检察业务监督管理机制研究

孙 丽/文

按照最高人民检察院的统一部署要求，呼和浩特市玉泉区人民检察院积极推进内设机构改革，全面推行捕诉一体的办案模式，一方面有利于发挥审前程序的主导作用、完善引导侦查、提高办案效率、提升专业化水平，另一方面有人质疑会削弱审查起诉阶段对批准逮捕案件的内部监督，可能导致办案标准不统一、程序不规范等问题。因此，健全检察机关内部监督制约机制，强化检察业务监督管理，具有非常重要的现实意义。

一、基层院开展检察业务监督管理基础条件分析

（一）人员条件

基层检察院普遍存在着人员少、员额更少、业务繁杂、事务繁多的现象。一是高层次专业人才缺乏。以玉泉区人民检察院为例，现有人员52 人，其中继续教育的法律本科21 人，超过总人数的40%。由于机构编制限制，招录新人受限，补充进来的新鲜血液较少。二是现有人员业务素质与办案专业化的要求存在较大差距。三是轮岗交流不畅，不少人员长期从事单一业务形成的思维固化、知识面窄，导致低级专业化的问题。四是业务学习培训不够，靠经验办案的情况较多，对新时期出现的新型犯罪、对检察机关新增业务等把握不准、学习领会慢，造成本领恐慌。五是员额检察官多数兼着行政职务，院领导和部门负责人占了相当大的比重，行政事务占用的时间和精力比较多。六是员额检察官之外的检察人员由于未能入额，丧失独立办案资格、不承担司法责任等原因，压力、动力不足，参与办案的积极性不高，责任心不强。

（二）案件特点

一是小案件多，大要案少。单独犯罪多，共同犯罪少，简单案件多，疑难案件少的特点比较明显。2019 年上半年，玉泉区人民检察院共审结一审公诉案件241 件，其中重特大案件共20 件，占同期案件比例的8.2%。二是有信访隐患案件占一定比例，不一定是大案，但处理起来难度较大，多见于寻衅滋事、轻伤害、交通肇事、性侵未成年人的案件。三是扫黑除恶案件成为打击重点，这类案件，上级关心群众关注，审查难度大，汇报要求高。四是侦防转隶后，监察委移交的职务犯罪案件数量同比有较大幅度下降，办理中的程序衔接等尚缺乏经验。五是办理公益诉讼、行政执法监督、民事检察监督案件总量少，经验不足。六是现有的统一业务应用系统不完善，需要不时升级，线上办案节点多，操作复杂，纠错困难，办理案件的智能化程度低。

（三）队伍管理特点

由于对管理机制改革的理解不到位等原因，待遇差别成为有些人不干少干的借口，单靠思想政治工作教育，讲理想信念，讲奉献，难以解决问题。员额检察官办案组中，员额检察官由于缺乏用人选择权、绩效评定建议权等实质权力，使如何调动助理和书记员的工作积极性成为管理难题。

二、强化检察业务监督管理的意义

（一）有利于加强对检察官办案权限的监督，做到放权不任性

随着司法责任制的全面落实和不断深化，新型办案模式和办案组织形式开始实施，检察官被授予更多的自主决策权，自由裁量权。办案部门专业化设置和检察官责任制，在为检察官独立公正行使职权提供制度保障的同时，也增加了执法标准不统一、办案不规范甚至权力滥用的风险。张军检察长在大检察官研讨班上强调：“要根据实际情况，明确权力清单，不能一放了之，不能以‘谁办案谁负责、谁决定谁负责’一推了之。” 放权的同时，只有强化检察权内部管理和制约，才能保证检察官严格规范执法办案，保障检察权始终在法治轨道上规范运行。

（二）有利于转变内部监督的内容和方式，提升综合办案质效

在传统的“三级审批”办案模式下，层层负责把关、个案审核、文书签发往往存在被动滞后、效率低下、责任不明、监督力度欠缺的弊端。在司法责任制背景下，需要转变检察权管理监督的内容和方式，变被动为主动，推动监督由微观的盯人、盯案、层层审批，向宏观的全员、全院、全系统、全过程的案件质效监管转变。通过动态流程监控，案件质量评查等手段，可以及时发现解决以及防范执法办案过程中的问题，构建全方位、立体化的监管体系和预警机制，从而全面提升综合办案质效，推动检察内部管理监督创新发展。

（三）有利于提高执法规范化水平，提升检察公信力

强化检察机关内部的监督制约，进一步完善相关制度机制，有利于促进办案各个环节的规范化，防止案件带病流入和流出检察机关，有利于提升检察工作的整体法治化水平，以规范办案实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一；另一方面也有利于回应群众对司法公平正义的需求，增强人民群众在检察环节中的获得感，幸福感和安全感，增强检察公信力和权威性，促进双赢多赢共赢。

三、司法责任制背景下强化检察业务监督管理的建议

（一）设置专门机构承办不捕不诉案件的备案审查以及复议复核

最高人民检察院张军检察长在2018 年7 月底召开的大检察官研讨班上作出“以内设机构改革为切入点突破口，推动新时代检察工作创新发展” 的重要指示，贯彻“一类事项，原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责”的思想，建议由刑事执行检察部门承担不捕不诉案件的备案审查、复议复核职能。刑事执行检察权是对国家刑罚执行活动进行监督的权利，刑事执行检察部门负责对强制措施的后续措施（如羁押必要性、延期羁押、变更强制措施等）开展审查，体现了检察制约原则。捕诉一体背景下，不捕不诉案件的备案审查和复议复核，由刑事执行检察部门独立承办，对于强化检察内部制约，优化检察权配置，完善诉讼监督权运行体系均具有重要意义。

