科研经费的激励效应与治理对策*

□ 刘太刚 刘开君

科研投入尤其是科研经费的分配与管理对科研活动有显著影响。2016年以来，中央出台了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（中发〔2016〕9 号）、《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50 号）、《高等学校哲学社会科学繁荣计划专项资金管理办法》(财教〔2016〕317 号)、《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25 号）、《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发〔2018〕127 号）等一系列关于人才与科研经费管理的新政策，旨在深化体制机制改革，最大限度地释放人才创新创造活力，推动创新驱动发展。相关国家部委和地方主管部门也就贯彻落实中央改革精神制定了具体政策措施。应该说，中央改革精神及相关政策在为科研人员“松绑”与“激励”方面突破很大， 但依然没有改变“过程控制”的管理理念，无法从根本上解决科研经费投入的负激励问题。本文以影响科研经费投入效率的关键变量为逻辑起点，探讨科研经费的负激励及治理对策。

一、影响科研经费投入效率的主要因素

创新驱动实际上就是人才驱动。任何科研活动，本质上都是科研人员的活动。科研经费的投入效率，最终还是通过对科研人员的激励作用而得以体现。从实践过程看，影响科研经费投入效率的关键变量主要有三个，即科研人员的科研方向、科研专注度及其自身的专业素质。其中，科研人员的科研方向与科研专注度是最为关键的两个变量。

（一）科研人员的科研方向

作为常识，显然并非在任何地点的开采挖掘都能找到宝藏。与此类似，也不是在所有方向上的研究探索都能取得同样数量和质量的科研成果。毫无疑问，将相同额度的经费投入到不同的科研领域和不同的科研方向上，所产出的成果数量与质量必然存在差异性。换言之，科研人员的科研方向影响科研投入效率。苏联李森科事件是科研投入方向错误导致无效率的经典案例。20 世纪30年代，在李森科先后担任乌克兰科学院院士和列宁农学院院士之后，以他为首的“米丘林”生物学派完全否定孟德尔遗传生物学理论，导致原本世界领先的苏联遗传学研究被基本摧毁，在其后长达30年的时间里，苏联的生物遗传学完全处于无效率甚至负效率状态。[1]由此可见，科研方向对科研经费的投入效率具有决定性影响。

（二）科研人员的科研专注度

科研人员的科研专注度，也就是科研人员对核心科研事务的投入强度，对科研经费的投入效率有重要影响。通俗地讲，科研专注度就是科研人员能够在多大程度上心无旁骛地从事科研活动。具体体现为科研人员的时间、精力的投入强度以及情绪状态与科研活动的匹配程度。显而易见，其他条件相同时，科研人员投入的时间越多，其科研效率越高；投入的精力强度越大，其科研效率也越高。同样，情绪状态越佳，其科研效率越高；如果情绪状态不匹配，那么无论科研人员投入多少时间与精力，均处于低效甚至无效状态。

（三）科研人员的专业素质

一般来说，科研人员的专业素质主要取决于科研人员的智力、体力等自身条件和后天的教育培养，因此科研人员的专业素质存量一般处于相对稳定状态。如果科研人员的科研方向与科研专注度均有利于促进科研活动开展，那么其专业素质则会产生不同程度的增量效应。事实上，科研人员专业素质能否得到发挥（包括存量的保持和增量的增速），在很大程度上也取决于科研人员的科研方向与科研专注度。

须指出的是，科研人员的品行操守也是其专业素质的重要组成部分。抄袭剽窃、弄虚作假等种种学术不端行为都是科研人员的品行操守及专业素质不达标的体现，并对科研经费的投入产生显著的影响。

总之，科研经费的分配与管理直接关系到广大科研人员的切身利益，对科研活动有显著影响。科研经费的投入效率主要取决于其对科研人员的科研方向、科研专注度、专业素质这三个因素的影响，其中对科研方向与科研专注度的影响尤为关键。科研经费的投入方向、结构与方式不仅能对科研人员的科研方向和科研专注度这两个关键因素起到积极的促进作用，从而对科研人员产生正激励作用（积极影响）；而且也可能对其起到消极的抑制作用，从而对科研人员产生负激励作用（消极影响）。

