民事调解检察监督的问题与优化路径*

吴 军 滕艳军*/文

民事调解检察监督是指人民检察院针对人民法院所进行的民事诉讼活动中的民事调解活动实施监督，发现民事调解违法予以纠正的行为。民事调解检察监督的主体是人民检察院，其客体是人民法院在民事诉讼活动中的民事调解活动，包括人民法院受理阶段、调解阶段、调解结果及其执行的全部诉讼活动，监督的内容主要包括人民法院在调解解决民事纠纷的全过程中，涉及调解是否损害国家利益和社会公共利益、调解是否自愿合法、调解协议内容是否合法、调解过程是否合法、适用法律是否正确、法官在履行职务中有无违法行为等。

一、当前民事调解检察监督的基本情况

调解制度作为《民事诉讼法》确立的一项基本制度，在解决民事纠纷中的优势日渐凸显。最高人民法院工作报告指出，2013 年-2017 年，地方各级人民法院受理案件8896.7 万件（其中执行案件2224.6 万件），通过调解方式处理案件1396.1 万件，占15.7%。与此同时，随着司法改革深入推进，人民法院调解制度在实践中暴露出越来越多的弊端。诸如违反自愿原则、违反法律的强制性和禁止性规定、侵害第三人合法权益等的调解时有发生，这些现象无疑有损于司法公正。检察机关作为法律监督机关，依法行使法律监督权，其实质是对公权力的监督，法院审理民事案件以调解结案，也是行使公权力的结果，故依法加强民事调解检察监督，是依法、全面履行法律监督权的应有之义。

2012 年《民事诉讼法》的修改，正式从法律上赋予检察机关对民事调解检察监督权力，全国检察机关对调解检察监督开展了有益实践和探索，取得了良好的社会效果和法律效果。为客观、全面了解民事调解检察监督现状、特点，通过对重庆市巴南、荣昌、城口、壁山、北碚、江津、南岸、沙坪坝、九龙坡、永川等10 区县检察机关2015 年-2019 年9 月民事调解检察监督情况进行统计分析，发现当前民事调解检察监督存在以下特点：

（一）监督初显成效，但监督数量有限

根据《民事诉讼法》第208 条、第235 条和《人民检察院民事诉讼监督规定（试行）》（以下简称《民事监督规则》）第99 条第2 项的规定，检察机关可对调解书的结果、调解过程、执行等开展法律监督。2015年至2019 年9 月，以重庆10 个区县检察院共办理各类民事行政检察监督案件5222 件（含支持起诉1929件），诉讼监督案件共3293 件，其中办理民事调解检察监督案件188 件，人民法院再审改判或采纳检察建议160 件，改判及采纳监督意见率85.1%，且10 个被调研的基层院均办理了调解检察监督相关案件，监督取得一定成效。但10 个基层院近5 年时间仅办理188件民事调解监督案件，仅占诉讼监督案件的5.7%，监督规模化尚未形成。

（二）监督的三种案件类型均有开展，但分布不均衡

根据法律及司法解释规定，当前检察机关对民事诉讼监督的案件类型主要是裁判结果监督、审判程序违法行为监督和执行活动监督。调解是人民法院解决当事人民事纠纷的重要结案方式，因此检察机关对调解书监督案件类型同样可分为前述三种类型。从调研情况看，所办的188 件民事调解检察监督案件中，涉及结果的监督有143 件，占76.1%；涉及审判程序违法监督有40 件，占21.3%；涉及执行监督有5 件，占2.6%。之所以出现三种监督分布不均衡，主要是因为调解一般是当事人自愿合议达成的结果，通常情况当事人在达成调解之后，又针对调解书向检察机关申请审判程序违法和执行监督较少。

（三）监督的启动方式较为均衡，但启动标准不明确

《民事诉讼法》第208 条和209 条规定，可以理解为第208 条规定的是检察机关依职权启动检察监督的方式，对调解书仅限于损害国家利益和社会公共利益的两种情形时方可依职权启动，而第209 条规定的是依当事人申请启动检察监督的方式。从调研情况看，所办的188 件民事调解检察监督案件中，检察机关依职权启动的有112 件，占60%；当事人申请启动监督的有76 件，占40%，两种监督的启动方式较为均衡。同时，根据《民事诉讼监督规则》第41 条规定，针对损害国家利益和社会公共利益的；审判、执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为的；依照有关需要人民检察院跟进监督的等三种情形的，检察机关应当依职权启动。而调研中发现，因对国家利益和社会公共利益理解标准存在差异，所办的188 件民事调解检察监督案件中，涉及损害国家利益和社会公共利益的案件仅有8 件，而实际依职权启动的案件为76 件，说明对其中68 件未涉及国家利益和社会公共利益的调解书监督案件，部分基层院在发现调解书结果监督未严格执行《民事诉讼法》《民事诉讼监督规则》中有关调解书依职权启动的限制性规定。

