羁押必要性审查存在的问题与解决路径

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一、捕后羁押必要性审查存在的主要问题

自刑事诉讼法确立捕后羁押必要性审查制度以来，高检院将其作为刑事执行检察部门的核心业务之一。经过6年多的实践，羁押必要性审查工作无论在实际操作层面还是制度设计层面都暴露出了一些问题，需要进一步研究解决。

第一，逮捕适用条件趋严，捕后羁押必要性审查的“有效案源”显著减少。[1]随着“尊重和保障人权”的宪法原则、“宽严相济”的刑事政策、“谦抑、审慎、善意”的司法理念在刑事诉讼中得到全面贯彻落实，无论侦查机关在提请逮捕时还是检察机关在审查逮捕时，都进一步加强了对逮捕证据条件、罪行条件、社会危险性条件的审查把关，坚持少捕慎捕。如对于轻微刑事犯罪，特别是未成年人、老年人犯罪、初犯、偶犯以及民间纠纷引发的刑事犯罪，有关机关都积极发挥刑事和解作用，有效落实认罪认罚从宽制度，努力减少逮捕适用。[2]因此，在批准逮捕之时即带有某种不必要羁押情形而有望在捕后进行继续羁押必要性审查并变更逮捕强制措施的“有效案源”大为减少。

第二，部门协作配合机制不健全，刑事执行检察部门获取羁押必要性审查案件相关信息的渠道不畅。实践中刑事执行检察部门主要依靠个案的沟通协调甚至依靠个人关系去获取案件信息，缺乏制度和机制保障，公安机关、人民检察院、人民法院之间的工作合力尚未真正形成。即使在检察机关内部，也尚未建立审查逮捕、审查起诉部门主动、及时向刑事执行检察部门移送审查逮捕、审查起诉的工作文书、法律文书的机制制度，统一业务应用系统中的相关内容也未向刑事执行检察部门开放，获取案件信息耗时费力。

第三，依申请审查人数少，依职权全员、定期审查远未落到实处。从依申请审查情况看，即便落实了权利告知制度，犯罪嫌疑人、被告人申请羁押必要性审查的积极性并不高。从依职权审查情况看，由于派驻看守所检察人员少、在押人员多的矛盾突出，加之对刑事诉讼法立法精神的把握不准、考核理念偏差等原因，各地检察机关刑事执行检察部门依职权对捕后犯罪嫌疑人、被告人继续羁押的必要性进行主动初审的比例并不高，初审后予以立案审查的比例就更低。

第四，对非本地户籍的外来人员启动羁押必要性审查顾虑多，改变强制措施难。“开展羁押必要性审查最大的顾虑在于释放或者变更后，犯罪嫌疑人、被告人脱逃，不能及时到案，尤其是对在本地无固定住所、无经济来源、无帮教条件的人员顾虑更甚。”[3]非本地户籍的外来人员涉罪以后，由于缺乏必要的取保候审或者监视居住条件，无论公安机关在提请逮捕环节还是检察机关在审查逮捕时都难以落实无差别的“同城待遇”，往往把逮捕作为首先考虑的强制措施；在捕后羁押必要性审查环节也不同程度地存在着该初审的不初审、初审后该立案的不立案、立案审查后该建议的不建议、建议后有关机关该改变强制措施的而不改变的现象。可以说，如何对被逮捕的“三无”外来人员在初审、立案、建议、改变强制措施方面落实“同城待遇”，已成为制约羁押必要性审查工作有效开展的“瓶颈”问题，在外来人员涉罪人数多、比例高的东部地区尤其如此。

第五，羁押必要性审查建议刚性不足，缺乏有力的后续监督制约措施。刑事诉讼法赋予检察机关的羁押必要性审查权是建议权，有关办案单位则享有是否采纳检察机关所提建议的决定权。实践中有的办案单位在决定是否采纳检察机关的建议时带有很大的随意性和主观性。对有关机关无正当理由而拒不采纳检察机关建议的，检察机关缺乏实质性的监督制约手段和措施。办案单位对检察建议处理情况回复不主动、不及时的现象也时有发生，有的甚至既不采纳检察建议，也不回复说明理由，不仅使羁押必要性审查工作陷入被动，而且有损法律的权威。

