赋予和激活农村居民财产权利问题探析

龙发科 蔡丽琼

（中共楚雄州委党校 统战理论教研室，云南 楚雄 675000）

党的十一届三中全会后，中国农村作为改革开放的急先锋，以家庭联产承包制的成功实践，开启了中国改革开放的伟大航程。但是，随着改革实践在各个行业和领域的稳步推进，一段时间以来，特别是党中央全面深化改革的重大战略决策推进实施以来，农村改革动力不足，在中国改革进程中明显滞后了。那么，全面深化改革，农村怎么办？出路在哪里？有的甚至认为，经过40多年改革发展，中国农村改革已经走到了尽头，再无潜力可挖。其实，这只是表象而已，问题的症结在于：中国社会城乡二元结构的深层次矛盾影响和阻碍了农村深化改革，特别是城乡居民财产权利在法律层面的差别化配置，正是农村深化改革的拦路虎。因此，亟需通过深化改革，探索一条适合农村居民财产权利实际的中国道路。党的十九大报告绘制了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”［1］的美好蓝图，同时强调要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系……巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。”“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”［2］为实施乡村振兴战略指明了方向，找到了全面深化农村改革的着力点所在——正视、保障并激活农村居民财产权利，为全面深化农村改革实施乡村振兴战略提供澎湃动力。

一、我党关于农村产权改革的基本思路

中国改革的曙光首先发自农村，由此引发了举国空前的改革浪潮之后，深层次的产权制度改革，在广大农村却难以向纵深发展，也就难以彻底打破城乡二元结构的藩篱，致使农村、农业、农民问题长期未能得到根本性解决。对此，党中央高度重视，“必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”

——1997年，党的十五大确定了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略和奋斗目标。［3］从此，城乡二元结构导致的市场主体权利失衡问题，开始凸显并引起社会的关注。

——2003年，党的十六届三中全会提出了按照保障农民权益，改革征地制度，完善征地程序，加快城镇化进程，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业制度的总体思路，进一步推进和深化农村改革，为农村居民创造更多就业机会。［4］此时，尚未提出农村居民财产权利和财产性收入的概念，而对城乡发展逐步失衡的表现及其完善办法等问题已受到瞩目。

——2007年，党的十七大报告第一次提出财产性收入：“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。［5］这里也包含农村居民在内。

——2008年，党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。《决定》指出，我国城乡二元结构是造成深层次矛盾突出问题的根源。农村发展仍然滞后，最需扶持，农村居民增收仍然困难，最需加快。

——2012年，党的十八大报告再次明确强调“多渠道增加居民财产性收入”“赋予农民更多财产权利”。［6］农民财产权利问题再次受到重视。

——2013年，党的十八届三中全会以全面深化改革开放为主题，明确以赋予和保障农民财产权利，作为农村全面深化改革的切入点和突破口；深化以土地制度为核心的农村体制变革，“赋予农民更多财产权利”“探索农民增加财产性收入渠道”“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。［7］这是继家庭联成承包以来中国农村改革的又一次重大突破。《决定》关于全面深化农村改革，赋予农民更多财产权利方面，集中体现为九个“第一次”。［8］承包经营权方面，在农村居民对承包地占有、使用、收益权的基础上：第一次明确赋予农村居民抵押、担保权能；第一次明确允许农村居民以承包经营权入股发展农业产业化经营；第一次明确鼓励承包经营权向农业企业流转。宅基地使用权方面，在农户宅基地用益物权基础上：第一次明确提出改革完善农村宅基地制度；第一次提出慎重稳妥推进农村居民住房财产权抵押、担保、转让。关于农村居民集体收益分配权方面，在坚持发展集体经济的基础上：第一次明确提出发展农村居民股份合作，保障集体经济组织成员权利；第一次赋予农村居民对集体资产股份的完全所有权（包含：占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权）。关于农村居民合作互利权方面，对农村合作社发展进行了全新阐述：第一次明确允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助资产转交合作社持有和管护；第一次明确允许合作社开展信用合作。

