆尽。原本存在于乡土社会中的有营养的东西，被新的资本主义城市化及其生活形态一点一点地侵蚀干净。注费孝通：《中国乡村社会结构与经济》，王铭铭主编：《中国人类学评论》第2辑，世界图书出版公司，2007年，第15—17页。在经济方面，传统士绅阶层分裂为维护儒家信仰的高级士绅和追逐私利的胥吏阶层，胥吏阶层直接借助国家威权干涉地方事务，为了现代化发展汲取乡村资源，农村经济近乎凋敝，破坏了国家与社会的动态平衡；在社会方面，胥吏阶层通过对基层资源的支配权和汲取能力渗入乡村社会，但并未获得乡村社会治理的合法性，反而导致国家赖以控制社会的经纪人从保护型转变为盈利型，国家政权建设陷入内卷化困境。

面对困境，20世纪三四十年代，梁漱溟、晏阳初等有识之士开始关注乡村衰败问题，试图通过乡村自救的探索寻求解决方案注梁漱溟：《乡村建设理论》，上海人民出版社，2011年；晏阳初：《平民教育与乡村建设运动》，商务印书馆，2014年。。总体来看，乡村自救以维护和完善乡村礼教秩序，充分发挥农民作为治理主体的主动性为主要特点，但由于其忽视了组织化程度对于乡村振兴的重要意义而破产。国民政府在基层和乡村中推动的新生活运动，旨在“洗涤国民不合时代、不适环境之习性，使趋向于适合时代与环境之生活，亦即求国民生活之合理化”注秦孝仪主编：《中国现代史辞典·史事部分》第2册，(台北)近代中国出版社，1987年，第197—198页。，被认为是近代中国从专制向法治的转变过程中企图“规训”民众的过渡性尝试注刘文楠：《规训日常生活：新生活运动与现代国家的治理》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2013年第5期。。但是，这种以行政推动的、单纯以封建纲常伦理思想维护和建构乡村礼教新秩序的努力，由于其排斥市民社会又背离民众利益而失败。[注]温波：《重建合法性：南昌市新生活运动研究(1934—1935)》，学苑出版社，2006年，第25页。事实证明，在半殖民地半封建的旧中国，如果不实现民族独立、人民解放以及不触及经济社会属性，试图单纯依靠行政推动和乡村自救的努力，注定是要失败的。

(二)“城乡分离”视阈下的乡村振兴

新中国成立后，中国共产党通过“政党下乡”和自下而上的底层革命，将传统社会中封闭的农村社会和独立的农民个体纳入国家的政权体系。经过以集体化为目标的农业社会主义改造，农村基层形成了政社合一的人民公社体制，实现了国家权力对乡村社会的再整合。[注]杨嬛：《他治与自治互动下村民自治基本单元的变迁以及启示》，《中国农村研究》2017年第1期。新民主主义革命完成后，为了建立完整的国家工业体系和发展国民经济，国家选择优先发展重工业的经济发展战略。这一战略客观上造成了工业对农业资源的汲取，形成了城乡二元结构和城市与乡村差异化的发展路径。这一时期国家在处理城乡关系方面面临巨大张力。尽管乡村社会的经济发展、精神面貌和治理绩效取得了非常大的进步，但客观上城乡的差异化发展限制了农村人口的流动，农业从属于工业的定位使乡村发展速度落后于城市。[注]王松磊：《农村社区建设视角下村庄组织再造——以河南W村的村民小组变迁为例》，华中师范大学博士学位论文，2008年。改革开放以来，政府打破城乡分离的禁锢，出台工业反哺农业的一系列政策，支持和保护农村、农业的发展，增加农民收入。但是，国家和非农产业给予农业的补偿并没有完全弥补长期以来形成的对农业的历史欠账。另外，在工业化、城市化和现代化发展的刺激下，乡村社会没有与城市同步发展。