第六，听证程序的设置环节不够合理，参加人员存在角色错位现象。“在程序法上，听证是指决策或裁决机关等有权机关在作出决定前为相关利害关系人提供机会，对特定问题进行论证、辩驳的程序。”[4]因此，在逮捕这一最严厉强制措施的审查方面，听证程序应当设置在公安机关是否决定提请逮捕、检察机关或人民法院是否决定或者批准逮捕、办案机关是否决定改变逮捕强制措施、检察机关是否决定批准延长侦查羁押期限等享有最终决定权或者批准权的诉讼节点上，而不宜设置在仅享有改变逮捕措施建议权的诉讼节点上。此外，按照听证程序的一般要求，听证应当由享有决定权的机关的代表主持，其他相对人或者利害关系人可以发表意见、提问、作答、辩驳。但在当前羁押必要性审查的听证程序中，听证由仅享有建议权的检察机关的代表——检察官主持，享有是否改变逮捕强制措施决定权的机关的代表——原案办案人员发表意见。有决定权的机关不举行听证，无决定权的机关却举行听证，存在错位现象。

第七，工作中存在形式主义倾向甚至弄虚作假，有损羁押必要性审查工作的权威性、严肃性。实践中有的地方刑事执行检察部门在得知侦查机关即将撤销案件、改变逮捕强制措施，或者检察机关即将不起诉，或者人民法院即将判决缓刑、免刑的消息后，“赶制”羁押必要性审查建议文书，前一天“建议”，第二天“放人”，甚至当天“建议”，当天“放人”；个别地方在审查逮捕时有意无意地对“可捕可不捕”的犯罪嫌疑人先予批准逮捕，为刑事执行检察部门“预留”羁押必要性审查案源，人为搞“先捕后放”；甚至不排除个别地方根据捕后已经变更为取保候审、监视居住，或者已经不起诉，或者已经作出缓刑、免刑判决的案件“按图索骥”，倒签时间，“制造”羁押必要性审查案件。凡此种种，名义上是羁押必要性审查，实质上是形式主义甚至弄虚作假，看似办案数量巨大、成效明显，实际上“水分”不少、危害极大，严重损害了羁押必要性审查工作的权威性、严肃性，也与羁押必要性审查制度的立法精神根本不符甚至背道而驰。此外，羁押必要性审查工作的涉及面很广，工作环节很多，容易引发廉政风险。

二、完善羁押必要性审查制度的对策建议

（一）建立健全捕后羁押必要性审查的部门协作机制

羁押必要性审查绝非检察机关一家之事，更非刑事执行检察一个部门之事，而是需要各单位各部门加强协作配合，形成工作合力。

1.畅通案件信息获取渠道。有关办案单位和部门应当及时、主动把自提请批准逮捕至审查起诉各环节所涉及的法律文书、工作文书（包括提请批准逮捕书、审查逮捕案件意见书、提请批准延长侦查羁押期限意见书和案情报告、侦查终结报告、起诉意见书、公诉案件审查报告、起诉书、公诉意见书、量刑建议书、未成年犯罪案件的社会调查报告等）抄送检察机关刑事执行检察部门。全国检察机关统一业务应用系统中有关侦查、审查逮捕、审查起诉的法律文书、工作文书以及其他案件信息应当向刑事执行检察部门开放查询。同时，建议中央政法各部门联合开发全国统一的刑事案件一体化办案平台，打通不同职能部门之间的人为隔离，实现公检法司之间的案件信息横向互通共享，使案件相关信息的移送、获取更加方便、快捷。[5]

