推动制度体系结构性稳定与国家治理效能提高

（中国浦东干部学院 教学研究部，上海 201204）

2019年11月5日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下称为《决定》）全文发布。该决定对我国未来中长期的制度体系作出了许多全局性战略性的规划。《决定》提出，“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”。[1]这一总体目标的提出，对于推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，对于我国未来保持社会和谐与稳定，保持可持续发展，保持强大的竞争力，具有非常重要的意义。

当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期。充分把握大变局蕴含的历史机遇，有效应对大变局带来的风险挑战，在实现中华民族伟大复兴的关键时期迈上新的台阶，必须依靠国家制度和治理体系的有力支撑和高效运行。而推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，将为这种运行提供强有力的制度保障。

一、成熟而稳定的制度体系对国家未来发展的重要意义

对于人类而言，一切行为方式都与制度有关，不同的制度安排会对人类产生不同的激励结果。对于公共政策设计人员而言，制度问题具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点。国家治理的核心在于制度，而制度的稳定性、成熟化，对于国家的可持续发展具有重要意义。稳定、成熟的制度，对于整个社会而言，具有可预期的发展方向，从而能够增强整个社会发展的信心。西方国家几经坎坷、几经变革，经过数百年的发展历史，到第二次世界大战结束之后，其经济、政治、社会制度才逐渐稳定下来。就中国而言，自1978年改革开放以来，中国共产党不断探索，初步地建立起了中国特色社会主义制度。但是，如何坚持这个制度，如何完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，还有很长的路要走。对此，邓小平在1992年时早有预估：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[2]372

从理论上讲，国家的稳定实际上就是制度的成熟和稳定。成熟和稳定的制度体系对于一个国家而言，首先表现为国家政治制度和国家政治权力主体的稳定，没有全局性的政治动荡和社会突变，这是核心内容；其次表现为国家法律、法规、方针、政策和国家政治生活的持续稳定，社会秩序持续安定有序。当然，成熟而稳定的经济制度必须服从于人类社会生产矛盾运动规律，服从于经济社会发展规律，因此，这种稳定必须是积极的，而不是消极的。当一定的政治关系、政治制度形成之后，保持它们相对的稳定性是有利于社会生产力发展的。但当经济形态随着科学技术的发展而发生重大改变时，原有的成熟和稳定制度就有可能变得相对消极。因此，作为执政主体，必须开展积极主动的社会变革，将原有的成熟和稳定的制度推向一个新的高度。正如习近平总书记指出的：“从形成更加成熟更加定型的制度看，我国社会主义实践的前半程已经走过了，前半程我们的主要历史任务是建立社会主义基本制度，并在这个基础上进行改革，现在已经有了很好的基础。后半程，我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”[3]79

中国需要一个怎样成熟而稳定的制度体系呢？毋庸置疑，这个成熟而稳定的制度体系指的就是中国特色社会主义制度和国家治理体系。中国共产党自成立以来，团结带领人民，坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，赢得了中国革命的胜利，并深刻总结国内外正反两方面经验，不断探索实践，不断改革创新，形成了相对完善而稳定的中国特色社会主义制度和国家治理体系。我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，为党领导人民创造世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了制度支撑和治理保障，推动中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。

因此，党的十九届四中全会指出：“实践证明，中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系，是能够持续推动拥有近十四亿人口大国进步和发展、确保拥有五千多年文明史的中华民族实现‘两个一百年’奋斗目标进而实现伟大复兴的制度和治理体系。”[1]

党的十九届四中全会指出了中国特色社会主义制度和国家治理体系所具备的十三个显著优势，涵盖政治制度、经济制度、文化制度、民生制度、人才制度、军事制度、外交制度等多个领域。这些制度凝聚了全党智慧，经受了历史和时代的检验，是支撑中国之治的基础性制度安排，也是中华民族伟大复兴的基本制度支撑。

