新时代市场价格监管改革与创新

张群群

党的十八大以来一系列重大决策和战略部署，使深化价格改革、完善市场监管和执法体制成为改革的重要内容，市场价格监管迈入新时代。十九届四中全会进一步明确社会主义市场经济体制是社会主义的一项基本经济制度。改革创新市场价格监管体制，是加快完善社会主义市场经济体制的关键之一。本文探讨市场价格监管在我国发展新的历史方位上所获得的改革契机，研究新时代市场价格监管工作的定位和目标。

经济体制转轨视角下的市场价格监管

经历持续三十余年的改革开放，特别是入世之后整整十年的高速经济增长和稳定发展之后，从2012年起，中国特色社会主义市场经济进入新的历史阶段。随着经济体制改革不断深化，有关价格机制改革的意见、市场监管规划、党和国家机构改革方案等改革举措先后出台，并按规划实施，价格主管部门和原来相对分散的市场监管机构，都很关心新时代市场价格监管的改革和创新问题。只有抓住新时代的机遇，吸取既往监管工作的经验教训，借鉴成熟市场经济体的监管理论和监管方法，立足于国情，改革完善我国市场价格监管体系并勇于创新，才能满足深化经济体制改革的要求，有效应对市场经济发展中的内外挑战。

（一）狭义的市场价格监管

市场价格监管有狭义和广义之分。狭义的市场价格监管，是指政府对通过市场形成的价格进行监督、规制和调控的管理活动，是市场经济条件下价格监管工作最重要的组成部分。

这一界定明确排除了对政府定价和政府指导价的监管，由此，所涉及的监管对象在形成机制上具有相同或相近的经济性质；监管范围明确，既属于广义市场监管的重要方面，也是价格监管的主要内容；所涉及的政府监管主体部门界限相对清晰，尤其是在2018年国家机构改革之前，就是指价格主管部门，而在这次机构改革之后，则主要是指市场监督管理部门。

2016年起施行的中央定价目录，已由此前的13大类100种定价项目减至7大类20种，大致有97%以上的商品和服务价格已改由市场形成。据此判断，即便是狭义的市场价格监管概念，也可以涵盖绝大多数商品和服务的价格了。然而，具体到地方的政府定价目录，因地方有自己的定价权限，各地情况则有所不同。例如，北京市2016年起施行的政府定价目录就包含了11大类40种左右的定价项目。继续保留由政府定价的项目，除价格主管部门之外，其定价机构往往涉及许多其他政府部门。而政府定价项目仍是价格监督检查执法的重要监管对象。

（二）广义的市场价格监管

广义的市场价格监管，就是指传统社会主义经济体制进入转轨阶段后，在建设市场经济体制的过程之中，以及在一般市场经济条件下的价格监管。随着价格改革和市场监管体制改革不断深化，这一概念包含了越来越多的市场监管含义，因而市场价格监管的提法逐渐多了起来。

首先，其监管对象不只是市场调节价格，也包括改革开放以来，在不同时期保留的政府定价、政府指导价和政府决定或指导下的各类收费。其次，广义的市场价格监管，可涵盖中国经济体制转轨期间市场调节范围持续扩大、政府价格监管方式不断改进、监管部门设置屡经变迁的历史特点，可适度延续改革开放四十年里价格监管概念的原有含义和价格监管工作的发展脉络，因而更具包容性。再次，始于价格改革的市场价格监管，区别于传统体制下的计划价格管理，是考察我国市场化改革进程与现代化经济体系建设成就的关键线索和重要视角。最后，市场价格监管的内容和方式持续演进，从过去价格主管部门只监管价格或仅承担部分反垄断工作、市场监管职能在多个部门高度分散，到现在把价格监管等职能融入市场综合监管，体现了监管内涵和监管理念的重要变迁。

广义的市场价格监管概念，既可承载价格改革与价格监管的历史经验，又能立足于价格监管与市场监管融合的现实，并面向市场监管发展的未来。这样，可兼顾政府职能转变、价格改革、价格监督检查、反垄断、反不正当竞争、竞争政策等紧密联系的相关主题，为价格监管和市场监管提供一个融合性的观察视角，并可打破部门界限，为今后继续深化价格改革和完善市场监管体制拓展思考空间。