（四）监督案件涉及调解的违法情形多样化，但监督深度不够

所办的188 件民事调解检察监督案件中，涉及调解书损害国家利益和社会公共利益的8 件，占8.4%；涉及调解书违反自愿原则的40 件，占21%；涉及虚假调解的140 件，占75%，其中具体的违法情形有涉及案件证据虚假、调解内容违反法律规定、调解过程未严格执行自愿原则、参与调解的代理人没有委托授权等多种情形。从调研看，涉及的140 件以虚假民事调解为由办理的监督案件中，多数案件并未追究当事人的刑事责任，也未相应让办理虚假调解的法官承担相应的司法责任，没有充分实现对人监督与对事监督的有机结合。

二、当前民事调解检察监督存在的主要问题

（一）监督范围不明确

根据《民事诉讼法》第208 条的规定仅仅针对有损害国家利益、社会公共利益的调解书检察机关方可进行监督，而事实上，现行法律法规对国家利益和社会公共利益的概念、范围、类型等并无界定，在司法实践中导致检察机关和人民法院均不能准确把握什么是国家利益、什么是社会公共利益。在实务中，有的不直接涉及国家利益或社会公共利益的调解书，检察机关依职权或依申请启动监督并依据《民事诉讼法》第208 条规定提出监督意见。但实践中，人民法院与检察机关对国家利益和社会公共利益认识不同，致使部分监督案件的监督意见不采纳或不受理。以重庆市10 个基层院办理的调解监督为例，其中沙坪坝、九龙坡等多个区县检察院对调解书提请抗诉或发出再审检察建议，就有4 件被法院以调解书未损害国家利益和社会公共利益为由不采纳监督意见。如九龙坡区人民检察院办理的重庆全发药业（集团）有限责任公司与重庆金泉信用担保服务有限公司借款合同纠纷调解书申请监督一案，九龙波区检察院在审查中发现调解书中所认定证据存在虚假，依据《民事诉讼法》第208条第2 款规定，提请重庆市人民检察院第五分院抗诉后，但重庆市第五中级人民法院以调解书不涉及国家利益和社会公共利益为由，裁定终结再审程序。

另外，按照《民事诉讼法》第208 条的规定，在司法实践中，因调解制度在落实程序法、实体法方面不像普通判决案件具有严格的规范要求，且大量的调解案件未涉及国家利益和社会公共利益，而是违反调解的自愿、合法的基本内涵，或是损害了第三人的合法利益。检察机关将前述调解书纳入监督范围，是否应该认定为司法不规范？有待考究。且所办的前述类型调解监督案件中，法院既有采纳监督意见，也有的未采纳监督意见，存在司法不统一的乱象。

（二）监督程序操作不具体

一是当事人以调解书违反自愿原则、协议内容违反法律规定为由提出监督申请，检察机关该如何处理规定不明确。如按《民事诉讼法》第208 条第3 款和《民事诉讼监督规则》第99 条规定以审判程序违法名义纳入监督，则检察机关可以直接受理，不需要审查是否经过了《民事诉讼法》第209 条规定法院内部纠错的前置程序，可能会导致当事人既向人民法院申请再审又向检察机关申请监督多头申诉的可能。虽然人民法院和检察机关侧重的角度有所不同，但客观上浪费司法资源是毋庸置疑的。二是《民事诉讼法》及相关解释对调解违反自愿原则和调解协议内容违法的标准不明确。调解的核心是尊重当事人的处分权，只要调解协议合法，不违反自愿原则，就应当支持。但实践中，一方面当事人很难举证调解过程违反了自愿，另一方面哪些情形可以认定为违反了当事人自愿，没有统一标准，致使检察机关面对当事人申请监督时无法科学判断。另外，针对调解协议内容违法没有统一标准，哪些情形应当认定为调解协议违法？如在民间借贷案件中，当事人调解中明知约定的利息超过了国家法律规定标准，而在调解书作出之后又以调解书内容违法申请检察机关监督，是否应该得到监督支持？这些问题都直接影响着民事调解检察监督开展。

