我国食品安全风险评估的改革重点与法制建议

闫 海，潘俊雅

（辽宁大学 法学院，辽宁 沈阳 110136）

食品风险评估是以科学研究为基础，运用科学技术手段对食品及其相关产品造成人体健康危害的可能性予以评价，得出其安全与否的判断。2018年修正食品安全法第十七条第一款规定，“国家建立食品安全风险评估制度，运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及有关信息，对食品、食品添加剂、食品相关产品中生物性、化学性和物理性危害因素进行风险评估。”食品安全风险评估作为一项科学理性的制度，是食品安全风险监管实施和国家食品安全标准制定的科学依据，可以有效预防食品安全事故的发生，保障公众的生命健康，增强公众对国家食品质量的自信心，促进社会和谐稳定。我国食品安全风险评估法制主要包括2018年修正食品安全法、2016年修订《食品安全法实施条例》、原卫生部颁布的2010年《食品安全风险评估管理规定（试行）》（以下简称《管理规定（试行）》）和2011年《国家食品安全风险评估专家委员会章程》（以下简称《专家委员会章程》）等相关法律法规。我国食品安全风险评估法制起步较晚，相比发达国家的先进且科学的食品安全风险评估法制，还存在诸多不足，亟待以风险评估的组织机构、程序规范、科学顾问及公众参与为改革重点，加快推进我国食品安全风险评估的法制变革。

一、食品安全风险评估的组织机构转型

国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，国家食品安全风险评估专家委员会（以下简称专家委员会）和食品安全风险评估中心（以下简称评估中心）是具体实施评估工作的机构。专家委员会由国务院卫生行政部门组建，具体由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家共同组成，受国务院卫生行政部门委托独立开展食品安全风险评估工作。《专家委员会章程》对专家委员会的主要职责、组织机构、委员组成、应当符合的条件、委员权利、委员所禁止行为及委员资格的终止情形、专家委员会的工作机制等予以规定。评估中心则是2011年由中央机构编制委员会办批复设立事业单位，受国务院卫生行政机关的领导和监督，承担国家食品安全风险评估、风险监测和食品安全标准等技术任务。评估中心设立理事会，由国务院卫生行政部门任理事长单位，国务院食品安全办、农业部为副理事单位，国家工商总局、质检总局、食品药品监管局等部门为理事单位，理事会成员还包括医学、农业、食品等领域的专家和服务对象代表。评估中心由职能部门、风险评估业务部门、食品安全标准部门和技术支持部门四个部分组成，同时还设立国家食品安全风险评估专家委员会秘书处和食品安全国家标准审评委员会秘书处。评估中心还是服务于专家委员会的技术服务机构，属于国家级技术机构，评估中心开展风险评估的基础性工作，主要是评估科学数据的收集、处理与分析，专家委员会根据评估中心提供的分析数据，形成评估报告。

（一）保障风险评估机构的独立性

风险评估机构的独立性是欧盟、美国、日本等发达国家或地区食品安全风险评估法制的先进经验之一，也是我国食品安全风险评估的基本原则之一，乃是食品安全风险评估科学性和权威性的重要基础。

我国食品安全风险评估机构独立性相对不足，主要原因是风险评估和风险管理未能真正分离。专家委员会严重依附于国务院卫生行政部门，依据食品安全法第十七条第二款，“国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估”。我们认为，委员的产生不应受到国务院卫生行政部门过多制约与干涉，而是依据一套体现公平、公开和公正的程序和条件来遴选，选拔集公正、科学、权威于一身的专业人士为风险评估委员，以此确保专家委员会成为一个依据科学知识开展风险评估的客观、中立和公正的独立机构。

保障食品安全风险评估机构的独立性，还应当加大风险评估机构的财政经费保障力度。《专家委员会章程》第二十六条规定，“专家委员会的工作经费由卫生部申请专项财政经费保障”，我们认为应当确保食品安全风险评估机构拥有独立的经费来源，以奠定机构独立运行的良好经济基础。