这十三个显著优势所对应的制度是中国在革命、建设、改革和发展实践中逐渐形成的，是党和国家各项事业之基，是行之有效的“好制度”。这次全会基于历史经验和发展全局的需要，对制度的主要构成及其优势进行了全面、综合的深刻总结，有利于进一步完善中国特色社会主义制度体系；有利于更进一步使人民坚定制度自信和道路自信，努力维护好这些制度；有利于全党更好地完善、利用这些制度，勇于争先、担当作为，始终把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，为实现中华民族伟大复兴的中国梦不懈奋斗。

中国特色社会主义制度之所以具有优越性，还有一个很重要的原因，那就是它从不僵化，具有很强的自我提高和纠错能力。邓小平曾充满自信地说：“我们的制度将一天天完善起来，它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度。”[4]337从一定意义上说，中国特色社会主义制度的历史，就是它的自我完善和发展史。坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，就必须要坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，吸收人类文明的有益成果，使我国社会主义制度的优越性更加彰显。

二、基本经济制度的完善与内涵发展

经济基础决定上层建筑，是马克思主义基本原理。因此，在一个社会成熟而稳定的制度体系中，基本经济制度起着根本性的作用，基本经济制度决定着一个社会的基本性质和发展方向。自改革开放以来，中国共产党根据生产力发展水平的变化和现实社会的要求，不断调整生产关系和上层建筑，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本制度，坚持把社会主义制度和市场经济有机结合起来，不断解放和发展社会生产力，推动经济社会发展取得了巨大的进步。

党的十九届四中全会对社会主义基本经济制度作出了新的阐述，把以按劳分配为主体、多种分配方式并存和社会主义市场经济体制也上升为社会主义基本经济制度。这种上升既体现了社会主义制度优越性，又同我国社会主义初级阶段社会生产力发展水平相适应。这个重大创新，对于我国进一步解放和发展社会生产力，推动经济高质量发展，具有十分重要的意义。

第一，此次会议指出，新时代下的我国基本经济制度，既包括以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的模式，也包括以按劳分配为主体、多种分配方式并存的模式，以及在此基础上构建的社会主义市场经济体制。这三个方面共同构成了我国基本经济制度新的内涵。

从历史来看，党的十五大确定了以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度。这种确定，不仅保证了社会主义市场经济体制的建立和运转，而且推动了国民经济持续快速健康地发展。党的十六大在强调坚持和完善这一基本经济制度的同时，提出了两个“毫不动摇”和一个“统一”，推动了各种所有制经济在市场竞争中发挥各自优势、相互促进、共同发展，充分发挥了各方面的力量。党的十九届四中全会在以公有制为主体、多种所有制经济共同发展这一基本经济制度的基础上，又有重大创新，即把以按劳分配为主体、多种分配方式并存和社会主义市场经济体制上升为我国社会主义基本经济制度。这一重大创新，标志着我国社会主义经济制度更加成熟、内容更加定型。

把以按劳分配为主体、多种分配方式并存上升为基本经济制度，是基于当前经济社会发展的必然要求，也为未来的经济发展方式提供了制度保障。把社会主义市场经济体制上升为基本经济制度，更加凸显了让市场在资源配置中起决定性作用的决心，同时也把社会主义制度的优越性和市场经济的效率有机地结合起来，增添了经济发展的活力和动力。

这种创新，是中国共产党结合中国生产力的发展实际，对过去长期经济制度变革的实践之总结。就分配制度而言，随着多种所有制经济的发展，财富的分配方式也出现了多样化发展的趋势。坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存，不但能够规范收入分配秩序，而且对缩小贫富差距也会产生积极的影响。这对把我国制度优势更好转化为国家治理效能，具有重要作用。

第二，此次会议指出，完善基本经济制度，必须始终把坚持两个“毫不动摇”放在核心地位，即毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。这是根本，也是基石。