随着人力资本要素、经济资本要素的单向流动，客观上造成了乡村基础设施落后、土地流失严重、人员年龄结构断层、空巢、留守现象日益严重，而资金、技术短缺和人才匮乏使农村发展失去了强有力的智力支撑，农村发展的速度远远落后于城市化进程[注]李玲：《当代中国农村的衰落与农村教育的出路》，《企业导报》2009年8月15日。。

(三)“城乡统筹”视阈下的乡村振兴

鉴于城乡分离下的农村发展困境，国家在21世纪初提出新型城镇化发展战略，强调城乡统筹发展。这一战略在推动城乡经济和社会资源的统筹发展中发挥了巨大作用。但是，基于新型城镇化战略的统筹方向是城市化，国家通过这一战略解决乡村发展滞后的状况是以行政推动实现农村人口向城市转移，从而摆脱农业的落后，使农民走出传统的生活。然而，单纯依靠线性的行政推动解决农村发展困境，其实质是“改造乡村”，并非“振兴乡村”，这种“行政改造”的治理逻辑客观上并没有改变在制度变革和社会转型中我国乡村治理的困境。在这一过程中，农业农村发展不平衡和不充分是最为突出的问题。

新时代实施乡村振兴战略，推进乡村全面振兴，实现乡村有效治理，不能割裂历史与现实之间的内在联系。我国乡村振兴的历史变迁给我们以下几点启示。

第一，正视乡村发展困境及新中国成立以来我国在推动乡村振兴和发展过程中取得的阶段性成果。中国乡村发展速度落后于城市是我国城市化发展政策导向的客观结果。从国际上看，无论是英、美等西方国家还是韩、日等东亚国家，在现代化发展战略中都存在一定阶段的乡村发展落后或衰败的困境。因此，在乡村振兴中应当正确评估乡村发展困境的特征和发展趋势。同时，我国乡村振兴的努力和实践并非一蹴而就的，应当正确理解和认识新中国成立以来我国推动乡村振兴和发展过程中的努力和阶段性成果，正确处理乡村振兴战略与以往政策之间的继承和转型关系。

第二，政府在推动乡村治理与振兴过程中，在行政推动的同时，要更加注重乡村治理的内源性发展，充分发挥乡村在新型城乡关系重塑中的重要性。正如有学者所述，社会的发展并不是按照社会改造论者的逻辑而展开，而是应当尊重并回复到其内源性的、自发性的发展轨道[注]赵旭东：《乡村成为问题与成为问题的中国乡村研究——围绕“晏阳初模式”的知识社会学反思》，《中国社会科学》2008年第3期。。乡村的振兴与发展也是如此，相对于客观“改造乡村”，我们更应当在此过程中充分注重乡村作为一种文化与社会形态的自身转化能力，在我国乡村现代化建设的背景下，更加重视乡村的内源性发展。

第三，政府在推动乡村治理与振兴过程中，应当充分重视农民自身的治理主体地位。我们发现，过去的实践都无法真正从根本上解决农民自身问题。农民并没有成为这些社会工程建设的主体，至少许多外来干预力量没有考虑到农民自身的需求和认知[注]参见叶敬忠：《农民视角的新农村建设》，社会科学文献出版社，2006年，第128—156页。。因此，我们应当注重农民的主体意识，使农民参与到乡村振兴的实践中，成为乡村振兴战略的主体力量。

第四，乡村治理和振兴的历史经验已经表明，缺乏核心战略的乡村治理通常会流于形式而难以收获实效。如果缺乏总体战略，那么乡村振兴战略的实际效果就会受到极大的局限和削弱。同时，在新时代乡村治理现代化背景下，特别需要一个全面的、科学的总体战略设计指导乡村治理工作，为发挥乡村的主体性地位、推动乡村的制度创新和发展、构建乡村治理的现代化体系指引方向。

党的十九大报告提出，要实施乡村振兴战略，通过城乡融合发展实现农业农村的现代化。这标志着我国乡村治理和发展工作的重大转型，即由在价值理念上的渐进主义改革逐步转向战略性改革的新思路，由政府作为单一治理主体的输入型治理逐步转向以农民为主体的多元双向型治理，由碎片化的乡村治理逐步转向构建现代化、系统的乡村治理体系。当前的问题是，乡村振兴的战略设计已经启动，但还有待于进一步的理论研究和系统化的实践反思。