（二）明确风险评估机构的职责

食品安全风险评估中心的设立是实现食品安全“预防为主，科学管理”的重要举措，但在人员配备、机构设置、职责分工等方面尚须进一步完善。针对专家委员会存在内部设置不科学、职责不清晰地位等问题，为确保我国食品安全风险评估工作的科学性与合法性，应当对其机构职责加以清晰、科学的划分。[1]141我国应当建立以专家委员会为主体的食品安全风险评估组织体制，即进一步充实评估中心的专家委员会秘书处，负责管理专家委员会日常行政事务，处理专家委员会除了风险评估技术性工作以外的基础性工作。专家委员会还应当设立风险评估部和风险交流部。其中，风险评估部内设专门工作组，按生物性评估小组、化学性评估小组、物理性评估小组或者新类型食品评估小组（例如转基因食品的风险评估）等予以明确具体职责，还可以根据需要设立临时工作组。同时，专家委员会应当进一步加强评估中心的技术能力，可以将其改造为附属科学院，专门负责收集和研究食品安全风险评估数据信息。

我国应当合理划分中央和地方食品安全风险评估机构的职责权限。依据《食品安全法》、《管理规定（试行）》的规定，专家委员会是负责食品安全风险评估的机构。《管理规定（试行）》第三条第三款规定，“地方人民政府应当按照风险评估所在的环节协助国务院有关部门收集食品安全风险评估有关的信息和资料”，但对地方食品安全风险评估机构未明确规定。目前，一些省市存在食品安全风险评估小组，但其不仅承担部分风险评估工作，还负责食品安全检查监督工作，缺乏评估机构的专业性与独立性。我们认为，应当在省会城市等设立专家委员会分会或者评估分中心，针对地方食品安全问题开展评估工作，以方便地方政府了解本地情况，迅速查清有关食品安全事故发生的原因，便利相关数据信息的收集，提高食品安全工作的效率。

二、食品安全风险评估的程序规范重构

一套健全的食品安全风险评估程序，有利于风险评估工作的顺利进行，同时能够提高工作效率，保障评估结果的科学性。

（一）健全风险评估的启动程序

食品安全法第十八条规定，应当进行食品安全风险评估的法定情形为以下：1）通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品、食品添加剂、食品相关产品可能存在安全隐患的；2）为制定或者修订食品安全国家标准提供科学依据需要进行风险评估的；3）为确定监督管理的重点领域、重点品种需要进行风险评估的；4）发现新的可能危害食品安全因素的；5）需要判断某一因素是否构成食品安全隐患的；6）国务院卫生行政部门认为需要进行风险评估的其他情形。除了第6项以外，法定情形均未明确风险评估程序的启动主体。《食品安全法》第十九条则补充规定食品安全风险评估中配合协作义务。相关规定总体上偏向于风险评估程序的单项、被动启动模式，即国务院卫生行政部门行使启动权，由其根据《食品安全法》第十八、十九条规定决定专家委员会是否开展风险评估工作。但是，专家委员会作为风险评估的主体机构却缺少自主启动权，使之受制于行政机关，难以积极主动地展开风险评估工作，从而降低风险评估的工作效率，阻碍了食品安全风险评估预防作用的发挥。况且，当发生紧急情形，层层的申请程序可能会导致工作的拖延，不能更好保障公众的食品安全与生命健康。我们建议，借鉴日本的先进法制经验，将食品安全风险的评估的启动程序两种：[2]一种是受国务院卫生行政部门委托的被动开展工作；另一种是专家委员会掌握主动权，自主决定启动风险评估程序。

（二）细化风险评估的操作程序

我国法律规定食品安全风险评估的原则、需要风险评估的法定情形、风险评估的组织部门及工作机制等，但是对于具体的操作流程却没有明确规定，但对风险评估操作的具体步骤、内部运行等都缺乏规定，将导致食品安全风险评估过程缺乏科学性、有序性，得出的评估结果难以保证权威性。