二、科研经费调离效应

科研经费的调离效应，也就是科研经费对科研人员的误导效应，即由于科研经费投入方向、结构与方式的不合理，使科研人员偏离最有价值的科研方向或使科研人员的时间精力及情绪状态偏离核心科研工作的现象。显然，科研经费的调离效应越显著，科研经费的投入效率就越低；调离效应越小，科研经费的投入效率就越高。当科研经费的调离效应超过一定的临界值时，科研经费投入越多，甚至越不利于科研活动的开展。

科研经费调离效应的实质，就是科研经费投入的实际效果与其预设的应然目标背道而驰，从而对正常的科研活动造成干扰，使科研人员的科研方向、科研专注度、人员素质（含品德）偏离科研领域或科研核心事务，从而造成科研投入的低效、无效甚至负效，客观上造成了宝贵而有限的科研经费与科研人员的双重浪费。

（一）以科研投入效率的影响因素为观察维度，存在方向性调离、专注度调离、素质调离三种类型

方向性调离的典型表现就是将科研人员从高价值的研究方向或研究领域驱赶到低价值的研究方向或领域。由于严格的科研规划与管理机构的价值偏好决定了科研项目的设置与经费额度，科研项目事实上演化为科研项目发包单位的一种“控制权”，[2]导致科研人员为了争取科研经费而放弃自己认为更有潜力和价值的研究方向。当然，如果国家及企事业单位的课题规划科学合理，这些课题规划及其经费投入也会对科研发挥巨大推动作用。但现实中往往会出现这样一种现象，即课题规划往往无法精准把握专业的发展方向，从而对科研人员产生方向性调离。

对科研人员科研专注度的调离，是负激励更为常见的一种表现。作为社会人，科研人员也有很多繁杂事务需要处理，因此科研人员精力饱满的科研时间就显得弥足珍贵。但现实中由于烦琐的财务报销程序与审计事务，使得科研人员不得不拿出很大一部分时间来应付科研项目的立项、结项、财务报销等琐事，从而降低了科研人员在核心科研事务上时间与精力的投入强度。更糟糕的是，烦琐的财务报销规定，经常让科研人员一旦触碰经费报销就会处于牢骚满腹的负面情绪状态，从而使其无法专心致志地从事科研工作。

对科研人员的素质调离，则是指由于科研经费的诱惑及干扰，使科研人员的专业素质逐渐降低，而与经费的获取或使用有关的非科研素质却逐渐增强，从而导致科研人员财务化（精于做账报销避税）、科研人员公关化（精于拉关系搞项目）、科研人员享乐化（精于娱乐享受）。由于一个人的时间、精力、脑力有限，这些非科研事务的增加，往往是以牺牲科研时间、科研精力、科研操守等科研素质为代价的。科研经费的这种素质调离效应，无疑也属于对科研人员的负激励。

（二）以持续时间为观察维度，存在暂时性调离和永久性调离两种类型

暂时性调离是指科研经费在一段时间内对科研人员产生的方向性调离、专注度调离或素质调离，待该段时间过后科研人员又能够回归到正确的科研方向或恢复其科研专注度及科研素质。这种暂时性调离，是科研经费对科研人员的负激励（调离效应）的主要表现。

永久性调离是指在科研经费的诱惑下科研人员永久地离开科研工作。最典型的表现是一些顶尖科研人员由于经费使用的违法违规而锒铛入狱，从而永久性地结束了科研生涯。如一些顶尖科研人才，均由于经费的违法违规使用而入狱收监、葬送学术生涯。若只从法治的角度看，这些科研精英罪有应得，但从国家人才资源的角度考量，这些由国家花费了极高代价培养出来的难得人才非正常地结束科研生涯，这本身也是国家的重大损失。而这种人才悲剧的发生，固然与涉案科研人员的个人修养（包括对法规政策的把握程度不足等）不足有关，但国家的科研经费制度缺乏监督机制（考验人性）也难辞其咎。诸多实践案例反复证明，改革科研经费制度刻不容缓。最值得注意的是，某些案件爆发后检查机关侦查的非专业性以及长期羁押而不能审判的事实，均印证了科研经费管理的特殊性，不能简单套用一般国家机关和事业单位办公经费的管理办法和一般案件的侦查、审判方式与程序。