2.统一规范审查判断标准。一是要制定在“审查”“建议”“决定”全过程适用的羁押必要性审查判断标准。办理羁押必要性审查案件通常包括检察机关（职能部门为刑事执行检察部门）“审查”和“建议”、办案机关（包括公安机关、人民法院以及检察机关负责审查起诉的部门等）“决定”三个阶段。检察机关在对有关案件进行审查后是否向有关办案机关提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者改变强制措施的建议，有关办案机关对检察机关释放犯罪嫌疑人、被告人或者改变强制措施的建议是否决定采纳，需要制定统一、具体的审查判断标准。换言之，公安机关、检察机关、人民法院应当统一认识，联合制定“有无继续羁押必要”的审查判断标准，并在审查、建议、决定各环节全面得到遵循，从而避免检察机关与有关办案机关之间在“有无继续羁押必要”问题上相互扯皮。二是要落实外来人员与本地户籍人员在羁押必要性审查工作中的“同城待遇”。要在羁押必要性审查工作中贯彻落实法律面前人人平等原则，不能因为犯罪嫌疑人、被告人的户籍问题，而忽视对外地户籍犯罪人员合法权利的保护。从各地实践来看，也并未出现外来人员比本地户籍人员在变更强制措施后更容易脱逃、毁证、重新犯罪等情况。而且，各地在实践中探索建立了各种“黄河驿站”式的监管模式，使 “三无”犯罪嫌疑人、被告人在改变逮捕强制措施后在当地有业可就、有房可住、有人监管，发生妨碍诉讼顺利进行的风险大大降低。因此，对外来犯罪人员平等开展羁押必要性审查，不仅是必要的，而且是可行的。

3.完善后续监管协作配合机制。在对犯罪嫌疑人、被告人予以释放或者变更强制措施之前，办案单位、检察机关、看守所都要对其进行告诫，敦促其在出所之后严格遵守取保候审、监视居住的各项规定，严肃告知其违反规定的法律后果，打好“预防针”“心理战”。在释放或者改变强制措施之后，办案单位以及非监禁强制措施的执行机关要对犯罪嫌疑人、被告人进行定期或者不定期的考察、回访，运用信息化手段对犯罪嫌疑人、被告人的日常行为、活动轨迹加强核查，把取保候审、监视居住的各项规定落到实处。发现犯罪嫌疑人、被告人在取保候审、监视居住期间逃避侦查、起诉、审判，妨碍诉讼顺利进行，或者有其他违法犯罪行为的，要依法从严从快作出处理，形成强大的警示、震慑效应。

（二）重新构建捕后羁押必要性审查环节的公开审查程序

捕后羁押必要性审查的公开审查程序，宜设置在检察机关向原办案机关提出释放或者改变逮捕强制措施的建议之后，由原办案机关组织进行公开审查，刑事执行检察人员、其他相对人和利害关系人发表意见，原办案机关或者部门综合评估后作出是否释放或者改变逮捕强制措施的最终决定。考虑到公安机关的行政机关属性和人民法院、人民检察院的司法机关属性，不同性质的办案机关拟采取不同的公开审查方式。公安机关收到检察机关的建议后，一般可采取公开听证的方式；人民法院收到检察机关的建议后，或者检察机关负责审查起诉的部门收到刑事执行检察部门的建议后，拟采取两造对审的司法化审查方式。公开审查的案件范围，主要应当是检察机关建议释放或者改变逮捕强制措施，而原办案单位认为不应释放或者改变逮捕强制措施的案件。对检察机关建议释放或者改变逮捕强制措施，而原办案单位或者部门也认为应当释放或者改变逮捕强制措施的案件，应当迳行作出释放或者改变决定，不必举行听证或者进行两造对审。