（三）调查核实权保障不到位

民事调解与生效裁判都是在法院诉讼活动中产生，但民事裁判所涉事实及证据经法庭调查及认定，检察机关从裁判文书入手，结合当事人陈述及调阅案卷，即可判断该裁判是否存在可以监督的事由；而民事调解案件中，法官往往尊重当事人的意思自治，对双方认可的事实和达成的调解协议，很少深入进行实质性审查，相关证据往往缺乏法庭质证，事实缺乏必要的审查核实，调解笔录对调解过程的描述也常常不完整。在实务中，人民法院的调解案件卷宗材料通常是一些程序性事项，能够真正反映案件事实的关键材料并不齐备，而检察机关对申诉案件的审查是一般以审查法院原审卷宗为主，作为事后监督的局外人，往往需要对调解案件事实以及证据重新调查，方可判断调解书是否存在错误，审判程序是否存在违法。虽然《民事诉讼法》第210 条与《民事诉讼监督规则》第65 条赋予了检察机关调查核实权，但实施调查核实权时不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施，如同束缚了手脚。从司法实践看，检察机关大多仅能够通过询问、谈话、调取书证等方式进行调查核实，因没有其他辅助制度保障，现实中当事人或案外人、相关单位不配合一定程度存在。特别是一些虚假调解诉讼中，基本上不存在当事人自己主动申请监督的情形，这就更增加了检察机关调查核实的难度。

（四）队伍监督能力有待提升

从总体上看，近年来民事行政检察工作受重视程度在大幅提高。截至2019 年9 月，重庆市10 个基层院从事民事行政检察工作的干警共62 人，同2013 年同期相比，干警人数增加了1 倍多，但民商法相关专业毕业的仅有5 人。因受过去长期的“重刑轻民”思想影响和民行干警成长规律的这一客观实际，目前突然“填鸭式”充实民事行政检察人员不能立马胜任岗位要求，无法及时扭转监督能力不足的现状。进入了新时代，人民群众的法治意识更强、要求更高，法官的专业能力和专业素质亦有明显提升，这给检察机关能否客观、公正、精准开展民事调解检察监督工作提出了新挑战，也对民事行政检察干警能力提出了更新更高更严的要求。

三、民事调解检察监督的优化路径

（一）进一步明确监督范围

根据宪法规定和法律解释的一般原则，检察机关作为法律监督机关，对民事法律实施的监督，应该是全面的监督，而不应留有空白地带。因此，就监督范围而言，不能仅仅限于有损国家利益和社会利益的民事调解案件，还应该将有损第三人利益以及对一方当事人显失公平的案件纳入监督范围。就目前的法律规定和通说观点看，所谓的民事检察监督，主要指的是针对法院的诉讼活动进行监督，对于当事人的诉讼活动是否应当纳入监督范围，学界尚无统一认识。但显而易见的是，当事人之间恶意串通、虚假调解，虽然在形式上属于“意思自治”范畴，最后调解协议的达成则是由司法权予以确认的，且造成了司法不公，因而，这种“以合法形式掩盖非法行为”已经对司法活动造成损害，理应纳入检察监督范围。

同时，需要说明的是，将有损第三人利益以及对一方当事人显失公平的案件纳入监督范围，并不意味着检察机关可以此为由进行抗诉或再审检察建议，而应当充分尊重作为受损方的第三人或对方当事人的自主选择权，非经他们的申请，检察机关只能告知利害关系人相关审查情况，并可依据《民事诉讼监督规则》第112 条规定向法院提出检察建议。当然，如果当事人或者法官在调解过程中涉嫌犯罪，民事行政检察部门应当向公安机关或监察委移送相关线索。故民事调解检察监督的范围可以理解为，既应当包括对法官诉讼行为的监督，也应当包括对当事人诉讼行为的监督。监督情形应当包括：一是违反自愿、合法原则所作出的调解；二是违反法定程序所作出的调解；三是当事人恶意串通，通过达成调解的形式侵害国家、集体的情形；四是一方或双方当事人通过捏造事实、隐瞒真相的方式，显失公平的调解或虚假的调解。只要具有前述情形，检察机关应当采取合理的监督措施，依法履行法律监督职责。