长期以来，我国的科研经费管理制度表现出一种强烈“过程控制”的监管逻辑，坚持严格的财务过程监管思路，体现出明显的对科研人员的制度性不信任。其结果是科研人员为了正常使用科研经费而被迫购买发票、编造经费凭证的现象屡见不鲜。每逢年末报销集中期，为了使科研经费不被收回，各种灰色行为大行其道。这让原本宝贵而有限的科研经费难以发挥对科研活动的保障与激励作用。这种过程导向的科研经费监管制度对科研伦理造成无可避免的冲击，让广大的科研人员承受了巨大的道德风险与法律风险。

如果采取的是一种结果导向的科研经费管理制度，弱化科研经费管理中成本—收益取向的“过程控制”，不仅符合国家为科研人员“松绑”的改革思路，而且很多科研人员因科研经费而断送科研生涯的悲剧也可以避免，从而有助于保护国家的科研生产力。

三、以增强正向激励为导向改革科研经费管理

显然，矫正科研经费的负激励应该成为今后科研经费管理改革的重中之重。为适应科研活动的自身规律性，改革应该遵循三条管理原则。一是突出分类管理原则。基于分类管理的精细化管理是包括科研管理在内的所有管理实践应予以采纳的第一原则，科研经费的分配与管理也应逐渐走向精细化管理，避免简单粗暴的“一刀切”。正如李克强总理所言：“不能用管理行政人员办法管理科研人员”“一流科研机构、一流高校、一流科技成果从不是靠政府部门的工作人员管出来的！”[3]二是突出适用性原则。本文所提的改革建议针对科研管理实践中存在的突出问题，兼顾科研管理体制的长期目标和当前突出问题。三是突出系统配套原则。科研管理制度“嵌入”在国家管理体制以及财政、经济管理、科技、教育等其他各种具体管理制度环境之中，因此必须考虑与制度体系的适应性以及改革的可行性。为此，我们提出如下六点改进建议：

（一）探索零报销的信任制科研经费拨付制度

现行以报销制为主的经费拨付制度缺陷主要表现在：一是调离效应显著，尤其是对科研人员科研专注度的调离——从预算编制到经费报销，从项目立项到结项，耗费了科研人员大量的时间和精力，同时严重影响了科研人员的情绪状态；二是监管成本高昂——大量的财务审计人员介入其中；三是使科研人员承担了巨大的道德风险与法律风险。

零报销的信任制科研经费拨付制度正是针对上述弊端而设计的。这种经费拨付制度的突出特征就是零报销，即无须任何报销单据和报销手续，进而也没有任何经费检查与经费审计。由于省却了经费报销环节，项目经费额度可考虑降低到现有同类项目的2/3 甚至1/2，在实际应用中可以根据项目管理的原则适当调整。这种零报销的信任制科研经费拨付制度，相当于科研项目发包部门通过合同方式购买科研人员的科研成果，而不再对研究过程进行严格监管。由于能够充分体现对科研人员的信任和尊重，更有利于调动科研人员的积极性。

同时，这种零报销的经费拨付制度能够使科研人员彻底摆脱曾经让其苦不堪言的经费报销问题，为其节省大量时间与精力，铲除了科研经费调离效应产生的土壤。零报销的信任制科研经费拨付制度主要适用于成本比较稳定或者劳务支出占比高的特殊研究，如人文科学类、社会科学类、自然科学中成本核算较为容易的应用类研究以及私密访谈、心理测试、野外考察等无法获得发票或者劳务成本占比高的科研项目类型。

需要说明的是，零报销的科研经费拨付制度无须报销手续，并不代表没有任何监管，而是需要配套建立完善的科研成果后评估制度作为一种事后监管机制。

（二）加大高校和科研机构保障性经费拨付力度

保障性科研经费是指财政、教育和科研主管部门拨付给高校、科研机构用于保障其正常运转以及保障科研人员基本生活与正常工作的经费。如直接拨付给高校和科研机构的基础设施建设费用、基本科研业务费用、日常管理运营费用以及科研人员的工资、津贴等费用。保障性经费与竞争性项目经费的最大区别就在于保障性经费无须通过竞争获取。