公有制的主体地位，是由公有制的性质以及它在国民经济中的地位和作用所决定的。坚持以公有制为社会主义经济制度的基础，也就规定了我国经济发展的社会主义方向。只有坚持公有制的主体地位，才能引导个体经济、私营经济和外资经济沿着有利于社会主义的方向前进，才能保证人民群众当家作主。邓小平反复强调，必须坚持公有制的主体地位和共同富裕，这是社会主义的根本原则。国有企业作为公有制经济的重要载体，是保持这种方向的重要保证。习近平总书记在2016年10月召开的全国国有企业党的建设工作会议上指出：“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。”[5]175国有企业在我国经济发展中一直发挥着巨大的且无可替代的作用。“在推动我国经济保持中高速增长和迈向中高端水平、完善和发展中国特色社会主义制度、实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中，国有企业肩负着重大历史使命和责任。”[6]648由此可见，国有企业的基础地位和功能定位，决定了其在稳定经济增长、促进产业转型升级中的重大作用。

改革开放以来，我国非公有制经济不断发展壮大。非公有制经济总量规模逐步扩大，质量效益不断提升，发展活力明显增强，社会贡献显著提高，已成为全国稳增长、保稳定、促和谐的强力支撑。据统计，我国非公有制经济组织的数量已占市场主体的90%，对GDP的贡献率超过60%，就业贡献率超过50%，固定资产投资贡献率超过65%，对外直接投资贡献率超过67%。非公有制经济已成为国民经济增长的重要推动力量。习近平总书记特别重视非公有制经济的发展。2016年3月4日，他在参加全国政协十二届四次会议的民建、工商联界委员联组会时指出，“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础；公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯；国家保护各种所有制经济产权和合法利益，坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，激发非公有制经济活力和创造力”；“要健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护”；“我们党在坚持基本经济制度上的观点是明确的、一贯的，而且是不断深化的，从来没有动摇。中国共产党党章都写明了这一点，这是不会变的，也是不能变的”。[5]259因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,我们必须充分发挥非公有制经济的作用，构建亲清政商关系，鼓励、支持、引导非公有制经济健康发展。

把混合所有制经济确立为基本经济制度的重要实现形式，是中国共产党在基本经济制度上的又一重大理论创新，具有重要的现实意义。党的十八届三中全会指出，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。[7]515发展混合所有制经济，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，巩固公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力；有利于推动企业制度创新，调动各类市场竞争主体的积极性，培育具有全球竞争力的世界一流企业。以混合所有制经济为载体来实现国有经济布局的战略性调整，对于提升我国的经济运行效率具有深远意义，不仅具有重要的理论价值，也具有重大的实践意义。

第三，此次会议指出，完善基本经济制度，必须重视分配制度的建设，以按劳分配为主体、多种分配方式并存也应成为社会主义基本经济制度的重要有机组成部分。

在经济发展过程中，我们不仅要高度重视财富如何创造的制度建设，还要重视财富如何分配的制度建设。党的十九届四中全会指出，一方面，“坚持多劳多得，着重保护劳动所得，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重。健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”；另一方面，“健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，强化税收调节”，“合理调节城乡、区域、不同群体间分配关系”，“鼓励勤劳致富，保护合法收入，增加低收入者收入，扩大中等收入群体，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入”，形成橄榄型的收入分配结构。[1]

收入分配体制改革一直是社会各界关注的热点。近年来，尽管国家高度重视收入分配差距问题，持续推进收入分配制度改革，实行了一系列缩小收入差距的具体举措，收入分配关系得到了一定的改善，但随着经济的发展，收入分配体制逐渐暴露出它的一些深层次问题，并呈愈来愈严重的趋势。从目前来看，收入差距仍然处于高位，生产要素分配不合理，劳动收入占比较低的问题一直存在，合理的收入分配格局尚未形成，阶层固化的风险正在加大。造成这些问题的原因是多方面的，既有合理因素，也有不合理因素。而收入差距过大已带来一系列负面影响，如内需不足、经济结构优化停滞、影响社会稳定及社会安全、威胁国家政权稳固和统一等。因此，政府需要对经济活动的复杂作用给以重视和研究，进行合理必要的干预。

