上海市黄浦区国有资产管理委员会公益违法案

● 王利民 邵 怡/文

*上海市黄浦区人民检察院副检察长［200025］

**上海市黄浦区人民检察院检察五部主任［200025］

案情回顾

（一）基本案情

上海东亚建筑实业有限公司（以下简称东亚公司）原系上海市黄浦区房屋修建公司，属于全民所有制企业，1996年改制时更名。上海新黄浦（集团）公司（时系国有公司，以下简称新黄浦集团）占股51%。2001年，东亚公司全资子公司上海明华物业公司（以下简称明华公司）在东亚公司转制整体资产评估过程中，未将其已取得房产凭证的位于上海市龙阳路1245号5293.17平方米的房产（估价1.9亿元）纳入资产评估范围。在东亚公司完成转制成为私营公司时，明华公司作为其子公司本应主动将上述房产归还国有，却仍非法占有，并将该房产出租牟利（租金约1.03亿元），致使国有财产持续遭受侵害。2017年，改制后的企业策划以抵押担保债务、提起民事诉讼等法律手段掩盖“非法占有”之目的，黄浦区人民检察院在对本院历年涉及国有资产犯罪线索排查中发现此情况后开展调查工作。在调查过程中，相关担保债务涉诉法院于2018年7月作出了准予撤诉、解除司法查封的裁定，涉案国有资产面临当事人合意实现抵押权、转移房屋产权造成无法追回的风险。

（二）诉前程序

根据《企业国有资产监督管理暂行条例》相关规定，黄浦区国有资产管理委员会（以下简称国资委）是对区属企业国有资产负有监督管理职责的行政机关，对国有企业转制过程中国有资产评估负责管理和监督。东亚公司违法占用国有资产的行为违反国有资产管理相关规定，其违法占用国有资产的状态持续至今，致使国有财产仍处于受侵害状态且处于可能无法追回的紧急状况。黄浦区国资委应当尽快依法履行法定职责，避免国有财产继续受到侵害。

黄浦区人民检察院当即立案并于2018年7月10日向黄浦区国资委制发诉前检察建议，敦促黄浦区国资委依法履职：（1）立即组织专门工作小组审核相关材料，对东亚公司非法占用国有财产材料进行归纳整理核对；（2）为防止本案涉案房产发生产权转移导致国有财产无法追回，在该房屋司法查封解除前责成权利人依法申请诉前财产保全，并做好诉前保全与诉讼确权有序衔接等工作准备；（3）以本案为鉴，对区属企业改制过程中可能导致国有资产流失的国有资产评估等环节工作开展复查复核，及时发现并追回国有财产损失，切实履行国有财产保护的法定职责。

（三）行政机关整改情况

黄浦区国资委对检察建议高度重视，立即会同检察机关组织责任单位会商，根据检察建议内容制订了先行诉前财产保全保证国有资产安全、继而通过诉讼维权追回国有资产的方案。经过检察机关、国资委等各方共同努力，责任单位顺利完成诉前财产保全并已正式提起返还原物之诉，要求返还非法占有的国有资产。黄浦区国资委还根据检察建议的要求，全面排查国企改制过程中资产评估等环节可能造成国有资产流失的情况，积极履职完善国有资产监管。

特色解读

（一）本案主要的经验作法

本案办理中主要做法有：

1.积极拓展案件线索来源，陈案排查初显成效。自《行政诉讼法》确立了国有财产保护领域的行政公益诉讼制度后，黄浦区人民检察院便着力于通过各种途径拓展相关案源，先从内部线索着手，排查历年来本院办理的职务犯罪案件，特别是初查未立案、立案未追诉的案件，深挖国有资产流失线索。充分利用自侦案件证据条件和刑事案件证明标准之优势，准确定性，加速案件审查进程，凸显办案效率。本案便是在内部案源梳理中发现的一起刑案侦查终结而国有资产流失情况被尘封的案件，由此启动公益诉讼诉前程序，最终有效避免国有资产流失。