根据《管理规定（试行）》）第十九条第二、三、四、五款规定，我国食品安全风险评估操作包括：1）危害识别，即根据流行病学、动物试验、体外试验、结构—活性关系等科学数据和文献信息确定人体暴露于某种危害后是否会对健康造成不良影响、造成不良影响的可能性，以及可能处于风险之中的人群和范围；2）危害特征描述，即对与危害相关的不良健康作用进行定性或定量描述。可以利用动物试验、临床研究以及流行病学研究确定危害与各种不良健康作用之间的剂量-反应关系、作用机制等。如果可能，对于毒性作用有阈值的危害应建立人体安全摄入量水平；3）暴露评估，即描述危害进入人体的途径，估算不同人群摄入危害的水平。根据危害在膳食中的水平和人群膳食消费量，初步估算危害的膳食总摄入量，同时考虑其他非膳食进入人体的途径，估算人体总摄入量并与安全摄入量进行比较；4）风险特征描述，即在危害识别、危害特征描述和暴露评估的基础上，综合分析危害对人群健康产生不良作用的风险及其程度，同时应当描述和解释风险评估过程中的不确定性。因此，我国应当具体规定风险评估机构的内部运行规则、从事评估工作的专业人员进行风险评估工作应当遵循的基本操作要求，进一步规范食品安全风险评估的流程、风险评估数据的收集与处理程序以及风险评估信息的对外发布程序等。

三、食品安全风险评估的科学顾问制度

国家食品安全风险评估专家委员会的委员是我国食品安全风险评估的科学顾问。目前，我国食品安全风险评估结果的科学性欠缺，公众对之不能充分信任和理解，专家陷入合法性危机。例如，2010年国家食品安全风险评估专家委员会对膳食中碘对健康的影响进行评估，公布的评估报告《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》指出，我国食盐加碘对于提高包括沿海地区在内的大部分地区居民的碘营养状况十分必要，此乃我国专家委员会首次就重大食品安全问题的潜在风险进行风险评估。但是，此评估结果遭到社会公众、同行专家的普遍质疑与反对，原卫生部未正面对社会反响予以回应，但2011年发布《食用盐碘含量》标准，明确规定食盐加碘不能全国各个地区全部实施统一标准，应当根据公众居住地区的碘营养水平进行调整。因此，我国食品安全风险评估科学顾问制度亟待科学化、规范化、法制化，以增强食品安全风险评估的公信力和权威性。

（一）完善科学顾问的任免规则

科学且公正的科学顾问任免规则，能够切实保障食品安全风险评估的高质量，能够获得公众、其他利益相关主体及同行专家的信任和认可。我国风险评估科学顾问的任免机制应当包括但不限于以下内容：

1. 科学顾问的任职资格。《专家委员会章程》第十三条规定，“专家委员会委员应当符合以下条件：（一）拥护党的路线、方针、政策，具有较强的社会责任感，遵纪守法，具有严谨、科学、端正的工作作风和较强的敬业精神；（二）严格遵守委员会章程，能够按时参加委员会组织的各项活动，承担并完成委员会交付的各项任务；（三）从事专业技术工作，具有副高级以上专业职称（副高级职称者需具有博士学位），年龄在65岁以下（院士除外），身体健康；（四）具体从事食品安全风险评估工作，或者从事与食品安全风险评估相关的工作；（五）业务水平突出，在国内相关专业领域具有较高的学术威望，或者具备丰富的工作经验。”我们认为，科学顾问应当具有食品安全的丰富经验，通晓跨学科的专业知识，在食品安全风险评估所涉及的一个或多个领域具有科学上的卓越性。

2. 科学顾问的遴选程序。《专家委员会章程》第六条规定，“专家委员会主任委员、副主任委员、秘书长、副秘书长和委员由卫生部聘任”，但缺乏有关人员的遴选程序的规范。我们建议，设立专门的专家遴选委员会，对外发布招聘公告，符合公告规定的遴选条件的人员可以自行报名，或者由有关单位推荐，经过专业知识的考核、模拟风险评估试验等确定候选人名单，再对外公示候选人，根据同行专家评价、公众反响的最终确定委员人选。