分配方式是由国体、所有制形式和经济发展方式决定的。我国是社会主义国家，处在社会主义初级阶段，经济成分比较复杂，区域经济发展水平存在较大的差异。因此，任何单一的分配方式都不符合我国当前的实际情况。在实行按劳分配原则之外，允许适量的其他分配方式存在，有利于缩小城乡、区域、行业及不同群体之间的差距。对此，中国共产党一直在不断探索。党的十八届三中全会提出了健全资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制。党的十九届四中全会在十八届三中全会的基础上，又纳入了土地、数据两项生产要素。2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度性障碍。数据作为生产要素，其作用愈发为社会各界所重视。平台是经济增长的新物种，数据是经济增长的新能源。将数据作为参与分配的要素之一，顺应了经济发展的趋势，有利于培育代表未来发展方向的新经济增长点。

把按劳分配和按生产要素分配结合起来，是完善社会主义基本经济制度的必然要求，也是分配理论上的新突破。坚持以按劳分配为主体，才能坚持社会主义的基本分配原则，有效地防止两极分化，最终实现共同富裕；实行多种分配方式并存，才能为多种所有制经济的共同发展增强活力和提高经济效益。

第四，此次会议指出，完善基本经济制度，必须同步坚持和完善社会主义市场经济体制，这是其中不可或缺的一个环节。

党的十八届三中全会提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”[7]513党的十九届四中全会指出：“必须坚持社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，全面贯彻新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，加快建设现代化经济体系。”[1]这是中国共产党对政府和市场关系认识的又一重大突破。这种有机结合，一方面要求发挥市场机制信息灵敏、效率较高、激励有效、调节灵活等优点，另一方面要求体现社会主义经济中生产资料公有制、按劳分配、计划调节、统筹兼顾、独立自主、共同富裕等制度要求。

在政府与市场问题上，迄今有两种相反的理念和实践：一个强调市场至上和市场万能，另一个强调政府至上和政府全能主义。前者往往导致市场失灵，后者往往导致政府失灵。这两方面经验使当代各国政府都努力寻求政府职能的恰当定位，既避免市场垄断和市场失灵，也避免政府垄断和政府失灵。我国自1978年改革开放以来，进入具有历史意义的社会转型期。市场经济体制取代计划经济体制并日趋完善，政府职能也开始转变。但由于行政理念转变缓慢，政府“越位”“错位”“缺位”现象仍然相当严重。正如习近平总书记指出的：“更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情。”[8]150因此，正确处理政府和市场的关系，完善基本经济制度，具有十分重要的意义。

强调市场在资源配置中的决定性作用，其主要目的在于进一步强化市场的作用。从当前的实践经验来看，市场配置资源仍是最有效率的形式。强调更好地发挥政府的作用，其主要目的在于为市场发挥作用创造更有利的条件，防止经济大起大落。科学的宏观调控，有效的政府治理，可以充分发挥社会主义市场经济体制的内在优势。经济治理的理想目标，应当是既能充分发掘经济潜能、释放经济活力，又能有效避免市场失灵、维护市场运行秩序，实现国家经济利益和人民利益最大化。因此，我们要紧紧围绕政府和市场的有机统一，推动相关领域改革。一方面，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过健全产权和知识产权保护制度，加强企业商业秘密保护，推进高标准要素市场制度和体系建设，加快现代化经济体系建设。另一方面，要坚持以供给侧结构性改革为主线，更好发挥政府作用，让“看得见的手”和“看不见的手”相互配合，相得益彰，通过进一步强化竞争政策基础地位，振兴实体经济，推动先进制造业发展，完善科技创新体制机制，建设更高水平的开放型经济新体制。

《决定》强调：“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系。”[1]现行宏观调控体系具有较为明显的计划经济与转型经济的特征。国家发展和改革委员会居于宏观调控框架的主导地位，通过国民经济发展规划、产业政策、投资政策、消费政策、价格政策以及微观干预政策来实施宏观调控，往往是投资计划在先，财政投资随后，金融部门配合。这种调控体制有利于大规模实施凯恩斯式的需求刺激政策，但并不符合市场资源配置要求和市场经济改革的方向背道而驰。《决定》提出的对于宏观调控框架的改革，强调了健全以国家发展规划为战略导向的宏观调控体系的重要意义，并强调财政政策和货币政策是发力的关键点，就业政策、产业政策、投资政策、消费政策、区域政策等其他相关政策则起到辅助和协同的作用，随着财政政策和货币政策的调整而调整。这种改革，对于市场经济的发展和培育，具有重要作用。

