乡村治理模式的新近探索创新与政策蕴涵

刘红岩 张庆忠

党的十九届四中全会提出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。近年的中央一号文件和乡村振兴战略也对乡村治理的治理机制创新、治理体系建设和治理能力提升提出了新要求、新任务。许多地方开展了有益的探索，丰富了新时代乡村治理的有效实现形式，也一定程度上回应了当前部分地区乡村治理领域面临的诸如村级党组织软弱涣散、村民自治失灵、自治功能与行政职能混淆、村庄秩序“亚瘫痪”等实践难题。本文基于江苏苏州、贵州毕节和湖北荆州的实地调研，从不同侧面展现和分析了新近的创新实践，并重点讨论了这些探索实践对完善乡村治理体系顶层设计存在的政策蕴含和启示。

乡村治理的新近探索与实践

江苏苏州枫桥街道：上浮行政类事务。苏州在推进城乡发展一体化的进程中，社区股份制改革与传统“政经不分”的村级治理模式之间矛盾凸显，亟需村级治理机制的改革创新。苏州市高新区枫桥街道在政经分开改革基础上，将原来的“街道—居委会”调整为“街道—社区服务中心—社区居委会”。街道从7个社区“一站式”服务大厅合并为3个社区服务中心，分别对应2—3个社区居委会。街道和居委会负责社区社会管理责任，服务中心负责行政事务和公共事业类的审批，社区服务、教育、宣传、保障等职能归社区居委会。这是剥离并上浮了社区的行政类事务，归位和强化了自治功能。

贵州威宁同心社区：强化微自治，下沉民生类事务。同心社区基于威宁的网格化管理建立了“社区两委+自管委+十户一体”的三级自治体系。“自管委”按照“发展意愿相近、人地相临”原则，依托自然村寨建立，由1名主任，2—4名委员组成。“十户一体”由10户左右农户联合，选出1名政治素质好、带富能力强、热心公益的村民作为联户长。社区“两委”总揽全局并负责行政和政治类事务，“自管委”负责公益事业建设、生产生活服务、矛盾纠纷化解、治安群防群治自管自治等工作，“十户一体”联户内部实现生产联产、诚信联建、治安联防、卫生联保、公益联合、新风联育。2017年，521件邻里纠纷小事在“十户一体”内解决，71件联保联防急事在“自管委”内解决，11件难事在社区“两委”解决。这是下沉了民生类事务，实现了民事民议、民事民办、民事民管。

湖北荆州枪杆村：选优配强村党支部书记。枪杆村在农村税费改革前是一个欠债高达250万元的落后典型；2002年现任村党支部书记上任后，重整治理格局，2013年彻底偿清村级债务，2017年荣获“全国文明村镇”。枪杆村的华丽转型得益于新任村支书这位关键带头人的关键作用。一是创新组织方式，重塑治理结构。充分挖掘“三老”（老干部、老党员、老书记）的正能量，帮助和感化“三员”（“两劳”回归人员和无赖人员），最大化村民参与；创建道德评议会、党员大会、全村群众大会，制定《说事“三字经”》《村民文明公约》等，畅通群众表达利益诉求、参与村级事务治理的渠道。二是创新经营方式，重配要素资源。拍卖、租赁机动地、荒地、林地、鱼塘等集体土地资源的经营权，结合招商引资盘活原村级小学等村级存量资产，实现保值增值并投资发展特色产业。全村流转土地8000亩，成立6个专业合作社和2个家庭农场，以“公司+农户+基地”的发展模式，形成了四大生态农业板块基地，同时引进8家农业企业和1家工业企业，参与村级产业和集体经济发展。三是创新领导方式，重启发展活力。坚持“村民自己的事情自己办”，让群众唱主角，巧下功夫，做到了花小钱、办大事，少花钱、能办事。切实实行“三公开”，增强村“两委”权威性和公信力。