3. 科学顾问的免职程序。《专家委员会章程》第十八条规定，“专家委员会委员每届任期为五年”；第十七条规定，“专家委员会委员存在以下情形之一的，经专家委员会报请卫生部批准，按照有关程序终止其委员资格：（一）因客观情况或个人原因不能承担工作的；（二）触犯国家法律的；（三）无故不参加专家委员会议的；（四）以专家委员会委员名义从事相关商业活动或在公共场合发表有悖于专家委员会决议的言论的。”我们认为，相关规定还有待细化，例如委员辞退、辞职的表决机制等。

（二）改进科学顾问的行为规范

为规范我国食品安全风险评估科学顾问行为，《专家委员会章程》第十五条规定，“专家委员会委员应当主动回避可能与自身利益相关的风险评估工作，并遵守国家相关保密的规定”；第十六条规定，“所有委员不得以专家委员会委员名义从事与食品安全风险评估无关的活动”；第十七条终止委员资格情形第4项，“以专家委员会委员名义从事相关商业活动或在公共场合发表有悖于专家委员会决议的言论的。”我们建议，应当在专家委员会中设立专职委员，专职委员不得对外兼职，禁止其从事与职业无关的事务及取得报酬。

规范我国食品安全风险评估科学顾问，还应当对科学顾问行为的主要环节予以公开化和透明化，使公众充分认识到食品安全风险评估的工作过程，对之予以信任和理解。同时，食品安全风险评估工作处于社会监督之下，可以防止科学顾问受到利益集团的控制而得出违背科学的评估结果，制约行政机关对风险评估结果的恣意否定，遏制其不尊重科学的行为。

（三）建立同行专家的外部评审

我国应当设立独立的同行专家外部评审制度，以保障专家委员会对外同其他同行专家的交流沟通，丰富其科学知识，减少同行专家对食品安全风险评估结果的质疑，增强同行专家对科学顾问的信任度。同行专家通过对专家委员会初步形成风险评估结果的匿名评审，可以发现并纠正其中可能存在的错误或瑕疵，从而为评估机构做出科学、准确、权威的风险评估结果打下良好的基础和提供有效的帮助。

（四）加强科学顾问的责任追究

为了能够保证科学顾问恪尽职守，还应当设定责任追究机制，对科学顾问予以警示。我国食品安全风险评估专家应当承担高度注意义务、忠实义务及提供正确信息的义务；违背有关义务的，不仅应当终止其委员资格，还可以通过黑名单设立，让其承担承声誉责任。通过责任追究机制的建立，以保障食品安全风险评估专家能够严格要求自己，在科学范围内合法进行风险评估工作，保证自身行为的公正、中立、科学与权威。

四、食品安全风险评估的公众参与机制

食品安全风险评估是一个科学认知的过程，但由此认为，“我国食品安全风险评估是一个纯粹的专家行为”，[3]试图以专家知识垄断地位排除其他方面的知识进入食品安全风险评估过程的可能性，必然遭遇我国食品安全风险的价值判断多元化的挑战。“风险规制中科学与民主又不是截然分开的，许多问题也是事实与价值交织，因此实现二者的统合尚需要建立审议民主下的风险沟通机制。”[4]我们认为，随着经济社会发展，对食品安全风险评估须兼顾科学化和价值多元化，不仅承认专家知识所具有的科学与理性优势，也应当考虑到专家知识自身的模糊性与局限性，鉴于食品安全风险的社会属性及公众知识带来的竞争，公众参与风险评估具有重大意义。食品安全法关于公众参与食品安全风险评估虽然有所规定，但较为粗糙：第二十一条第二款规定，“经食品安全风险评估，得出食品、食品添加剂、食品相关产品不安全结论的，国务院食品安全监督管理等部门应当依据各自职责立即向社会公告，告知消费者停止食用或者使用，并采取相应措施，确保该食品、食品添加剂、食品相关产品停止生产经营；需要制定、修订相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门应当会同国务院食品安全监督管理部门立即制定、修订”；第二十二条规定，“国务院食品安全监督管理部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院食品安全监督管理部门应当及时提出食品安全风险警示，并向社会公布”；第二十三条规定，“县级以上人民政府食品安全监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通”。我们认为应当建立公众参与食品安全风险评估的有效机制，以破除各主体之间的信任危机，增强公众对于食品安全风险评估信息的认可和接受。