2.充分运用调查核实权，补强证据，核实事实。自侦案件侦查终结到公益诉讼程序启动，证据情况往往发生变化。以本案为例，重启调查时涉案房产状况较之初查终结时已有重大变化：房屋产权已发生变动，东亚公司已将其转至新设子公司名下；房产被用于为第三方公司借款提供担保并已办理抵押登记；借款纠纷涉诉、房产已被法院司法查封。这些变化对本案公益诉讼事实认定、后续启动民事维权追回流失国有资产都产生直接影响。检察机关调取企业工商登记信息、不动产信息，沟通涉诉法院，询问相关当事人，在极短时内通过全面调查核实，厘清各当事方之间的法律关系，结合侦查阶段的证据，确认案件基本事实，明晰办案思路，为启动公益诉讼诉前程序打下了坚实基础。

3.充分发挥检察公益诉讼职能优势，良性互动、协作共赢。在本案公益诉讼诉前程序中，检察机关要监督行政机关依法履职，也要与国资委（政府方）和企业方（权利方）沟通协作，形成保护国有资产的合力。一方面借力，国资委和企业方更了解特定历史时期国有资产管理政策，对企业改制中易产生国有资产流失的资产评估、审计等环节更为熟悉，检察机关对于该部分的调查核实工作需要得到国资委的支持，也需要企业方提供相关证据材料予以配合。政企检三方协作，有利于夯实法律事实。另一方面助力，检察机关监督职能部门履职的同时，要为职能部门督促涉案企业民事维权梳理路径、作出专业指引。本案检察机关以公益诉讼办案名义，分别取得了相关债务涉诉法院、诉前保全管辖法院的理解和支持，本案也是上海市首起在检察公益诉讼诉前程序中启动诉前财产保全的案件。管辖法院基于检察机关提供的强大证据支持和有力证据论证，认定本案符合诉前财产保全的“紧急情况”，作出保全裁定并立即执行。本案诉前检察建议实现了司法解封到司法查封的无缝衔接，确保了国有资产安全，并实现了诉前保全到诉讼维权的有序衔接。

（二）国有资产案件办理的难点及对策

1.线索发现难、成案难。国有资产流失案件通常刑民交织，查处职务犯罪中，涉及流失国有资产随案被追缴，一般无需启动诉前程序；但对纳入刑事考量却因未达到刑事追究标准的涉国有资产流失的案件，则需启动诉前程序，这些案件又会存在以下问题：认定涉案财产属性及涉案金额时可能存疑；不追究刑事责任导致当事人陈述等证据可能发生变化；涉案单位存在畏难情绪，面对疑难复杂案情维权动力不足；涉案国有资产可再度发生权利变更，可能因善意取得等法律制度产生维权障碍，等等。以上种种都是导致国有资产案件线索难以发现、难以成案的原因。

对策：建立内部与刑事检察部门、外部与监察委、国资委等部门的国有资产保护公益线索移送机制；建立联络员信息共享机制，互通情况信息、案件走向；做好刑事查处与诉前程序有效衔接中证据要求和证明标准的转化工作。

2.取证难、论证难。国有资产流失案件往往案情复杂，历时久远，调查取证环节多，论证认证疑难：涉及特定背景下国有资产管理政策、法律法规等理解适用，需要多部门进行解释；涉及法律关系和法律主体复杂，导致证据分布繁杂且难以全面取得；调查取证工作对于侦查手段依赖较深，对相关部门的支持配合依赖较多。

对策：调查核实过程中要充分发挥多部门协作优势，寓监督于服务，调动相关部门积极性，协助配合调查取证；进一步完善法律制度，为检察机关在公益诉讼办案中有效行使调查核实权提供更有力的制度保障。

（三）本案的指导意义

职务犯罪案件中伴随着的国有财产流失、追讨问题一直是一个司法难题。黄浦区人民检察院在原反贪局初查终结未予立案的线索中发现存在国有资产流失的问题，且该笔国有资产面临着无法追回的紧急状态，及时制发检察建议，督促国资委履行职责。同时，黄浦区人民检察院不就案办案，同时督促国资委以本案为鉴，对区属企业改制过程中可能导致国有资产流失的国有资产评估等环节工作开展复查复核，及时发现并追回国有财产损失，切实履行国有财产保护的法定职责。