乡村治理的政策蕴涵与启示

一是治理结构随治理功能和治理需求的变化而变化，这是乡村治理结构发展演变的内在逻辑。社会问题的治理没有灵丹妙药，特定的问题要用特定的方案来解决。中国地域辽阔，各地情况千差万别，不存在“万能药”式的治理模式，要“靠山吃山，靠水吃水”，探索符合各地实际的治理模式。现代治理的研究和实践证明，管理和决策越是接近问题实际发生的地方，治理效率就越高。因此，需求所在就是功能所在，功能所在就是结构所在。村民自治治理结构和治理模式的发展演变规律，如枫桥街道和同心社区的治理结构的调整，也没有超出这个逻辑。村民对于村级公共产品、公共服务以及社会治理的自下而上的需求变化带来了村级治理功能的变化，进而推动了乡村治理结构和治理模式的变化。当村民需求发生改变时，村民自治功能效用发挥受阻和功能效用的内在需求之间产生张力，其解决途径或者在既有组织架构内调整，或者打破原有的治理组织和治理体制，重构治理单位和组织体系。

二是不断深化村民参与，这是村民自治模式发展演变的主线。村民自治本质上是要在村民间达成集体行动的一致。解决本区域范围内的公共事务和公益事业问题，同时使其“恰如其分”地落入国家治理的框架目标内，协调好国家与农民、行政事务与自治事务、党的领导与自治组织之间的关系，协调好自上而下的资源配置与自下而上的农民需求之间的关系，是村民自治的终极目标。本区域范围内村民的广泛和深度参与，不仅有利于具体事项的充分讨论、协商，提高决策质量和治理绩效，还有利于达成村民间的合作，提升治理精英的参与激励和参与程度，提高村庄承接外来供给的能力；从而有利于国家与农民在自治组织这一平台达成合作和一致，形成“强政府、强社会”的善治局面。治理功能的拓展、细化和分解，服务功能的下移和行政职能的上浮，实际上是使本区域范围内的村民能够针对某一具体事项进行广泛参与和充分协商，并最终在村民间达成集体行动的一致，从而使公共事务和公益事业得到有效解决，也能使自治目标与政府目标在自治框架内同时实现。

三是细分治理事务，是对乡村发展需求多元化的有益回应。村庄治理事务的分离，是农村经济社会发展的内在需求。农村经济社会发展的新形势、新任务、新问题，以及农民的多元化、精细化需求，带来了民生类事务和行政类事务的细分和分离。民生类事务，涉及经济发展和民生保障，其特点是事小、量大，难以量化考核。比如宅基地分配，承包地发包及调整，集体收益分配，农业生产服务，公共设施修建，村庄环境卫生整治和维护，纠纷调解，治安维护等。行政类事务，涉及社会发展和稳定，其特点是事大、量小，易于指标化、数量化和技术化考核。包括村民事务代办，党群工作等。分离治理事务，有利于提高治理效率。

四是适配治理事务，是治理结构创新发展的基本动因。民生类事务更加关涉农民的切身利益，是贴近于问题和需求的事务，适宜于下沉。作为农村公共产品和公共服务的内生性供给者，“自管委”“联户体”等建制村以下的单位，便于“自家的事情自家办”，激发农民作为治理主体的积极性。这既有利于解决公共产品供给问题，也有利于提升“四个民主”的实施效果。行政类事务主要是上级布置的政策任务，是自上而下的具有较强政治性、规范性和国家主导性的事务。因要与行政体制机制有效衔接，与上级行政机构和管理机构有效对接，适宜于上浮。治理单位适宜于并更加有效地回应治理功能对于治理组织的设置需求，以及农民对于自下而上的公共事务治理和公共产品、公共服务需求，是理清事务分类治理层级性并重配治理事务的内在要求。

五是发挥好农村基层党组织的战斗堡垒作用，是乡村善治的根本前提。基层党组织的战斗力、凝聚力、影响力直接决定着党的方针政策在基层贯彻落实的好坏与程度，决定着村民自治功能发挥的好坏。“办好农村的事，要靠好的带头人，靠一个好的基层党组织。”选好用好并发挥好关键带头人的关键作用，是实现组织振兴，进而实现乡村振兴、乡村治理体系和治理能力现代化的首要前提。实践同样表明，凡是乡村治理良好、乡村建设成效突出的村庄，都有一个强有力的党支部和带头人的引领带动。