二、“使乡村运转起来”：乡村振兴战略的理论内核

乡村振兴战略体现了历史与现实的统一，是现代化建设的必然要求，是新时代乡村发展的新动力，其明确了乡村发展的新任务，指明了城乡关系发展的新方向。[注]范毅：《夯实基础，激发乡村发展活力》，中国国土资源报网，http://www.gtzyb.com/lilunyanjiu/20171109_108349.shtml。而系统建构乡村振兴战略的理论内核是实现我国乡村振兴和治理现代化的关键。作为乡村振兴战略的理论内核——“使乡村运转起来”，并不否认乡村作为有机生命体的持续运转，而是强调乡村运转的系统性、多维性和现代性。目前我国乡村治理出现的困境表现在以下几个方面：在价值理念层面，渐进主义的阶段性目标之间的间断和冲突导致乡村建设缺乏系统性的运转方向；在治理主体层面，农民的缺失以及治理主体的行政化和单一化导致乡村运转缺乏活力和生命力；在体制机制层面，碎片化的机制建设和缺乏整合的制度平台导致乡村运转缺乏稳定性。因此，本文从价值理念、治理主体、体制机制三个维度分析乡村振兴战略的理论内核。

(一)价值理念维度——把农村带回来

价值理念维度涉及乡村振兴战略与国家治理体系的衔接，乡村治理现代化与国家治理体系现代化的整合。它需要回答乡村振兴战略设计的规范基础是什么，这是形成战略、设计制度和指导实践的基础。乡村振兴战略的提出，本质上就是要改善原有乡村发展价值理念的渐进主义的阶段性特征，增强价值理念的系统性和战略性。“把农村带回来”，成为乡村振兴战略在价值层面的重要概念，也将农村重新引入到战略设计和现代化的治理场域中。

改革开放以来，我们党一直在探索适合中国国情的乡村建设和治理道路。如同国家整体改革方略一样，在乡村建设和治理过程中，我们同样采取了渐进主义的价值理念。改革开放以来，我国乡村建设和治理改革始终遵循渐进性改革路线，在改革、发展与稳定三角平衡关系中前行。事实证明，我国乡村建设和治理改革实践始终坚持试点先行、循序渐进的道路，最大限度确保改革成效、维护农村社会稳定，推动农村发展。[注]马池春、马华：《中国乡村治理四十年变迁与经验》，《理论与改革》2018年第6期。对于任何制度建设来说，渐进主义的优点在于其允许尽快地启动改革，在原有制度上逐步改进，不断试错，有助于减少改革阻力，降低改革成本。但必须注意到，渐进主义容易使制度建设缺少系统性，陷入碎片化的境地。因此，原有的乡村建设和振兴的理论和实践是发生在“城乡二元发展”的场域中，无论是城乡分离还是城乡统筹，我国乡村建设和振兴都客观存在着主体性地位不足的情况，乡村服务于工业化和城市化的发展成为我国乡村发展的阶段性特征。

党的十八届三中全会提出全面深化改革重大战略部署，给乡村振兴战略提出了新的要求。全面深化改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力现代化。乡村振兴和转型发展必须围绕国家治理体系和治理能力现代化的任务和目标，在乡村振兴战略中务必构建现代化的乡村治理体系，建立系统性和战略性的价值理念。习近平总书记对乡村振兴战略的“战略性”价值理念进行了重要阐释，“要坚持乡村全面振兴，抓重点、补短板、强弱项，实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展”[注]习近平：《把实施乡村振兴战略摆在优先位置，让乡村振兴成为全党全社会的共同行动》，新华网 http://www.xinhuanet.com/politics/2018-07/05/c_1123085019.htm。。因此，新时代乡村振兴战略的设计和路径选择，应当更多地增加理性主义的视角，更多地从理论构建和战略设计出发，进行顶层设计，形成系统战略，明确改革路线图。