竞争性项目制是工业社会获取科研经费的基本途径。改革开放以来，我国逐渐形成了竞争性科研项目经费分配模式，极大地调动了科研机构与科研人员的积极性。然而，由于片面迷信竞争的优势，导致保障性经费水平一直偏低。与此同时，物价水平却伴随着经济发展与通货膨胀一路提升。这让科研人员陷入越来越相对贫困的状态，不得不通过承担科研项目获取部分经费补充保障性支出。随着项目制的全面铺开，依托于条块分割、“九龙治水”式科研管理体制的竞争性科研项目经费分配制度逐渐异化为影响创新活力释放的制约因素，遭到科研人员的广泛诟病。

近年来，各级各类高端人才引进项目中，一般都给予引进人才较大额度的一次性资助。从本质上来讲，这种经费资助同时具有保障性经费与激励性经费的双重属性。同理，对于科研机构和广大的一线科研人员而言，同样可以在科学分类的基础上，不同程度地提高保障性经费的拨付水平，力争为科研人员创造一个不为基本生活所困扰的科研环境。

（三）扩大科研成果后资助项目实施范围

与通过竞争获取科研项目经费不同，科研成果后资助项目是一种基于结果导向的科研经费分配方式。科研成果后资助项目建立在这样的逻辑预设之上：一是科研项目能够进行精细化的科学分类与管理，其适用范围应该限定在哲学社会科学以及劳务成本占比高的基础性研究项目，而对于研究过程中需要大量购置实验材料的研究项目则不适用；二是与零报销的信任制科研经费拨付制度一样，科研成果后资助项目承认经费资助是对科研人员科研成果的一种购买行为，并且认可科研人员通过智力付出获取较高报酬的市场逻辑。

与竞争性科研项目相比，科研成果后资助项目具有如下优势：第一，免除了项目申请、项目管理、经费报销与审计等行政事务对科研人员时间与精力的损耗；第二，免除了竞争性科研项目对科研人员科研方向的干扰，从而避免了科研经费投入的方向性调离效应；第三，体现结果导向，事实上不仅更能保障科研质量，而且还能减少科研经费管理环节，从而降低监管成本，提升科研经费投入效率。在实际操作过程中，可以降低单笔资助额度，分级分类实施，逐步扩大科研成果后资助项目的覆盖范围。

（四）扩大无资助科研成果的奖励比例

无资助科研成果的奖励与科研成果的后资助项目既有区别又有联系。二者的主要区别是，无资助科研成果的奖励范围可以远远大于科研成果的后资助项目，一些没有以任何形式获得国家科研经费支持但经实践检验贡献突出的技术发明或科研成果也可以获得科研成果奖励。其联系是二者都是在科研过程结束之后，凭借科研成果而获得国家科研经费支持。

在某种程度上，部分无资助科研成果的奖励可以看成是一种特殊的科研成果后资助项目。因此，除了具有科研成果后资助项目所有的优势外，无资助科研成果的奖励还有如下优点：第一，科研成果的奖励必然更加重视科研成果的价值与评审过程的公开透明，不仅便于社会监督，而且更能体现公平、公正；第二，能够体现更强的精神激励效果。无论是项目资助，还是无资助科研成果的奖励，能够获得国家科研经费支持必然对广大科研人员产生较强的正向激励效果。

事实上，有一部分发明创造和科研成果并未获得任何形式的国家经费支持。因此，可以考虑单独设立无资助项目奖励，对于具有较好经济效益和社会效益的无资助科研成果给予重奖，以鼓励全社会树立自由探索的科学精神，引导更多社会资金投资科研活动。在实践操作过程中，可以考虑建立一种类似于诺贝尔奖评审过程的科研成果发现、评审和奖励机制。

（五）进一步改革科研经费回收制度

现行科研经费管理制度一般规定，没有按照预算年度时间节点花完的科研经费预算，将被管理部门予以回收，只有极少数科研项目可以跨年度预算。在实际运行过程中，一些科研项目经费经常第三季度甚至第四季度才到位，11月就需要花掉80%甚至90%，这让科研人员和项目承担单位为了使科研经费不被收回，不得不突击花钱，甚至被迫依靠收集财务票据来报销经费，浪费了大量的时间、精力与饱满情绪，造成研究工作暂时性处于低效或无效状态。

