监察调查与审查起诉程序之衔接*

2019-01-26程相鹏

中国检察官 2019年23期

程相鹏/文

根据法律规定，监察机关负责调查公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪行为，并有权对涉嫌职务犯罪作出“移送检察机关依法审查、提起公诉”的处置决定。但是监察调查并非刑事侦查，也就不属于刑事诉讼程序。如此一来，监察机关向检察机关移送审查起诉职务犯罪案件就存在程序衔接的问题。笔者不揣浅陋，试对此做些粗浅探讨。

一、监察调查程序与刑事诉讼程序的衔接转换

（一）监察机关移送审查起诉案件的受理条件及程序

关于移送审查起诉，《刑事诉讼法》第162 条第1款规定了公安机关侦查终结移送检察机关审查起诉，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）第七章“案件受理”专门规定了检察机关案件受理的条件与程序，对于侦查机关、下级检察机关移送案件审查起诉，以及办理直接立案侦查案件的移送审查起诉，适用同样的受理条件和移送程序。从法理上讲，既然公安机关等侦查机关移送审查起诉刑事案件均要符合法定条件和程序，那么监察机关移送审查起诉职务犯罪案件，理应也要符合一定受理条件，遵照一定移送程序。监察机关移送审查起诉案件的受理条件与移送程序，自然也要接受刑事程序法和司法解释的调整。因此，监察机关移送审查起诉案件的受理条件与移送程序建议参照该章规定执行。

（二）案件当事人身份转换

依据《监察法》，监察机关的起诉意见书中当事人身份是被调查人，不是犯罪嫌疑人，而检察机关审查起诉的应该是犯罪嫌疑人，不是被调查人。《刑事诉讼法》第170 条只是规定检察机关依据刑诉法和监察法审查，对于事先采取留置措施的应当先行拘留，并未提及案件当事人身份如何转换，监察调查程序是怎么切换到刑事诉讼程序上来的。笔者认为，由于立案是刑事诉讼的开始，为把监察调查程序转换到刑事诉讼程序轨道上来，可由检察机关在受理案件之后，进行刑事立案程序，只是此处的立案并不意味着职务犯罪侦查。具体设计如下：检察机关案件管理部门受理案件之后，当日移交本院刑事检察部门办理，刑事检察部门当日审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当立即作出立案决定，办理立案手续，被调查人身份相应地转换为犯罪嫌疑人；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的，不予立案，并且将不立案原因通知监察机关。监察机关如果不服，可以申请复议。建议修改《规则》时规定上述内容。总之，通过刑事立案，完成案件当事人身份转换，使案件顺利进入刑事程序。

（三）监察调查措施与刑事侦查措施的转换

《监察法》规定监察机关为履行职权，可以采取“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检验、鉴定、留置和技术调查、通缉、限制出境”15项措施。这是《监察法》赋予监察机关调查涉嫌职务违法行为和职务犯罪行为的监察手段，可统一称为监察调查措施。监察机关对涉嫌职务犯罪的被调查人移送审查起诉，其采取的监察调查措施是否需要作出相应转换？笔者认为，对此需要区别对待，大致可以分为两种，一种是无需转换，另一种是应当转换。其中“谈话、讯问、询问、查询、调取、搜查、勘验检验、鉴定和技术调查、通缉、限制出境”等11 项监察调查措施都无需转换，这11 项监察调查措施中的前9 项措施一般会形成各种形式证据，随案移送检察机关，例如可以形成谈话记录、讯问被调查人笔录、询问证人笔录，调取或者搜查的法律文书以及书证、物证、电子数据、视听资料等，勘验检验笔录、鉴定结论等，这些证据均要随案移送，在刑事诉讼中可以直接作为证据使用。通缉、限制出境是对被调查人人身加以限制，在移送起诉之前已经终结，所以也不需要再行转换。但是查封、扣押、冻结和留置4 项监察调查措施是需要加以转换的，监察机关查封、扣押和冻结的财物是涉案财物的，应当随案移送，检察机关受理案件之后，应当用刑事侦查措施替换先前的监察调查措施，即检察机关对监察机关在职务犯罪调查阶段查封、扣押和冻结的财物采取刑事查封、扣押、冻结措施，原监察调查措施即行解除。这一点《刑事诉讼法》并未规定，建议司法解释增加该项规定。关于留置措施的转换，《刑事诉讼法》规定了检察机关对监察机关已经采取留置措施的案件，应当先行采取拘留措施，解除监察留置措施。之后，检察机关可以利用10 天至14 天的时间进行审查，决定审查起诉期间对犯罪嫌疑人是采取逮捕还是取保候审或者监视居住措施。

二、审查起诉阶段若干问题衔接

（一）关于案件管辖

由于检察机关提起公诉应当与法院审判管辖相适应，当检察机关受理案件后，经审查，认为不属于本地同级法院审判管辖的，应当移送有管辖权的其他检察机关审查，在此种情形下，检察机关应当在移送同时通知监察机关。对于需要指定审判管辖的，检察机关应当在监察机关移送起诉前协商同级法院办理指定管辖有关事宜。

