新时代信访制度发展不充分问题及其对策

刘 旭

（河南省社会科学院，河南郑州450052）

党的十九大报告指出，人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾构成新时代我国社会的主要矛盾。这其中，不充分发展的矛盾，与不平衡发展的矛盾相并列，成为未来我国各领域共同面临的深层次制约。对于信访而言，信访体制机制发展的不充分深度影响着未来我国信访制度改革进程，信访关键职能行使的充分度、信访风险管控的充分度以及信访质效提升的充分度作为未来信访改革发展的关键节点，在新时代信访所呈现的信访诉求重质重效、信访诉求深域交织、信访媒介载体不断扩展等新态势下，须要得到全面的改进和强化。

一、社会主要矛盾变化条件下我国信访的总体态势

社会主要矛盾变化带动信访处于新的发展阶段，使信访面临新的发展状况和矛盾形势，同时，它也给信访带来新的问题和新的难题。信访面临的新问题是人民需要与外部满足两个矛盾端相对立、相交互而形成的，需要启动发展，而发展亦释放需要，当发展状况与需要变化不相符时则带来相应的深层问题。随着人民需要从以往的物质文化为主的阶段，向新时代的美好生活需要的新阶段的转变，信访为之服务的目标也在发生着变化。新时代信访展现了人民对更高生活品质、更好服务效能的追求，并且，新时代信访遭遇的问题也绝非单一的、物质利益领域的矛盾，而是还覆盖了政治、经济、文化、社会、生态等多方面领域的矛盾问题，信访矛盾的重质重效及其多域交织就成为社会矛盾新常态背景下信访面临的最为凸显的问题。

（一）信访诉求重质重效演进的态势

新时代人民需要的主要特征在于对发展品质的追求，即人民更加注重发展的质量和效益，更加注重公共服务的品质和效能。新时代信访是人民在政治、经济、文化、社会、生态诸领域对美好生活诉求的反映，它集中承载了人民对充分政治参与、健全制度设计、服务品质效率等方面更高层次的要求。信访走过了信访量持续增长、信访诉求高位攀升的阶段，已经步入更加关注发展、更加注重品质的新阶段。近年来，伴随着信访总量、赴京越级访、到省信访量的连年下降，信访注重质效的内在特征不断凸显。信访构成中，虽然还有对于基本生存权益的保障，但信访诉求更多地注重再分配领域，诸如，土地征用及房屋拆迁补偿金的公平配置；更多地围绕发展权利的实现，诸如，劳动权、教育权及医疗权的实现；更多地围绕公平正义的实现及其制度的供给，诸如党风政风及公共服务等。

（二）信访诉求深域交织演进的态势

新时代信访矛盾较之以往，迈向纵深演进的新阶段。信访矛盾的深域演变，是人民需要日益增长与政府风险管控职责普遍化交互作用的结果。风险社会代表着高度现代化与高风险共存的状态。新时代信访正处在风险社会中，信访所处的风险环境，意味着风险与发展高度关联及匹配，现实中的表现则是政治变革越深入，法治实施越完备，经济转型越加快，城镇化改造越提速，矛盾则涌现越多。信访正反映了信访与风险社会形态交织融合的新形势，作为吸纳群众意见渠道的信访交织了基本生活保障、公共服务均等化、知情参与监督等多方面的内容，交织了经济利益主张、政治参与要求、用法及法治行动、公平正义诉求，交织了对政府职权行使及其作风建设的要求，以及对社会多元力量参与及配合的要求。

（三）信访媒介载体不断扩展的态势

随着新的信息技术和传播媒介的出现及广泛应用，新时代信访建设渠道和载体也在发生着相应的变化，公众借助于网络表达信访诉求越来越普遍，而国家也更为强调公民通过网络提起信访诉求。在公众需要与国家保障的双向互动下，网络信访在信访中地位得到确立，并受到越来越多的重视。信访适应新兴技术手段的演变，加大高科技媒介平台应用，开通微信信访、邮箱信访、短信信访、视频信访等新的信访渠道，信访的媒介平台呈现与时拓展、不断创新的态势。2016 年我国网上信访总量同比上升106.8%；2017 年全国网上信访同比上升79.4%。网络信访等新媒介平台的信访量在信访总量中的比重日益增大，新媒介信访已然成为信访的主阵地和主渠道。

二、我国信访制度发展不充分的现实表现

新时代人民信访需要在总量、结构及质效要求等方面发生着新的变化，信访制度建设中还有与人民需要变化新态势不相适应的地方，信访制度现状与人民日益增长的美好生活需要之间仍有差距。人民需要向增量化、高端化、品质化的发展常态，也不断凸显了信访制度在职能行使、风险管控、质效提升方面的不足，其中不仅涉及了信访与人民需要增量发展不相同步的问题，而且涉及到了信访与人民需要品质增进不相匹配的问题。