市场价格监管改革创新的新契机

党的十八大以来一系列重大决策，使进一步推进价格改革、完善市场监管和执法体制成为经济体制改革的重要内容，市场价格监管体制迈入改革创新的新时代。这一时期是深入推进价格改革和市场监管改革、全面实现市场价格监管工作创新的关键转型期。

改革的理论探索和实践经验反复证明，既要尊重市场规律，又要发挥政府作用，处理好政府和市场的关系是深化改革的关键。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，应使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；紧紧围绕市场的决定性作用深化改革，要求“完善主要由市场决定价格的机制，凡是能由市场形成价格的都交给市场”。

市场监管改革文件随后出台。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）遵循简政放权、依法监管、社会共治等原则，提出加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局，到2020年建成体制比较成熟定型的市场监管体系。具体政策措施突出了市场监管领域简政放权工作“放”和“管”这两点。2015年5月，国务院总理李克强在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上提出，简政放权、放管结合、优化服务协同推进，是深化行政体制改革、转变政府职能的总要求。实施市场监管改革也在“放管服”三管齐下的工作基调下展开。

价格机制改革文件相继推出。《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（中发〔2 0 1 5〕28号）要求，两年内基本放开竞争性领域和环节的价格；到2020年，市场决定价格体制、价格监管制度和执法体系、价格调控机制基本成型。中央要求加快完善现代市场体系，改革市场监管体系，实行统一监管。

党的十九大为改革开放伟业掀开了崭新的篇章。十九大报告确定了我国发展新的历史方位，要求坚持全面深化改革，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。目的是为了通过加快完善社会主义市场经济体制，使市场机制灵活有效，微观主体充满活力，宏观调控张驰有度，创新力和竞争力持续增强。为此，必须深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断，加快要素价格市场化改革，完善市场监管体制。

此后，国家发展和改革委员会发布了《关于全面深化价格机制改革的意见》（发改价格〔2017〕1941号）。按照新时代对价格机制改革的新要求，该意见提出，要进一步深化垄断行业价格改革，加快完善公用事业和公共服务价格机制，全面实施公平竞争审查制度，推进反价格垄断常态化执法，加强和创新市场价格监管。价监部门随后发布了《国家发展改革委2018年价格监管与反垄断工作要点》（发改办价监〔2018〕186号），对实施公平竞争审查制度、加强和创新市场价格监管、推进反垄断执法等工作做了具体部署。

机构改革方案的颁布实施，为整合重塑市场价格监管体系提出了组织基础。十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》，在深化国务院机构改革部分，第三十四条的内容即是组建国家市场监督管理总局，以整合过去分散的工商行政管理、质量监督检验检疫、食品药品监督管理、价格监督检查与反垄断执法、经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责。负责市场综合监督管理，组织市场监管综合执法工作，承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序等成为其主要职责。以国家市场监督管理总局的组建为标志，市场价格监管的主要工作内容融入市场综合监管的大框架内。

党中央和国务院的上述重大决定和战略部署，特别是市场与价格相关管理部门的调整与整合，意味着建立我国市场价格监管体系的关键性战役已全面展开。这一现实背景为新时代市场价格监管改革与创新提供了新的发展契机。

新时代市场价格监管工作的定位和目标

（一）市场价格监管的枢纽地位

中央要求放开竞争性领域和环节的价格，加快完善现代市场体系，完善主要由市场决定价格的机制。那么，在推进价格改革和构建市场监管新体系进程中，价格主管部门和市场监管部门应如何更好地发挥自身管理优势并积极履职呢？我们认为，明确市场价格监管在价格工作和市场工作全局中的枢纽地位是关键。

习近平新时代中国特色社会主义思想，是当前改革创新市场价格监管体制的指导思想。其中关于政府与市场关系的论述，有助于深刻理解市场价格监管的重要性。第一，政府与市场这“两只手”应各司其职。随着改革走向深入，要切实转换政府职能，在经济运行上，市场调节微观领域，政府制定规则，调控宏观领域。第二，政府与市场这“两只手”都要用好。要坚持辩证法和两点论，努力形成市场和政府两种作用协调互补、彼此促进的格局。坚持市场作用和政府作用的两点论，明确了市场价格监管在市场与价格工作全局中的枢纽地位。