（二）关于提前介入

《刑事诉讼法》和《监察法》均未规定检察机关可以提前介入监察机关职务犯罪调查。而在监察体制改革试点中，检察机关对于监察机关的职务犯罪调查积极配合，根据监察机关需要可以派员参加监察机关对于重大案件的讨论和其他调查活动，对于案件调查发表意见。这种提前介入也可以保留，由双方最高领导机关会签文件规范执行。需要明确的是，在提前介入中，检察机关对监察机关并不是监督制约。

（三）关于监察调查形成的证据材料

根据《监察法》第45 条第1 款第4 项规定，监察机关在调查公职人员涉嫌职务犯罪行为时所形成的证据材料，将随案移送检察机关，这些证据材料是否需要检察机关进行证据转换？根据《监察法》第33 条规定，在监察机关调查职务犯罪阶段形成的一切证据材料，在刑事诉讼中均应当允许直接使用，不存在在审查起诉阶段再予转换的问题。但是《刑事诉讼法》并未明确，只是规定检察机关依照刑诉法和监察法规定审查起诉，建议对监察调查程序阶段形成的证据材料在刑事诉讼中可以直接作为证据使用作出补充立法。毕竟在刑事诉讼中，需要作为证据使用的，应该由《刑事诉讼法》明确规定为宜。

（四）关于退回补充调查与自行补充侦查

关于这个问题，《监察法》和《刑事诉讼法》均有规定。其中，《监察法》规定比较具体，有补充调查期限和次数限制性规定，《刑事诉讼法》比较笼统，不易操作。退回补充调查面临着一个问题，案件退回调查，犯罪嫌疑人身份是否需要转换为被调查人？在刑事诉讼中采取的刑事强制措施，如逮捕、取保候审、监视居住等是否需要转换为监察机关的留置措施？退查即案件回流，从审查起诉阶段退回到职务犯罪调查阶段，调查完毕再重新移送起诉。当然自行补充侦查不存在这个问题。从法理上来讲，既然职务犯罪调查不是职务犯罪侦查，不受《刑事诉讼法》调整，退回补充调查，监察机关当然要适用《监察法》规定，监察机关对案件当事人只能称为被调查人，被调查人适用的限制人身自由措施只能是留置，而不能是刑事强制措施。如果照此解决问题，法律手续将异常复杂，两个程序来回切换。如果不这样去做，措施仍然是刑事强制措施，当事人身份还是犯罪嫌疑人，监察调查将面临着尴尬局面。监察机关补充调查的讯问笔录上载明的是犯罪嫌疑人，而不是被调查人，这又该如何解释？鉴于此，建议检察机关一般自行补充侦查，监察机关予以配合。

（五）关于非法证据排除

《监察法》第33 条规定了监察机关的非法证据排除义务，移送起诉证据应当符合刑事证据标准。《刑事诉讼法》没有明确规定检察机关对于监察机关移送案件非法证据的排除义务，但是《刑事诉讼法》和《规则》均明确规定检察机关在审查起诉中负有排除非法证据义务。所以检察机关发现可能存在《刑事诉讼法》第56条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求监察机关对证据收集的合法性作出书面说明或者提供相关证明材料。如果发现监察机关调查人员以非法方法收集被调查人供述、被害人陈述、证人证言等证据材料的，检察机关应当排除非法证据并提出纠正意见，同时可以要求监察机关另行指派调查人员重新调查取证，必要时检察机关也可以自行调查取证。对此，监察机关应予配合。

（六）关于不起诉

《监察法》第47 条第4 款规定对于监察机关移送案件，检察机关经审查作出不予起诉决定的，需要经上一级检察机关批准，如果犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为，需要重新调查的，应当在作出不起诉决定后书面说明理由，退回监察机关并建议重新调查。监察机关认为不起诉决定有错误，有权向上一级检察机关申请复议。对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收违法所得的，检察机关应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送监察机关处理，监察机关应当及时通报处理情况。国家监察体制改革之前，按照司法解释是移送有关主管机关处理。国家监察体制改革之后，监察机关对所有行使公权力的公职人员实行监察全覆盖，拥有处置权力，对于职务违法行为可以作出处置决定，所以直接移送监察机关处理为宜。检察机关决定不起诉的案件，需要对职务犯罪案件中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结的，由于监察机关移送起诉后已经被转换为刑事程序上的查封、扣押、冻结措施，所以检察机关应当自行解除并告知监察机关。

（七）关于出庭公诉

出庭公诉时需要衔接的主要是调查人员是否同侦查人员一样应当出庭说明情况？笔者认为，职务犯罪案件一样存在需要说明情形。检察机关出庭公诉，在法庭调查时遇到需要对庭前讯问被告人的合法性进行证明，或者需要对证据收集合法性进行证明，可以申请法庭通知监察机关调查人员出庭说明情况，监察机关应予配合。

三、违法所得没收程序与缺席审判程序衔接

（一）关于犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡违法所得没收程序

由于该程序属于《刑事诉讼法》规定的特别程序，由中级人民法院负责审理，所以衔接程序可以这样设计：设区市级监察机关制作没收违法所得意见书，移送同级检察机关审查；检察机关案件管理部门受理后，认为符合受理条件，办理受理手续，移送本院刑事检察部门审查，刑事检察部门审查后制作没收违法所得申请书，向中级法院提出没收违法所得的申请。