2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，对科研经费回收制度进行了改革，明确提出“项目实施期间，年度剩余资金可结转下一年度继续使用。项目完成任务目标并通过验收后，结余资金按规定留归项目承担单位使用，在2年内由项目承担单位统筹安排用于科研活动的直接支出；2年后未使用完的，按规定收回”。[4]10月，财政部与教育部下发的《高等学校哲学社会科学繁荣计划专项资金管理办法》也有类似规定。应该说，这两项科研新政是对现有科研经费回收制度的重大突破。但是从本质上依然缺乏对科研人员的制度信任，仍然带有明显的管控痕迹，因此虽能缓解科研人员的经费使用期限压力，但仍然无法从根本上解决问题。

对此，本文提出两条进一步改革的建议：一是沿用现行思路进一步延长科研经费回收期限，比如将回收期限从2年延长到5年；二是彻底变革经费回收制度，建立科研人员过世回收制度。进一步改革科研经费回收制度除了能消除现行科研经费回收制度带来的调离效应之外，至少还可以带来两方面效益：一方面，产生显著的直接效应——为继续开展科研工作提供物质保障；另一方面，还会产生较强的间接效应——抑制经费申请，优化资源配置。如果科研人员手头有一定的科研经费结余可以继续使用，绝大部分科研人员的理性选择应该是，将宝贵的科研时间与精力投入新的研究工作，而将申请新项目的机会让渡给其他科研人员。

（六）改革报废折旧资产实物回收制度

从现行科研经费管理制度观察，科研实物资产属于国家财产，回收制度就由此而生。然而在实践中，科研资产实物回收制度却产生了众多负面效应。一是浪费了大量的人力、物力和空间来收集、存储、处理那些接近报废边缘基本无法被其他人继续使用的实物资产。相反，如果保留在原科研人员手上，也许还可以继续使用，从而大大降低购置新资产的概率。二是报废电脑、电子存储元件等科研实物资产可能涉及科研人员个人的私密性资料，因此如果要交回单位保管，不得不花费额外的成本聘请技术人员来处理这些信息。

追根溯源，科研报废折旧资产回收制度源于与行政机关相同的管理逻辑。因此，应该以分类管理为基础，建立科研报废折旧资产实物分类处置制度。首先，针对不同性质的机构实行不同的报废折旧资产处置制度。其次，建立更加精细化的报废折旧资产分类回收制度。根据高校、科研机构的性质以及科研人员所从事研究的性质，对可能涉及国家秘密和技术秘密的报废折旧资产一律予以回收，对大型的实验设备、带有公共性质的科研设备和科研资源一律予以回收，而对于科研人员个人使用且不涉密的轻便型资产，如电脑、移动存储设备等资产则不予回收。

四、结论与讨论

科研经费对科研人员开展科研活动具有保障与激励双重作用。自2014年起，中国的科研经费投入总量已经仅次于美国，居于世界第二位，同时中国的科研人员投入已经不少于美国，但是中国的科研产出、研发实力却仍然与欧美发达国家有较大差距。因此，科研经费的保障与激励作用不得不引起重视。改革开放以来，中国学习借鉴国际通行做法，逐步建立起竞争性科研项目经费分配制度，享受到市场竞争机制带来的好处。与此同时，竞争性科研经费分配模式的弊端也逐渐暴露。这种科研经费分配模式与条块分割的管理体制、管理理念的紧密结合，导致科研人才不得不多渠道竞争经费，以弥补保障性经费的不足，从而影响了科研人员的科研方向与科研专注度，甚至对科研活动产生明显的负激励作用。近两年来，尽管科研经费管理制度改革在“松绑+激励”方面有很大突破，但是依然没有走出管控的思维窠臼。所以，必须对现行管理制度背后蕴含的管理理念与行为逻辑进行反思与扬弃，彻底摒弃管控理念指导下修修补补式的改革思路，加强管理理念创新和制度创新，从改革科研经费的投入制度、分配制度、报销制度、回收制度等方面全面优化顶层设计，以充分激发科研人员的潜能。