一是建立向刑事执行检察部门报送相关法律文书的制度，规定检察官在作出处理决定后，应当在一定期限内报送不批准逮捕决定书、不起诉决定书等相关法律文书。二是建立由刑事执行检察部门对不捕不诉案件备案审查的制度，在规定期限内，由刑事执行检察部门统一对办案部门报送的法律文书进行备案审查，对发现的不规范，不公正等问题，及时发出书面纠正通知，并限时反馈整改情况，既有利于以内部监督方式防范错案发生，也有利于解决司法决定分散化带来的执法标准不一致的问题。三是建立由刑事执行检察部门办理不捕不诉复议复核案件的制度。

（二）加强案件管理部门的动态、全方位监督

案件管理部门统筹全院检察业务的集约管理和全过程监督，通过事中的流程监控和事后的案件质量评查，实现对检察权运行的规范和制约，履行监督、管理、服务和参谋的职责。

1.以案件流程监控实现对办案全过程的动态监督、纠偏纠错。 案件管理部门依照法律和相关规范性文件等，对执法办案过程中程序的合法性、规范性、及时性、完备性，开展同步、实时、动态的监督、提示、防控，是强化内部动态监督、纠偏纠错的重要方式。一是要坚持问题导向。把所有节点有所变化的案件均纳入监控范围，以法律文书的制作和使用、强制措施、办案期限和风险以及相关的系统操作、案卡填录为监控重点。针对不同的违规情况，用口头通知、发《纠正违法通知书》、通报、约谈、移送纪检监察部门等处理方式。二是及时通报结果。由案件管理部门及时总结流程监控的情况，每月在全院公布案件管理监督情况通报，对于流程监控中发现的执法办案不规范的问题进行通报和提示。

2.以案件质量评查实现对已办结案件的全面检查和评价。对已经办结的案件开展案件质量评查是规范司法行为，提高办案质效的重要手段。一是要扩大评查范围。案件管理部门要及时制定年度评查计划，根据全院办案情况，把常规抽查、重点评查和专项评查等方式相结合，围绕办案程序和办案效果两方面对检察官办案质量进行综合检查和评价。二是要建立定期报告制度。评查结束后发布案件质量评查报告，报送检察长审批后在院内公布，引导各业务部门对照检查整改，实现防患于未然。三是要健全意见反馈机制。对评查发现的问题，由业务部门将讨论结果和意见建议反馈至案件管理部门，案件管理部门根据反馈情况进一步完善工作，主动接受监督，畅通沟通渠道，形成综合业务部门与办案部门之间互相支持、互相监督、共同提高的工作格局。四是要对接考核。评查结果作为评价检察官办案业绩、能力、水平的重要依据，纳入检察人员业绩考核评价体系，并记入司法业绩档案，倒逼执法办案规范化。

（三）优化检察委员会对检察业务的宏观指导和内部监督

检察委员会是各级检察院进行科学民主决策、宏观指导业务的法定机构。优化检察委员会业务领导机制，是司法改革过程中，构建新型检察领导关系、转变检察权内部制约方式的应有之义。一是规范检察委员会的议事和工作细则，科学划定其审议案件的范围。例如，对重大疑难复杂案件和可能影响其他执法司法机关判决、裁定、决定的诉讼监督案件，应当先由承办检察官提出处理意见，提请检察长审核同意后，再提交检察委员会讨论决定。二是实行检察委员会专职委员亲自阅卷机制，保障检察委员会充分发挥业务领导和审核把关作用，避免检察官通过提交检察委员会审议，单纯来分散个人责任。三是完善检察委员会听取审议专项业务报告制度，制定检察委员会业务工作整体思路，统一法律适用标准，研讨办案质量问题。四是实行检察委员会决定事项的督办制度，加强对检察委员会审议后的最终结果和事项执行情况的跟踪督办，对执行不力的责任部门或责任人进行通报和追责。

（四）完善部门负责人的业务领导和沟通协调

司法责任制的改革放权，并非意味着忽视部门负责人在办案过程中的业务领导和沟通协调作用。首先，部门负责人应充分发挥业务领导示范作用，尤其对重大疑难复杂以及具有影响性的案件，要带头办案，实现“以上率下、以上促下”。其次，组织内部的案件质量评查、考核评查检察官工作绩效、督促检察官及时结案、召集部门内部案件讨论、协调跨部门检察官联席会议等，都需要部门负责人的领导监管和协调沟通。例如，检察官在办理需上报审批决定的案件中，部门负责人发挥着关键作用。首先，部门负责人可以根据检察长委托，先对此类案件进行审核；其次，可以建议检察官补充相关材料或者组织检察官联席会议讨论，以拓宽办案思维和视野，但不能直接改变或要求改变检察官处理意见；最后，将个人审核意见、检察官处理意见、检察官联席会议讨论结果一并呈报检察长作为决策参考。