——2017年，在党的十九大上，习近平总书记庄严地向世界宣布：在全党上下努力完成“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，要按照党的十六大、十七大确立，十八大明确提出的全面建成小康社会各项要求，紧扣我国社会主要矛盾变化，坚定实施和全面推进乡村振兴战略，“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益”［9］，为建设中国特色社会主义新农村规划了蓝图，指明了方向。

由此可见，我们党关于农村改革的思路，从以往的“摸着石头过河”，到党的十八届三中全会决定明确提出赋予和保障农民财产权利的战略部署，再到党的十九大提出要完善承包地“三权”分置制度，深化农村集体产权制度改革，保障农村居民财产权益。也就是说，党对农民财产权利的认识不断深化，制度保障逐渐完善。这一战略思路的“源头活水”，就是把握了中国农村现实存在问题的症结要害：城乡二元结构和城乡居民财产权利失衡问题。权利是发展的前提和利益的基础，赋权即是赋利。这是健全城乡发展一体化体制机制、推进城乡发展一体化的重要内容，是实现城乡居民财产权利平等的必然要求。因此，在思考城乡居民财产权利问题同时，有必要从法理及法律关系上深化对财产权利的认识。

二、我国城乡居民的财产权利现状

财产权利是指因物的归属和利用而产生的民事法律关系。财产指财物和产业，与财产权利相对应的民事法律术语叫“物权”。物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他性的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。其中，“物”即是动产和不动产。当前，我国动产制度的城乡差别虽然存在，但并不十分突出，普遍能够控制在社会容忍度之内。不动产制度主要包含土地、房屋、山林、滩涂荒地、养殖性生产用水面等法律制度。我国农村居民不动产法定财产权利主要包括农村居民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、合作互助互利权以及农村集体经营性建设用地收益权等五个方面。但是，我国城乡二元结构的国情，致使农村居民的财产权利或被缩水，或根本无法享有，或名义上享有但现实中无法实现，城乡居民权利失衡等现实问题，也就始终难以得到根本性解决，阻碍了城乡一体化发展。现阶段，我国不动产城乡权利差别主要表现如下：

（一）住房和宅基地使用权方面

1.住房方面。城镇居民拥有或购买的房屋具有完整产权，可以抵押、担保、出让和进入市场交易；农村居民在宅基地上建造、拥有的房屋，没有完整产权，缺乏财产权利的应有属性，被称为“小产权房”或“乡产权房”，在法律意义上不具有财产权利应有的他项权利属性，不能抵押、担保，也不能向本集体经济组织成员以外出售。

2.宅基地使用权方面。城镇居民对住房用地的使用权具有完整的用益物权，可以抵押、担保、转让，形成财产权利上的他项权利；农村居民宅基地使用权不是完整的用益物权，不具有以宅基地上的住房财产权为标的而形成的各种从属性权利，这使农村居民不能依法获得宅基地使用权和房产的财产性收益。

（二）土地使用权和土地承包经营权方面

1.关于土地使用权。我国城镇居民拥有的是国有土地使用权，可以依法用于抵押、担保、质押等活动，并获得收益；农村居民拥有的是集体土地使用权，依据我国现有法律规定，集体土地使用权不能依法用于抵押、担保、质押等活动，农村居民也不能以此获取收益。

2.关于土地承包经营权。根据土地承包经营法的规定，农村居民对承包地具有占有、使用、收益权，但缺乏流转及承包经营权抵押、担保权能，致使该项权能严重地受到限制，人为地被打折扣。近年来，农村土地承包经营权流转方面已经有所突破或出现松动迹象，但在国家层面依然缺乏相应的法律支撑。