价值规范是引导理论构建的基础和目标。乡村振兴战略的概念具有政治伦理内涵，一方面是政府取信于民、获取治理合法性的保证。自2004年至2019年，中央连续出台16个涉农一号文件，始终坚持农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。我国的乡村治理和乡村振兴以人民为中心，切实把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和归宿，乡村振兴战略是发展社会主义政治文明的重要方式。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，将实施乡村振兴战略与国家现代化和“两个一百年”奋斗目标紧密联系起来，指出：“没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化”，“实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现‘两个一百年’奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求”[注]《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，《中华人民共和国国务院公报》2018年第5期。。这一价值规范充分体现了党和政府对于乡村振兴和发展的系统性定位。2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，则将今明两年的“三农”工作对标全面小康，提出打赢脱贫攻坚战、抓好粮食生产、增加农民收入、改善农村人居环境及补齐农村基础设施和公共服务短板的硬任务，为全面建成小康社会奠定基础，体现了党和政府在总体战略定位下的阶段性安排和要求。

另一方面，乡村振兴战略的提出，标志着我国乡村建设和治理理念的重大变化。从2004年至2019年的中央一号文件可以看出，中央对于“三农”工作的施政思路愈来愈系统化，由过去偏重关注发展农业逐步开始强调农业农村的发展并重。在2017年中央农村工作会议上，习近平总书记强调要坚持重中之重战略地位，切实把农业农村优先发展落到实处。2019年中央一号文件再次强调了农业农村优先发展的战略定位。“把农村带回来”，成为乡村振兴战略在价值规范层面的重要概念。由于在过去的政府治理过程中，基于国家阶段性的经济发展需求和农村发展定位，国家相对重视农民和农业而忽视了农村的发展。同时，在城乡二元分析范式和实践场域下，原有的乡村建设与发展呈现出附属性、“农村”主体性地位缺失的特征。无论是城乡分离时期还是城乡统筹时期，“农村”的主体性地位并没有完全融入原有的乡村治理和建设的话语体系中。随着乡村振兴战略的提出，我国农村发展目标由“农业现代化”转变为“农业农村现代化”。这是中央对新时代农村发展在国家治理现代化中地位表述的重要创新，提升了农村在国家现代化发展中的整体价值。

“把农村带回来”，就是将农村引入乡村振兴战略的政策话语体系和治理场域，充分发挥乡村的主动性，改变乡村发展滞后于城市的现实，从城市导向和工业化导向的农村政策转向乡村导向的乡村政策，建立新型城乡关系。重塑城乡关系，就是要改变乡村人才、土地、资金等要素向城市单向流动的格局，让农村留住人才、留住资源，推动形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型城乡关系。在农村治理现代化的话语体系下，将乡村内源性发展作为主要发展动力，结合政府的政策推动，实现城市和乡村资源的双向流动。将城市要素通过市场机制作用流向农村，以农业专业合作社等多种形式，实现城乡要素互惠共生、产权明确、要素聚合、扩大经营规模的目的。在这一过程中，农村不再是城市化发展的附庸和资源供给者。在乡村振兴战略的实施中，农村应当站在乡村现代化建设的中心并发挥积极作用。

(二)治理主体维度——把农民带回来

治理主体维度主要关注和回答乡村振兴战略多元治理主体应当扮演的角色和作用，这是在乡村治理现代化新形势下重构乡村振兴战略框架和乡村治理体系的前提条件。“把农民带回来”，就是将原有单一主体、以行政推动为主的“乡村改造”逻辑，改变为以农民为治理主体的、以内源发展为主要动力的多元共治的“乡村振兴”逻辑，充分发挥农民治理的主体性作用和意识自觉，推动形成乡村振兴的内源性治理模式。