（二）进一步完善监督的程序和标准

1.正确理顺依职权启动与依申请启动的关系。一是合理界定国家利益和社会公共利益。在立法未修改情形下，适用《民事诉讼法》第208 条应首先厘清国家利益、社会公共利益的范围。目前实务中对损害国家利益和社会公共利益理解不一，但笔者认为，国家法律制度和法律秩序即可视为国家利益和社会公共利益，法律就是国家利益、社会公共利益及其他一切合法权益的具体体现，这样可以赋予检察机关对调解书启动监督一定的自主权。二是坚持以当事人或案外人申请监督启动为主，检察机关依职权启动为辅的原则。根据《民事诉讼法》第201 条规定“当事人对已经发生法律效力的调解书，符合法定情形的，可以申请再审”。第209 条则规定“有人民法院驳回再审申请的；人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；再审判决、裁定有明显错误的三种情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉”。因此，针对调解案件，只要符合第209 条规定情形之一的，不论是否有违反国家利益和社会公共利益，当事人向检察机关申诉，检察机关都应当依法进行监督。对于在履职中发现调解书存在损害国家利益和社会公共利益、虚假调解等情形的，因这类调解书不仅在事实上给国家利益和社会公共利益造成损害，还严重损害了法律尊严，检察机关应当在发现后主动启动监督，依法及时提出监督意见。三是把释法说理纳入受理调解类申请监督案件的环节。现实中当事人通常以违反自愿或合法向检察机关申请监督，其本质上是希望通过检察机关的监督，达到改变调解书结果的目的。而在检察机关受理环节，因无法及时对调解书公正与否的正确判断，且基于考核任务等因素，多数情形会先以《民事诉讼监督规则》第89 条规定予以受理，从而规避《民事诉讼法》第209 条规定再审前置要求。从当事人的角度分析，这可能出现前述向法院和检察机关多头申诉，浪费司法资源的情形发生。因此，介于违反自愿原则或者协议内容违反法律规定的调解书，既符合当事人申请法院再审的程序，也符合当事人向检察机关申请进行审判违法监督的情形，为解决多头申诉问题，在当事人向检察机关申请监督时，笔者认为应当先进行释法说理，了解当事人是申请对调解书结果的监督还是对审判程序违法的监督，如果是对结果申请监督，应告知其先行向法院申请再审，尊重法律的内部纠错制度，有效节约司法资源。

2.明晰违反自愿和合法原则的违法情形。一是科学界定违反自愿原则。调解制度的本质属性及正当性基础是当事人的合意，因此自愿原则成为调解制度中的核心原则。但在实践中，要正确判断民事调解案件中调解协议的达成是否违反了自愿原则并非易事。笔者认为，应结合以下几点进行考量：一方面，一方当事人有欺诈或者胁迫行为，直接影响另一方当事人真实意思表示的。如果申诉人有证据证明在调解协议达成期间受到对方当事人欺诈或胁迫的，应认定该调解书违反了自愿原则；另一方面，法官在调解活动中，是否存在违背当事人真实意思，强制调解或变相强制调解的。调解制度的本质属性及正当性基础是当事人的合意，如果一方当事人或双方当事人都坚持不愿调解，法院就不能强制调解或变相强制调解。二是科学界定违反合法原则。法律的规定既应包括实体法的规定也应包括程序法的规定。在实体方面，要求调解协议的内容不得违反法律、行政法规禁止性规定，不得侵害国家利益、社会公共利益及第三人合法权益。在程序方面，要求调解过程不能严重违反程序法的规定，比如调解的启动、调解方式等程序方面都要符合法律的规定。笔者认为，认定违反合法原则具体应从以下几个方面予以考虑：首先，调解是否违反法律、行政法规的强制性规定。如果调解协议违反了法律、行政法规的强制性规定，即可认定违反了合法性原则。其次，法官在调解过程中违反法定程序的。如有回避情形的法官未主动回避或未被申请回避的、法律规定不能以调解方式结案而法院却以调解方式结案的、当事人为谋取不正当利益互相串通达成调解协议而法院未尽审查核实责任的等等。最后，法官在调解中有徇私舞弊、贪赃枉法行为的。这种行为必然会影响案件的公正性审理，不仅造成调解结果的实质不公，还会破坏廉政建设和法律威严，牺牲了法律应有的正义性价值取向。

（三）进一步加强监督机制建设

一是健全检察监督一体化工作机制。对涉及损害国家利益和社会公共利益、具有重大影响的虚假调解以及涉及法官违法违纪行为等情形的调解监督案件，可以建立线索省市级检察院统管，统一抽调全省全市民事行政检察官成立临时的检察官办案组，共同参与案件办理，确保监督效果。同时，应当完善本院民事行政检察部门与控申、刑检部门的协作，实现监督线索移送一体化、案件审查一体化，解决民事调解检察监督线索和能力不足问题。二是健全与公安、法院、监察委协作机制。针对调解书出现可能涉及当事人、法官涉嫌犯罪的，应当充分利用公安机关刑事侦查权和监察委的执纪监督权，实现对人监督和对事监督的有机统一，有效弥补民事监督调查核实权保障不足，切实提升监督深度及合力。三是充分借力信息技术手段。将科技信息化与民事行政检察工作深度融合，依托人工智能、大数据等技术，促进检法案件信息共享，发挥信息自动抓取、类案比对等相关功能，努力检法赢得更多认同和司法统一。

（四）进一步强化人才的培养

一是加强人员的配备，可以采取向法院商调具有民商事审判经验的法官，及时充实民事检察队伍。二是有效借助“外脑”，充分发挥省市民事专家委员会的作用，解决能力和司法理念上的偏差。三是充分用好检答网，有效解决日常实务工作遇到的实际问题。四是加大民事行政检察干警轮训、培训力度，增强岗位练兵效果，全面提升干警法律适用、证据审查、文书说理以及做好群众工作、化解社会矛盾等能力。