党的十九届四中全会在基本经济制度方面的重大理论创新，既是对基本经济制度内涵作出的重要发展和深化，同时也确立了今后的经济向高质量发展的基调。经济治理是国家治理体系和治理能力的关键体现。在新的时代条件下，坚持和完善基本经济制度，是巩固和发展中国特色社会主义制度的重要支柱。党的十九届四中全会提出的关于社会主义基本经济制度新的阐述，为把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了有力保证。

三、把中国的制度优势转化为国家治理效能

党的十九届四中全会给全党提出了一个重要的任务，即下一步如何把中国的制度优势转化为国家治理效能，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届三中全会提出了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。党的十九届四中再次提出，加强“四个治理”是把制度优势更好转化为国家治理效能的根本保证。

国家治理体系现代化，是中国国家治理结构变迁和价值取向的体现，表明中国共产党对社会治理发展规律有了崭新的认识，这也是对马克思主义理论在国家治理方面的重要创新。[9]在国家治理体系现代化的过程中，权力主体将发生改变，由单一的权力主体变为多元化的主体，既涉及政府，也包括企业组织、社会组织、非政府组织和居民自治组织等；权力的主要表现形式将由强制性变为契约性，权力的运行方式也由自上而下变为平行发展。因此，推进国家治理体系现代化，势必要求对国家的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等进行突破性的改革。国家治理体系现代化，涵盖了经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域。

国家治理能力现代化，是中国政府治理范式的更新，是指不断适应社会主义现代化建设需要，通过运用现代国家制度，按照制度提高治国理政的本领，尤其是管理社会各方面事务的能力，把中国特色社会主义各方面制度优势转化为管理国家的能力和水平。[10]如其中涉及的公共产品生产与供给、社会资源协调与分配，就是避免政府失灵和市场失灵，补充政府管理和市场调节不足的一种社会管理方式。国家治理能力现代化不仅包括公共政策的制定，还包括社会认同的维系、公民参与治理的意识和能力，体现了国家的软实力，在一定程度上降低了国家管理的成本与风险。

在国家治理体系和治理能力现代化建设的过程中，“四个治理”发挥着统筹兼顾的作用。加强系统治理，就是要加强党的领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会多元主体共同参与，实现政府、社会和群众的良性互动，构建全民共建共享的治理格局。加强依法治理，就是要切实培养法治思维，在全社会营造人人学法、懂法、知法、守法、用法、护法、崇尚法治的良好氛围，真正做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。加强综合治理，就是要变单一的行政治理方式为多种方式的综合运用，做到法治与德治相结合，强制约束与规范自律相结合，自我调节与社会调节相结合。加强源头治理，就是要在政策制定上问需于民，顺应群众期盼，确保每一项政策举措既符合国情、国力实际，又符合群众要求，真正把群众利益诉求解决在基层，把社会矛盾化解在萌芽状态，促进社会更加稳定和谐。

系统治理明确了社会治理的主体及其相互关系，依法治理明确了社会治理的根本依据和手段，综合治理明确了社会治理的其他依据和手段，源头治理明确了社会治理方式的次序。依据党的十九届四中全会精神，“四个治理”着眼于维护最广大人民的根本利益，其落脚点在于十三个“坚持和完善”，重点在于坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平。

制度的生命力在于执行，要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。各级党委和政府要深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，增强制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度；在理念上进一步解放思想，提高社会组织和人民群众参加社会管理的积极性，转变治国理政的方式，实现党和政府的领导与多元主体共同参与公共事务管理的统一；加强制度理论研究和宣传教育，引导全党全社会充分认识中国特色社会主义制度的本质特征和优越性，坚定制度自信；推动广大干部严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作，提高推进各项工作的能力和水平。