长期以来，作为治理主体的农民在乡村建设和治理过程中承担着重要任务。农民的理性精神形塑着乡村治理实践，其创造性和自主性改变着中国。在由传统农业社会向现代工业社会的过渡中，农民理性精神发挥着巨大的“叠加优势”[注]徐勇：《农民改变中国：基层社会与创造性政治——对农民政治行为经典模式的超越》，《学术月刊》2009年第5期。。随着社会结构的变化和急剧转型，农民理性也会由扩张走向衰减。随着农民逐步市民化，农民理性将最终被市民理性所替代，但长达数千年的农民理性不会简单消失，而会以新的形式展现在世界上。[注]徐勇：《农民理性的扩张：“中国奇迹”的创造主体分析——对既有理论的挑战及新的分析进路的提出》，《中国社会科学》2010年第1期。

习近平总书记指出：“在乡村全面振兴中，要尊重广大农民意愿，激发广大农民积极性、主动性、创造性，激活乡村振兴内生动力，让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感、安全感。”[注]习近平：《把实施乡村振兴战略摆在优先位置，让乡村振兴成为全党全社会的共同行动》，新华网 http://www.xinhuanet.com/politics/2018-07/05/c_1123085019.htm。因此，“把农民带回来”，充分发挥农民的治理主体作用和意识自觉，是乡村振兴战略的应有之意。在乡村振兴战略构建过程中，要确立农民的核心治理主体地位及与政府和其他社会组织等治理主体之间的合作关系。乡村振兴战略就是要改变原有乡村建设和治理在治理主体结构上的单中心性，形成多元治理主体格局。在乡村振兴战略的决策和实施阶段，应当充分考虑农民的需求、认知和参与性，积极推动农民成为社会工程建设的主体。

乡村振兴战略的治理主体不仅包括各级政府，更应当包括农民和其他社会组织力量，尤其是应当注重农民的主体意识，将农民重新带回到乡村振兴和治理的场域中来，成为乡村振兴战略的主体力量。在以往的乡村建设和治理实践中，明显存在单中心、一元化的特征，重视各级政府的作用，而对发挥农民的治理主体作用和意识自觉重视不够。从乡村社会的传统治理而言，乡村秩序建构的核心理念是强化礼教对人的教化作用，而非特意要改造农民为新人的现代观念下的意识形态。[注]赵旭东：《乡村成为问题与成为问题的中国乡村研究——围绕“晏阳初模式”的知识社会学反思》，《中国社会科学》2008年第3期。因此，这种行政推动的乡村治理逻辑带来了政权整合和乡村自治相互竞争引发的治理张力。以行政推动为动力的乡村治理逻辑已经不能够满足乡村治理现代化的需要，不能满足农民日益增长的对美好生活的需要。在我国乡村治理现代化视阈下，农民的创造性和自主性应当得到重视，农民应当成为新时代乡村振兴战略的治理主体。

一是需要梳理政府内部不同的治理主体在职能、工作形式和作用上的异同与特征，更好地整合作为资源输入方的政府内部机构之间的关系，突出发挥农村党支部战斗堡垒作用，把全面加强农村基层组织建设放在更加突出的位置。同时，建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制，发挥群众参与治理主体作用。健全村级议事协商制度，推进村级事务公开，加强村级权力有效监督，形成乡村振兴战略的合力。二是农民的治理主体地位和意识自觉对于乡村振兴战略有着至关重要的意义。在乡村振兴战略中实现从行政推动到内源发展的转变[注]郁建兴：《从行政推动到内源发展：中国农业农村的再出发》，北京师范大学出版社，2013年。，农民作为乡村振兴的主体和受益者，其参与的主动性和积极性将成为新时代乡村发展的新动力和内源发展的必然要求。这就要求在乡村振兴战略的主体治理结构中应当摒弃过去的单中心思维，更加重视农民和其他社会组织的力量，逐渐形成多元共治、良性合作的局面。通过组织力量保障农民参与乡村发展实践的有效性。三是培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，创造有利条件吸引城市的资金、技术和人才等要素流入农村，作为乡村振兴发展的带动力量。