（三）资产权利和建设用地权利方面

1.城乡资产权利差别。城镇居民拥有的资产权利，可以无障碍地实现货币转换或进行抵押、担保、出让；农村居民对集体资产拥有所有权和收益权，但这些权利在现实中难以实现为经济上的利益或收益，难以形成农村居民对集体资产股份的占有、收益、处分或有偿退出、抵押、担保、继承权等项权能，导致农村居民资产权利与城镇居民差距较大。

2.建设用地资产化权利受限。城镇企业及民事主体的经营性项目建设用地，可以依法出让、租赁、入股，可以入市挂牌交易。农村居民拥有的集体经营性项目建设用地，不能依法出让、租赁、入股，不能实行与国有土地同等挂牌入市，农村居民不能与城镇居民一样，依法享有同权同价的建设用地权利。

3.农村居民土地资产化权利受限。我国法律明确规定，农村居民依法享有农村集体土地使用权，但并不享有以土地使用权、承包经营权作为资产入股开展的经营性活动的权利，使农村居民无法依法获得土地股权投资收益。当前，虽在局部地区已出现农村居民以土地使用权入股发展农业产业化的改革探索，但相关的法律认可与法律支撑依然滞后或空缺。

上述城乡居民权利差别问题，主要表现为针对农村居民的财产权利不明晰、财产权利不充分、财产权利缺乏保障、财产权利被限制、财产价值无法实现等。公民在法律面前一律平等是我国宪法一贯坚持和捍卫的重要原则，但在现实中，城乡居民之间却存在严重的权利失衡，这与宪法精神和原则相悖，是全面深化农村改革、实现乡村振兴难以回避的问题。

三、我国城乡居民财产权利差别的根源

（一）城乡居民在法律制度上的财产权利差别

1.城乡居民的财产权利差别的原因。《宪法》规定：公民在法律面前一律平等，但现实中我国城乡居民在法律关系上却存在着较大的财产权利差别，主要表现为：从经济关系上看，计划经济时代，国家在农村取之过多，予之过少，以此支撑着国民经体系建设和发展，至今多数农村地区经济发展仍旧落后；从法理关系上看，先国家后集体再个人的价值原则，体现为以国家为主导的社会机制对农村居民权利和利益的忽视；从物权关系上看，由于国家管理体制上存在的城乡二元结构问题，导致城乡居民之间在财产权利上出现较大的制度性差别。差别的本质就是不平衡，就是社会成员之间的权利义务关系失衡。

2.城乡居民财产权利差别的实质。我国城乡二元结构凸显的本质问题，就是在具体制度关于财产权利的设计上限制或忽略了农村居民的应有权利，致使广大农村居民的资产及其权利不能为乡村振兴发挥应有作用，而城镇居民的财产权利是完全得到保障的。改革开放就是要把失衡了的各种社会关系重新调整回来。针对农村居民财产权利受限这个改革发展中绕不过去的问题，结合我国农村发展滞后于全国其它领域的实际，只有着重从城乡不对应的具体制度着手深化改革，理顺城乡居民财产性的相关法律关系，真正把农村居民的财产权利落到实处，让他们能够依法把农村居民应有的潜在财产，投入到改革发展进程中来，为乡村振兴提供应有的发展动力。

（二）制度性差别禁锢了农村居民财产权利的作用发挥

1.把准农村居民增收的活力源。党的十八届三中全会关于全面深化改革、赋予农村居民更多财产权利和党的十九大关于“发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决”“城乡区域发展和收入分配差距依然较大”，［10］必须“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益”的重大决策，是我党在精准把脉中国农村问题后作出的重大战略部署：以法理和物权关系为突破口，激发农村自身活力，增强农村“造血功能”。这是根本性解决增加农村居民收入，缩小城乡收入差距问题的重要举措,指明了深化我国农村居民财产权利制度改革的方向，找到并把准了我国农村居民增收的活力源泉。在“三农”问题中，核心是农村居民收入问题。