（三）增强羁押必要性审查建议的监督刚性

建议从审查批准延长侦查羁押期限环节进一步强化羁押必要性审查建议的监督刚性，即对经过人民检察院刑事执行检察部门羁押必要性审查而侦查机关未采纳检察机关建议的案件，侦查机关根据《刑事诉讼法》第156条、第158条、第159条提请延长侦查羁押期限时，除移送《人民检察院办理延长侦查羁押期限案件的规定》第4条所规定的材料外，还应将刑事执行检察部门的羁押必要性审查法律文书——《对犯罪嫌疑人、被告人予以释放或者变更强制措施建议书》作为提请批准延长侦查羁押期限的必备材料，以便负责审查逮捕的部门在办理延长侦查羁押期限案件时，既审查侦查机关要求延长侦查羁押期限的事实和理由，也审查刑事执行检察部门建议改变逮捕强制措施的事实和理由，确保在全面审查的基础上，作出合理的判断。特别是对侦查机关无理拒不采纳检察机关羁押必要性审查建议的，作出不批准延长侦查羁押期限的决定，把延长侦查羁押期限批准决定权作为羁押必要性审查建议权的坚强后盾，增强羁押必要性审查建议的后续监督刚性，形成检察监督整体合力。

（四）建立科学合理的羁押必要性审查工作考核评价体系

“检察机关是一个有组织的执法单位，实行考绩制度是必要的，关键在于绩效考核指标与方式方法要实事求是、合理可行，有利于检察官和检察机关履行客观义务，而不是损害这种义务，不应由此产生扭曲检察行为或弄虚作假。”[6]对羁押必要性审查工作的绩效考核也是如此，必须建立科学的考核评价体系，树立正确的成效观，谨防羁押必要性审查这本“好经”被念歪。

1.树立科学的羁押必要性审查工作成效观。根据刑事诉讼的立法精神，检察机关是否对被逮捕羁押的人员进行了“依职权、全员、动态”审查，应当是衡量羁押必要性审查工作成效的更重要指标。在确定羁押必要性审查工作的考核指标时，应把“是否全员审查”“是否提出建议”“建议是否被采纳”进行全面考核。对办案机关而言，被逮捕羁押的犯罪嫌疑人、被告人经羁押必要性审查建议而予以释放或者变更强制措施的，也不应简单地与错捕、案件质量不高或者有瑕疵划等号，而应从贯彻落实无罪推定原则、保障被逮捕人基本人权、降低审前羁押率的高度看待变更逮捕强制措施问题。

2.采取有效措施，杜绝形式主义、弄虚作假等现象。要通过“网上办案”，做到“全程留痕”，法律文书落款时间自动生成，从技术上根本杜绝从已经决定取保候审、监视居住、不起诉、判决缓刑免刑的对象中寻找案源、倒签时间、事后“造案”的弄虚作假现象。

3.切实加强刑事执行检察部门的纪律作风建设。刑事执行检察人员要切实加强自身建设，特别是要严格执行最高人民检察院《关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》针对刑事执行检察人员的“十项禁令”。对发现的形式主义、弄虚作假以及违法违纪问题，要倒查责任，严肃追究。

注释：

[1]此处的“有效案源”，主要是指经刑事执行检察部门审查认为犯罪嫌疑人、被告人没有继续羁押的必要，可以建议公安机关、人民法院以及检察机关侦查部门、公诉部门予以释放或者改变逮捕强制措施的案件，尤指办案单位采纳刑事执行检察部门的建议而决定释放或者改变逮捕强制措施的案件。

[2]如以浙江为例，近年来全省刑事案件不捕率连创历史新高，2016年全省不捕率为22.3%，2017年为26.3%，2018年为26.9%。

[3]袁其国：《刑事执行检察论》，中国检察出版社2016年版，第413页。

[4]中共浙江省委党校、浙江行政学院编：《浙江省公务员学法用法培训教材》，浙江人民出版社2017年版，第137页。

[5]检察机关刑事执行检察部门所承担的刑罚执行监督、强制措施执行监督、强制医疗执行监督三大职责范围涵盖了犯罪嫌疑人被立案侦查、起诉、审判、执行的刑事诉讼全过程，其在履行监督职责过程中随时需要查阅各诉讼阶段的法律文书、工作文书和其他案件信息。

[6]龙宗旨：《理性对待检察改革》，《人民检察》2012年第5期。