(三)体制机制维度——把现代化融进来

体制机制维度强调设计系统有效、平衡协调的制度措施，改变制度体系之间碎片化和制度内部结构失衡的现象，建立乡村振兴战略的制度体系与其他制度体系之间的协调关系。它要回答的是，在乡村振兴战略设计和建构中如何修正、协调和重塑现有的各种制度设计和治理逻辑，这是理论体系的关键环节。“把现代化融进来”，就是要将现代精神重新注入乡村治理的实践之中，实现农业现代化、农村现代化和农民现代化三位一体的，自治、法治和德治融合发展的现代化乡村治理体系。

乡村作为国家治理体系的末梢，其治理体系和治理能力的现代化关乎整个国家治理体系和治理能力现代化的实现。我国现有的乡村建设和治理经验在体制机制层面存在如下碎片化问题。首先，现有乡村建设和治理的政策法规和制度规章不可胜数，但不少制度在出台之际未能考虑和其他制度之间的关系，容易形成不协调，甚至出现相互冲突、碎片化现象。其次，在乡村建设与治理过程中容易出现结构性失衡现象。例如，制度的制定与执行、优化之间的失衡，现代农业发展过程中的生产体系、产业体系和经营体系的发展失衡，完善乡村发展、支撑乡村稳定和实现乡村文明的政策失衡等。再次，作为整个国家治理现代化体系的一部分，乡村建设与振兴不可能孤立地发挥作用，必须嵌入整个社会制度体系之中，与其他政治、经济、法律、文化制度相互协调配合，产生联动作用。

构建乡村振兴战略背景下的现代化乡村治理体系，简而言之就是“把现代化融进来”，以现代化的精神打造和完善乡村治理体系。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：要推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，着力增强改革的系统性、整体性、协同性[注]《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，《中华人民共和国国务院公报》2018年第5期。。因此，这里的现代化不仅仅是一种产业布局，而且是一种全方位的社会发展，是社会的重大转型[注]李强：《从社会学角度看现代化的中国道路》，《社会学研究》2017年第6期。。具体来说，现代化乡村治理体系不仅包括农业现代化，还包括农村和农民的现代化。一方面，对于农业现代化而言，要加快构建现代化的农业生产体系、产业体系和经营体系；加强新型农业经营主体的培育，推动现代化农业的创新驱动战略；大力推进农业供给侧结构性改革，把增加绿色优质农产品放在突出位置，优化农业要素结构、产业结构和技术结构，推动农业技术化和现代化发展。另一方面，要重视乡村本身的现代化治理体系的系统化构建。尤其是要重视乡村振兴战略背景下的乡村治理体系的构建和体制机制改革，改革目前偏重农业经济而忽视乡村发展、偏重农业现代化而忽视农村现代化的机构设置和体制安排，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，加强农村基础性工作，建立健全自治、法治和德治相结合的现代化乡村治理体系。实现乡村自治，是推动村民参与民主政治建设的重要平台，要建立健全村党组织的领导，积极推进村民民主选举、民主监督、民主管理等制度建设，维护农民民主权利；实施乡村法治，是建设中国特色社会主义法治体系实现全面依法治国的重要组成部分，要深入开展乡村的法制宣传和法制教育，增强村民法制意识，运用法律武器保护自身的合法权益；推动乡村德治，是继承和发扬古代乡村治理的优秀传统，发挥乡规民约、乡贤文化的示范引导作用，将社会主义核心价值观和乡村传统文明有机融合注入乡村治理体系中。