根据中国统计年鉴资料，2016年，我国农村居民人均纯收入只相当于城镇居民的36.8%。所以，持续较快地增加农村居民收入，是缩小城乡差别的必然要求。同时，我国农村居民家庭收入中，财产性收入所占比重极低，2002年为人均50.5元，占农村居民人均总纯收入的2.0%，2011年有所增加，达到228.6元，但所占比重仅上升3.3%，仍然处于较低状态。从国外发达国家经验看，财产性收入，既是构成农村居民家庭收入的重要渠道，也是农村居民退休收入的重要来源。因此，财产性收益应是今后一段时期内我国农村居民增收的重要源泉。

2.城乡财产权利关系失衡是我国农村改革乏力的根源。我国农村开创的家庭联产承包责任制，释放了巨大的“制度红利”，但今天，农村家庭联产承包经营制度正面临着新的问题和矛盾，农业发展后继乏力，如何进一步深化农村深化改革，乡村振兴的动力源泉在哪里，从哪里增加农村居民收入等问题，亟待研究和破解。

从历史经验和现实需求看，着力点就在于从经济利益关系着手，解决城乡失衡的财产权利关系，把农村居民应有的改革活力从受限制的财产权利关系中释放出来。一是激活广大农村长期沉睡的财产资源。从改革农村居民财产权利关系着手，在法理和物权关系上为深化农村改革找到解决问题的新出路，增强农村自身的造血功能，为乡村振兴找回动力源泉。二是赋予农村居民更多财产权利。从农村居民经济收入构成看，当前我国农村居民家庭的经营性、工资性、转移性、财产性四个部分的收益中，财产性收益所占比重最低，因此成为增加收入最大的潜力股。要在法理上让农民应有的财产权利成为法定和实际权利，推动财产权利在经济上充分得到实现，使财产性收入成为农村居民增收的新增长点，进而有效拉动农村居民收入持续较快增长，缩小城乡居民收入差距。

四、赋予和保障农村居民财产权利的路径

全面依法治国是新时代党领导人民治理国家的基本方略，在全面依法治国、建设社会主义法治国家的进程中，赋予和保障农村居民财产权利，必须坚持走法治化道路，依靠法治化的力量。

（一）依法确权、还权、赋权于农村居民

要真正有效地赋予和保障农村居民财产权利，必须通过确权、还权和赋权的法律手段和程序，确立农村居民财产权利的具体法律和相应的实施机制。

1.确权。从法理上明确农村居民的应有权利，并使之彰显出立法的基础地位，同时具备向立法层面畅行的通道。确权的目的，就是通过立法，使农村居民的应有权利成为法定权利，并通过法律实施成为现实中的实有权利。例如，明确保障农村居民集体经济组织成员权利、保障农户宅基地用益物权、依法维护农村居民土地承包经营权的内涵等，就是亟待确权的问题。

2.还权。还，指原来本该属于农村居民的权利，由于具体制度原因被忽略了，现在通过深化财产权利改革而归还他们。还权，就是通过立法，从而使农村居民的应有权利变为法定权利，即以法律制度形式，把农村居民的原有权利归还他们，也就是把原来由政府集权统辖的权利归还给农村居民。例如，通过立法，明确农村居民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承的权利，就是急需要通过立法还权于农村居民的问题。

3.赋权。赋者，重要事项的郑重交予。赋权，就是指通过立法、执法的形式，把农村居民的应有权利、法定权利尽可能完整地交予农村居民，使之变为实有权利。例如，赋予农村居民承包经营权和住房财产权抵押、担保、转让权，允许以承包经营权入股发展农业产业化经营和允许合作社开展信用合作，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护等，均属亟待赋权的方面。