本次机构改革之前，国家发改委在原有部门设置中，价格司和价格监督检查与反垄断局的主要职责，除了价格改革外，其他大致都可概括为广义的市场价格监管。随着价格改革不断深化，原由政府直接管理的一些领域、行业和环节，也会逐步纳入市场价格监管的工作范围。

按照价格改革任务的目标设定，竞争性领域和环节价格的放开，是价格改革的必经步骤和必需手段；市场决定价格体制的完善是价格改革的目标，并构成了一切价格工作的微观基础；价格调控机制的建立服务于宏观调控的经济运行目标，并将成为整个宏观调控体系的组成部分；价格监管制度体系把价格改革的设想和方案变成现实成果，把市场决定价格的体制具体化为可以实施的交易制度、定价规则和法律法规，价格监管成为市场经济条件下市场价格监管部门常态化的工作内容。

只有加深对价格监管内涵及其重要性的理解，紧紧抓住市场价格监管这个枢纽，价格管理部门以及新组建的市场监管部门才能做好衔接，相互配合，开创市场价格监管工作的新局面，为实施全面深化改革、完善市场监管新体系，发挥各自的管理优势和积极作用。

（二）处理好市场价格监管与价格调控的关系

在价格运行中，政府作用主要体现在微观上的价格监管与宏观上的价格调控。为此要处理好两方面的关系。

《关于推进价格机制改革的若干意见》分别提出对市场决定价格体制、价格监督制度和执法体系与价格调控机制等不同方面的改革要求，这相当于明确区分了价格的微观领域与宏观领域。由此可避免宏观经济管理陷入以往的认识误区和政策误区。以此为基础，可区分商品服务价格的微观特性与物价总水平的宏观特征，前者经由市场的有效运作形成，反映商品和服务的供求状况，后者与宏观经济运行上稳定一般价格水平的目标要求联系在一起。

价格监管体系可以维持市场机制的正常运作，维护市场秩序，保持价格信号的灵敏性。市场价格监管工作可以使价格调控等宏观政策的制定和传导，获得准确的市场信息和顺畅通道。价格调控等宏观政策的有效实施，可实现维持物价总水平基本稳定的宏观运行目标，避免市场异常波动，为维持市场机制运作创造宽松环境。

（三）市场价格监管的工作目标

第一，努力适应价格监管与市场监管交叉融合的趋势。价格由市场机制决定，因而，价格既表现为定价行为，也融入交易和市场运行过程，受到特定市场结构下交易制度、定价规则和市场规范的制约，并表现为市场机制发挥作用的结果。无论如何调整监管机构，价格监管与市场监管一定会走向深度融合。

第二，在市场监管体系已有改革进展的基础上继续探索。本次党和国家机构改革，整合过去分设于多个不同部委的部分相关职责，初步建立了相对统一的市场监管部门。尽管如此，构建完善统一、功能健全、相互协调、充满张力的市场监管体系，未来仍将是各有关监管机构的努力方向。

第三，积极开展公平竞争政策审查，做好反垄断和反不正当竞争执法工作。维护公平竞争和良好的市场秩序，开展反垄断和反不正当竞争执法，是市场价格监管执法工作的重要抓手。国家市场监督管理总局内各部门以及其他部委的有关职能部门，在实施竞争政策和开展相关执法以及行业管理工作中，既竞争又合作，彼此协同，是这些部门最适宜的策略选择。

总之，市场价格监管在市场与价格工作全局中处于枢纽地位。市场价格监管工作的核心目标是，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在大力推进“放管服”改革过程中，扎实做好市场价格监管制度建设，努力完善市场价格监管机制与执法体系，创新监管方式，丰富市场价格监管工具手段，做到市场价格监管“到位、尽责、见效”，维护公平竞争和正常的市场秩序，构建协同监管与合作治理新体系。