综上，从价值理念、主体结构和体制机制三个维度构建和分析了乡村振兴战略的理论内核，但更为重要的是协调三个维度之间的逻辑关系，形成系统性的理论。

“把农村带回来”“把农民带回来”和“把现代化融进来”三者的共同作用，其终极目标就是为了调动现代化乡村发展的内在动力、现代化农民的创造力以及农业市场发展的内在潜力。正如摩尔对农民的革命性作用所强调的那样：“现代化进程以失败的农民革命为起点，在20世纪它却经成功的农民革命而进入高潮。那种认为农民只是历史客体，是一种社会生存状态，是历史变化的被动承受者，而与历史变革的动力无缘的观点，已经站不住脚了。”[注]〔美〕巴林顿·摩尔著、拓夫等译：《民主和专制的社会起源：现代世界诞生时的贵族与农民》，华夏出版社，1987年，第2页。乡村振兴战略，无疑是在新时代国家治理体系和治理能力现代化建设下的一场新的革命。在这场革命中，农民、农村和农业都将作为主角登上现代化的舞台。“使乡村运转起来”，必将成为乡村振兴战略的理论内核和必然要求。

三、乡村振兴战略的行动框架

产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，是党的十九大报告提出的乡村振兴战略的总要求。产业兴旺，就是要形成现代农业生产体系、产业体系和经营体系，促进农村一二三产业融合发展，在产业化、集约化和竞争性的产业发展推动下，为乡村发展注入强大的经济活力和发展动力。生态宜居，就是要通过生态保护和基础设施建设，优化农村人居环境，建设宜居的美丽乡村。乡风文明，就是要通过大力发展农村的医疗、教育、卫生、文化等各项社会事业，健全农业社会化服务体系，通过推进“服务下乡”和弘扬“乡贤文化”，增强农村的社会服务供给能力和文明程度。治理有效，就是要构建自治、法治和德治相结合的乡村治理体系，增强基层党组织的组织能力，加强村民的民主组织能力和乡村传统文化的示范能力。生活富裕，就是支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道，实现农村和城市的公共服务均等化。这五个方面相互联系相互影响，统一于乡村振兴战略之中。

为完成上述要求，需要对乡村振兴战略进行路径选择和战略设计。战略设计是对本土经验和域外经验的理论萃取，也是对路径选择和对策举措的总体引领。本文在系统分析乡村振兴战略理论内核的基础上，尝试引入战略分析视角，通过制度优化先导战略、市场要素驱动战略、多元主体参与战略和政策工具创新战略等，构建乡村振兴战略体系，实现乡村全面振兴。

(一)以制度优化先导战略保障农村的现代化治理体系

重点研究乡村振兴战略的制度设计与整合问题，探讨认知性、规制性和规范性要素之间的协调运作，促进乡村振兴战略体系的形成。制度优化先导战略将确立农民主体地位、以内源发展为主线的原则，对地方政府行政推动的相关制度和体制机制进行优化和反思，增加以农民主体地位和自觉意识、以内源发展为主要动力的战略转变和政策体系重构的制度供给。首先，加强不同部门、不同层级以及不同地区间的政府整体性治理体系建设，推动城乡融合的整体推进与均衡发展。其次，进一步调整干部考核评价的指标设计和权重，完善纵向和横向问责机制，促进地方政府职能在乡村振兴战略中的全面履行。第三，以职能分工为重点，调整县乡关系及其相应的制度设置，充分发挥县乡两级政府在乡村振兴战略中的积极性。当前，乡镇政府在社会管理和公共服务中的主动性和自主空间并没有得到根本提升，多作为县级政府的附属机关出现，不利于基层政府在施政方面贴近乡村治理与发展的真实和迫切需求。因此，县乡两级政府应以职能分工为重点，开展行政体制、机构设置和财政体制等配套改革，同时以发挥政府与社会资源的联动效应为核心，提升政府涉农资金使用的效率和效益。