（二）建立统一的城乡市场

在确权、还权、赋权的基础上，要保障农村居民财产权利，还必须建立和完善统一的城乡市场。因为要保证市场在资源配置中的决定性作用，市场不能失灵并要起决定性作用。只有依靠统一的城乡市场。在农村全面深化改革中急需突破的重大难点，是在农村居民财产权利的制度变革中如何更加充分地发挥市场的决定性作用。党的十八届三中全会决定明确指出：建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行；鼓励承包经营权在公开市场上流转，打破目前主要以政府主导和局限在集体经济内部为主要方式的流转；通过权利流转、抵押、担保等权能，实现财产权利的市场化功能及其经济价值等。就是说，赋予农村居民财产权利及其价值，要以完善统一的城乡市场机制为基础，才能充分发挥市场机制在保障、调节和增加农村居民财产性收入中的作用，促进资源在竞争性、公平性、公开性基础上得到更加优化的配置。

（三）让农村居民公平地享有财产权利

让农村居民公平享有财产权利，平等参与现代化进程，靠什么？在全面依法治国方略的架构体系内，只有依靠制度和各种具体法律制度的完善。党的十九大报告特别强调：发展不平衡不充分……城乡区域发展和收入分配差距依然较大，这些问题，必须着力加以解决。［11］实施乡村振兴战略，让农村居民平等参与现代化进程，赋予农村居民应有的财产权利，必须进一步完善法律制度保障。赋予农民更多财产权利，涉及一系列难点问题，需要相应的法律制度作保障。党的十八届三中全会《决定》在明确赋予农村居民更多财产权利的基础上，形成了到2020年的赋权时间表，主要有三个方面：

1.“十二五”期间，基本完成赋权的相关法律调整工作。把中央文件精神变为可实施的法律规范，是赋权的根本性前提条件。例如，根据《土地管理法》《物权法》《担保法》等关于农村耕地、宅基地等集体所有土地使用权不能抵押的规定，农村居民的承包地和宅基地的用益物权，承包经营权的转包、出租、互换、转让或其他流转方式的权能等，不完整、不充分、甚至根本不能实现。因此，在“十二五”期间法律调整的基础上，亟待尽快研究、制定农村宅基地管理法，增强法律约束、保障和规范效应。此外，在我国《担保法》《物权法》中，虽然宅基地被列为不得抵押财产，而对宅基地上的农村居民住房并没有规定不得抵押，但由于国家法律法规和地方管理政策对农村宅基地、农村居民住房流转的相关限制政策，以及农村住宅和宅基地的不可分离性，一般金融机构并不愿接受农村居民住房作为抵押物，无形中，农村居民住宅的抵押权能无形中处于被封杀状态。因此，法律制度的完善是解决此类问题关键所在。

2.“十三五”期间，已经或正在推进的“基本完成农户经营承包权、农户宅基地使用权和农村居民住房确权工作”，为保障和赋予农村居民更多财产权利奠定了法律基础。确权和颁证，是摸清财产情况，明确财产边界、确立财产权利、保障财产权益的基础性工作，是落实赋予农村居民更多财产权利政策的前提条件。2008年，《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》提出，力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作；2011年，《国土资源部财政部农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》再次强调，切实加快农村集体土地确权登记发证工作，其中包括宅基地使用权确权登记和发证。2013年中央1号文件提出用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。至今，此项任务正按中央部署积极推进中，但面临的后续任务依然艰巨。同时，就农村深化改革推进乏力的现实情况，应当建立以确权为先导的倒逼机制，即先确权，先得利。明确凡是完成了各项确权工作的，才能实施承包经营权、宅基地使用权和集体经济股权的流转、转让、抵押、担保、继承等权能，引导各地重视和积极推进各项确权工作，保证确权工作按时间计划依法完成。

3.“十三五”期末，基本完成农村居民财产权利赋权工作。主要包括：基本形成完整的农村居民财产权利体系；基本建立农村产权流转交易公开市场体系，包括农户经营承包权流转市场、农户住房转让市场、农村集体经济和合作经济股权转让市场，发挥市场机制在农村居民财产权利实现过程中的信息集聚、价格发布和中介服务功能；基本完成集体经济组织按照现代产权制度的改造，基本建立覆盖到绝大部分农村和农村居民的新型农村合作社体系。