（一）信访关键职能发挥不充分

信访办理职能，尤其是督察办理和直接办理职能，是信访服务群众、解决实际问题功能得以发挥的关键。实践中，信访办理职能多是转办和交办，直办职能时限于重大信访案件；信访处理权能的实现也多局限于提出处理意见或提出处理建议。并且当前信访督办职能行使仍不充分，督办的权威和效能有待扩充。以往线下督查、粗放式督查、包办式督查、被动式督查等督查方式，与新时代新要求均不相适应。

（二）信访源头风险管控不充分

近年来，城乡建设和国土资源类的信访案件连年占比较高，表明相关领域中风险管控和源头治理的不足；信访风险的识别、监测及预警体系仍不完善，导致信访源头治理效果欠佳。并且，信访部门在推进信访风险源头化解方面，还受到权能手段不足的掣肘，包括风险治理法治化水平低、风险制度指引不力、风险检查监管不足等。国家信访局局长舒晓琴指出：“当前信访工作源头性、基础性的短板仍然明显，表现在风险管控上，就是源头治理力度不够。”

（三）信访服务质效提升不充分

当前，信访办理质效，包括办理的规范化程度，信访办理的便捷性和快捷性，相比较于人民群众日益增长的需要，还有进一步改进的空间。2016 年河南省信访部门及时受理率达96.46%，但同期按期答复率95.97%，群众满意度参评率55.1%，对信访部门满意度68.6%，对有权处理单位满意度54.9%。

三、新时代信访体制机制充分发展的对策

新时代社会主要矛盾的变化为我国信访制度改革和发展指明了方向，信访无疑要贯彻以人民为中心的发展理念，紧跟人民信访需要在总量、质效和结构方面出现新变化，确立信访制度供给与人民信访需要相适应的观念，着力就信访供给的量需匹配、品质改进、结构完善等方面推进制度变革和制度创新。通过加强信访职能的配置及行使，强化信访源头风险管控，提升信访全流程质效，着力弥补信访制度建设不健全、不科学，以及信访制度实施不得力、不高效等信访发展不充分的缺陷，最终推动形成量质协同、结构均衡、质效充分的信访公共服务体系。

（一）信访关键职能充分行使的对策

习近平总书记对新时代信访工作的职能定位作出新的总结和概括，提出信访工作以“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心”为根本职能。新时代信访要以这一指示精神为指引，通过信访制度不断的改革与创新，推动信访职能全面充分行使，将信访建设成为紧密联系群众、汇集民情民意、调查处理公众投诉以及调查测评民意民愿的中心性枢纽和综合性工作平台。

1.了解民情职能的充分行使。对信访了解民情职能上的改革，以党的群众工作部的设立，及其与信访工作职能的完全融合为重要步骤。今后的改革要进一步围绕信访了解民情职能的充分行使，将信访全面纳入党和政府的民情摸排和群众路线建设，使信访在新时期成为了解民情的窗口和民情汇集的枢纽。信访部门要成为党和政府开展经常性的走访群众及听取群众意见的专门性工作部门，成为走访制度化、常态化、刚性化的专门推动力量。信访部门制定走访规范并指导各部门制定走访规章，为各部门规定走访时间、走访人次、走访效果等要求，并开展经常性的走访工作督察、考核及奖惩，推动了解民意各项制度的贯彻落实。

2.集中民智职能的充分行使。群众意见及建议汇聚着广大群众对于改进党和政府工作的观察和思考，是群众智慧的凝结和体现。作为人民意见与政府决策之间的桥梁和纽带，信访部门要经常性地组织人民意见建议的征集，并使之嵌入到党和政府决策进程，要搭建意见征集的网络平台，实时吸纳及反馈公众意见，并实现与政府决策机制的有效衔接。借鉴国外诉愿启动决策的做法，在乡、县、省多个决策层面，分别推行相应的民意诉求纳入政府决策的工作机制，将达到一定规模的公众诉求直接纳入党委政府决策议程。信访部门定期举办金点子征集和评选活动，对公众提出的有价值的、可操作的意见建议，给予相应的资金和名誉奖励，并启动相应的专项决策机制。

3.维护民利职能的充分行使。我国多地在多年前便开展了赋权为内容的改革，由信访部门行使直接查办权、督办权、评估权、指导权等权，在维护民利方面取得显著的效果。新时代条件下，信访维护民利职能须要得到进一步加强和改进。信访部门作为政府投诉中心和纠误平台的定位应当得到明确，在部门化、分散化的投诉平台之外，信访部门要成为集中式的、枢纽式的投诉中心，成为一线接入、首问负责、全程督导及严密监管的有力平台。信访的职能由投诉受理延伸至相应的转办、督促、调查及处罚，通过信访对其他各部门投诉平台及投诉处理进程的监管，以及通过信访适时开展的独立调查，更好地达成维护民利的宗旨和职能。信访独立调查不仅是政府内专门性的纠错机制，更是国家监督制约权力运行机制的组成部分，与执法权设计及监察权设计共同构成科学的权力布局。信访内调查机制，还彰显着社会参与的意蕴，该制度尤其注重吸纳专家、公众等社会力量开展相关纠误调查。