(二)以市场要素驱动战略推动农业的现代化发展进程

建立并完善适应市场经济要求的农村基本经济社会体制，发挥市场要素在乡村经济发展和治理过程中的驱动作用。自党的十六届四中全会提出城乡统筹的概念以来，政府在城乡统筹的关系中发挥着主导作用，市场作用并没有得到清晰的认知，这一阶段农村仍然是作为城市的附庸，按照现代国家建构的逻辑，通过行政推动的形式进行“乡村改造”。党的十九大报告明确提出，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，这是中央文件首次提出“城乡融合发展”的理念，从“城乡统筹发展”到“城乡融合发展”，乡村的地位进一步提升。市场要素的作用也被清晰勾勒出来，农村的内源性发展得到充分重视，市场机制在农业现代化发展中的驱动作用也逐渐取代行政，推动“乡村改造”的逻辑向“乡村振兴”转变。党的十九大报告从战略层面而不仅仅是机制层面，重新认识城乡关系，成为新的理论指引，市场要素的驱动性在乡村振兴战略中更加得以彰显。

农业农村发展是一个具有较大开发空间和发展潜力的领域，需要在城市发展的带动下激活各种资源，实现城乡资源要素的平等交换，从根本上扭转各种资源要素由农村流向城市的单向转移模式。因此，建立产权明晰、市场化流转机制完善的土地政策体系，推动市场化要素和组织化要素在农业现代化中的资源配置作用，以土地承包经营权流转为核心促进农业市场化进程和以农业专业合作社培育为重点促进农业组织化水平，以市场要素进行驱动成为乡村振兴战略中对政府调控和行政推动的重要补充。

同时，建设现代化经济体系是农业农村优先发展的内在要求，需要进一步深化农业供给侧结构性改革，提高供给体系的质量。坚持市场在资源配置中的决定性作用，积极发展乡村旅游、休闲农业、电商农业等新产业、新业态，加快“互联网+”在农业现代化发展中的应用。深入推进一二三产业融合，深度挖掘农业的产业新空间，通过产业兴旺实现要素聚集和要素共生，最终在产业化、集约化和竞争性的产业发展推动下，为乡村发展注入强大的经济活力和发展动力。

(三)以多元主体参与战略巩固农民的现代化主体地位

在乡村社会从传统到现代的转型过程中，政府是避免市场对乡村社会产生过度侵蚀的重要力量。但是，当政府作为唯一治理主体取代农民成为乡村社会治理的主体力量时，将会影响到乡村社会的治理能力和稳定发展。首先，在推进农村公共服务供给的多中心治理格局中，政府要发挥好服务的投入、管理与监督作用，而在公共服务的生产中要引入多元参与和竞争机制，让社会组织、市场力量成为推动乡村振兴战略的重要力量，充分发挥农民的治理主体地位和自觉意识。其次，盘活农村资产，积极推动农村的内源性发展，增强农村在乡村治理与发展和市场机制过程中的造血功能。大力发展新型农业经营主体，激发农民作为乡村振兴主体的积极性和生产活力，激发和保护企业家精神，鼓励乡村各类社会主体创业。第三，实现城乡社会资金与社会人才向乡村流动是乡村振兴的关键点。通过资金和技术要素的生产再造、外界引入，实现以农民治理主体的能力提升为核心改造现有的涉农政策和体制机制，在吸纳多元利益与互动增效的导向下，积极培育社会自治能力，推动农村社会管理体制的可持续发展。

(四)以政策工具创新战略提高农村的现代化治理绩效

纵观农业农村发展政策环境演变，不同时期的农业政策抉择既是自上而下的策略性选择的结果，也有经济社会发展带来的制度演进的影响。政策工具创新决定了农业政策的治理效果。乡村振兴战略的实施不仅需要厘清政府与市场、社会的关系，制定旨在促进农业农村发展的公共政策，还需要适当地选择政策工具，通过行政力量、市场力量和社会力量来落实公共政策。在农业市场方面，建立以城乡要素平等交换为核心的土地、金融等资源要素的激活和培育政策。建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，实现资源要素的双向流动和一体化进程，推动城乡融合发展。在农民参与方面，以公民权利为基础，推进城乡人员的双向流动，实现城市人乡居化和农民市民化。而城市人乡居化和农民市民化政策均要超越原有的生存型基本框架，把建立健全农民就业促进体系、提升转移农民在城镇生活的政治参与度等纳入市民化政策范畴。通过上述政策工具的创新，提高乡村的现代化治理绩效。