（一）规范评估信息的发布

评估信息向社会的公布和共享是公众参与食品安全风险评估的前提。被公布的食品安全风险评估信息应当符合以下要求：全程性，不仅食品安全风险评估的结果要公开，过程也要公开；易懂性，公开的食品安全风险评估信息不仅同行专家验证，还应当便于公众理解；重要性，对于食品安全风险评估信息的重要事项应当予以特别强调，以免公众被淹没在食品安全的信息噪音之中。

我国应当建立健全食品安全风险评估信息的发布平台，以更好地保障公众的知情权。多元化的信息发布平台可以满足不同层次公众的需求，保证公众对食品安全风险信息的认知，例如，在集贸市场或者大型超市等人流密集的地方建立不合格食品名单告示窗，设立电话查询系统及食品质量监督网络等多种信息披露手段，[5]还可以通过广播电台、电视台、网络、新闻媒体、报纸、现场访问、专家座谈会或免费热线电话等形式来公布信息，让公众通过多种途径可以查询到可靠信息。

（二）强化风险交流的支撑制度

食品安全风险的风险交流评估可以防止个别专家借口专业判断而恣意行为，通过专家与消费者、利益相关主体的风险沟通、利益协调的双向互动，可以建构专家与公众之间的信任机制，确保评估结果的正确有效以及民主性，最终保护公众的生命健康。

公众是食品安全的最大利益相关者，让公众参与其中，可以更全面、及时了解食品安全风险信息，确保食品安全风险评估机构能够及早发现潜在的食品安全风险，增加风险评估专家的信息量，也可以加强公众对风险评估工作的理解，提升公众对风险评估结果的信任度。食品安全法第二十三条规定的风险交流限于行政机关、评估机构及其技术机构与食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体之间，公众被排除在外，处于被动和服从的位置，这背离我国食品安全工作的保障公众生命健康的宗旨。在食品安全实践中，食品安全风险评估中心虽然开展不定期的公众开放日活动，但公众以此种非制度化的方式参与进来，人员偏少且停留于了解、观摩的阶段，并非实质的公众参与，效果并不显著。我们建议，建立听证会、论证会、消费者交流会及专家讨论会等多种渠道，保障公众也能够参与到食品安全风险评估进程。

我国还可以成立专门的风险评估咨询组，拓宽专家与公众之间达成共识的渠道。由于食品安全风险评估的复杂性和不确定性，单靠某一领域或者某一方面的专家进行风险评估是片面的、不科学的。咨询组应当吸收不同领域、不同年龄阶层的专家加入，组织专家研讨会或听证会，讨论过程应当向社会公开，倘若遇到特殊问题，还可以临时追加公众代表加入咨询组，以便其参与讨论。[6]

（三）建立公众参与的激励机制

公众参与可以促进食品安全风险评估的良性运行与科学发展，但作为权力资源的再分配，客观上存在较多壁垒。为提高公众参与食品安全风险评估的积极性，应当建立有效的激励机制，包括但不限于：加强对公众参与食品安全风险评估的宣传和教育，主观上开发公众的参与意识，客观上增强公众表达自己意愿的能力；保障公众能够真正参与到风险评估过程中，充分表达自己的建议和意见，使之意识到参与的实际意义，实现公众的话语权；强化公众参与的法律效力，公众在食品安全风险评估工作中的意见、建议会应当受到充分重视，甚至写入评估报告，作为决策的佐证材料；对于食品安全风险评估中表现突出的公众，应当给予物质和精神上的奖励，形成一种氛围，进而达到一定的示范效应。