4.凝聚民心职能的充分行使。作为党和政府与民心相连相通的桥梁，信访部门要推进凝聚民心工作的制度化，通过借鉴国外民调制度及其机构建设经验，构筑长效性的民意调查及民意测评的工作机制，开展公众对政府工作部门的满意度调查和测评，以精准的手段探测、展示民心，以健全的平台吸引、凝聚民心，以扎实的绩效响应、回馈民心。

（二）信访源头风险充分管控的对策

新时代信访体制机制的充分发展要求对信访矛盾风险实施根源性管控，实现这一发展要求信访职权进一步法治化，尤其要推进信访源头风险检查的执法化，推行以信访部门为主导的重大风险监控，以及实行系统性的信访风险控制。

1.开展信访风险执法检查。现行《河南省信访条例》已经明确信访部门有检查信访事项办理情况、督促落实处理结果的职权，并且对于各单位信访工作的违法、失职及不负责现象，也有提出处理建议的权力。但这一设计主要地针对信访提起后阶段，并未重点切入到信访风险管控初端，并且，长期以来，信访对其他部门防控风险不力的现象，缺乏有效的、权威的管控措施。为了推进对信访风险的源头管控，提升信访风险化解法治化水平，信访部门的职权有必要在现有基础上得到延伸，通过赋予信访部门对公用单位信访风险的检查权、督导权和处罚权，在传统的处分建议权之外，增加信访的执法权力，使信访部门有足够的权能推进信访风险源头化解。信访部门对各单位信访举报规章制定，信访投诉电话、信箱设置，投诉处置人员及设施配备等情况开展检查，对单位风险管控缺陷和风险隐患予以提示、督促和整顿，确保各单位信访风险内控机制健全。

2.主导实施重大信访风险评估。传统重大项目社会稳定及信访风险评估，各部门以自我评估为主导，评估常常缺乏防范风险动力，环节“少快省”现象突出，导致评估执行流于形式。因此，有必要发挥信访部门风险防控的专门化和主渠道功能，以信访部门及人员为主导，吸收多方社会力量共同参与，采取走访、座谈、听证等风险评估手段，对重点领域、重大项目、重要环节的信访风险状况实施监控，推动对重大信访风险的监查和整治。

3.推行信访风险制度指引。信访部门依据法律法规和自身职权，就信访风险管控方针、策略、内容、手段等作出进一步明细的规定，使之成为各部门制定本单位信访风险处置方案的有效指引。信访风险制度指引要对处理信访所要求的组织机构设置、处理流程、人财物配备、事前事中事后的应对举措及信息反馈予以明确，对信访风险处置岗位、人员及其责任予以明确，对相关内控检查及考核奖惩予以明确，建立健全从职能部门和业务部门，到各单位信访处理部门或人员，再到信访部门及人员的三道信访风险防范机制。信访部门建立相应信访风险方案备案及检查机制，指导各单位制定及完善本单位的信访风险识别、防范及处置的指导方案，并督促各单位信访风险处理方案实时向信访部门报备。

（三）信访服务质效充分提升的对策

质效充分提升是信访体制机制充分发展的重要体现，它涵盖了信访受理、信访督查办理以及信访信息反馈等全部流程中的质效充分提升。

1.信访受理中的质效提升。要发挥新媒介受理信访的主平台功能，在推进短信、邮箱、电话等多渠道便利化受理信访的同时，实行多渠道身份统一认证和便捷登录，完善网络受理门槛，减少不必要的证明和重复提交；要着力提升传统窗口受理信访渠道的质效，强化窗口人员素质培育和作风建设，完善“只跑一趟”相关流程安排，推行先行受理和多渠道资料补全相结合，最大限度便利群众在窗口提起信访；要提高约访、主动下访在信访处理渠道中的比重，做好工作衔接和人员调度，强化办理期限意识，不断提高信访接访中的现场解决率。

2.信访办理中的质效提升。改变以往信访督办仅有建议权、失之偏软的弊端，结合信访职权强化和改进，对各单位处理信访中不当、不妥的地方，责令即时纠正；对各单位不办、拖办等现象进行执法处罚；对制度不健全、组织机构涣散、信访投诉处理不及时的单位，除进行处罚外，还要责令进行整顿；要整合行政手段、执法处罚手段与处分手段等多种推进力量，形成督办合力。针对无力办理、拖延办理等问题，信访部门及时启动直接办理，并强化办理期限、办理流程等方面的制度约束，保障信访部门办理信访案件的质效。

3.信访反馈中的质效提升。要以信访受理多媒介、多渠道为依托，完善信访受理过程中的反馈，包括做好信访渠道预先信息公告，完善信访投诉信息指引，实行标准化受案反馈；推行短信反馈、电话反馈等贴近性的反馈举措，实现信访群众对信访办理流程及办理结果的实时接收；信访部门就信访工作全局向党委、政府、人大及社会公众及时予以反馈，协助党委政府掌握信访工作形势和动态，同时，自觉接受来自人大、媒体及社会公众的工作监督。