陆良县农村空巢老人问题研究

梅石存

（中共陆良县委党校 教研室，云南 陆良 655600）

进入21世纪，我国经济社会事业不断发展的同时，也迎来了人口老龄化的社会问题，我国的老龄化又是“未富先老”，无形中给社会经济的发展带来巨大的压力，正如习总书记指出：“我国老年人口增加很快，老年服务产业发展还比较滞后，”［1］“要完善制度、改进工作，推动养老事业多元化、多样化发展。”［2］做好老龄工作，“事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大气力来应对。”截至2018年底，我国60岁及以上老年人口已达2.49亿，占总人口的17.9%，这就意味着每6个中国人中，就有1位老年人。陆良县位于云南东部，辖7镇2乡2街道1华侨管理区，112个行政村，36个社区，总面积2018平方公里，2018年底全县总人口69.18万人，60岁以上老年人10.4万人，占全县总人数的14.3%。农村老年人有7.12万人，占老年人口的72.7%。其中，空巢老人13301人、独居老人8675人、失能老人12093人、“五保”老人2669人，是曲靖市最早进入老龄化的县之一，预计到2020年老年人将达11.6万人，占陆良县总人口的19.6.%。陆良是个农业大县，财政弱县，为了缓解人多地少、资源匮乏、经济发展艰难的现状，县委、政府积极组织人员到发达地区打工，许多群众通过各种途径寻找适合自己的工作。许多青壮年外出打工，导致农村人口高龄化、空巢化、独居化程度逐年加深。目前，陆良县农村的空巢老人家庭有8000余户。为了实现习近平总书记提出的“让所有老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”［3］的要求，陆良县委、政府积极探索关爱空巢老人的方式方法，努力寻找欠发达地区农业县农村空巢老人居家养老的新路子。

一、陆良县关爱农村空巢老人的举措和成效

（一）领导关心，形成合力

陆良县委、政府在加快推进和谐社会建设的进程中，把关爱老龄人口，特别是空巢老人列入工作日程，明确由县民政局、人口与计生委、老龄委为负责居家养老的工作部门，制定了《陆良县居家养老服务实施意见》《关于推行村、社区居家养老试点工作的实施方案》，要求陆良县各级党委政府将老龄事业纳入经济社会发展规划，纳入党政议事日程，纳入财政预算，纳入文明创建活动和和谐社会建设，纳入社会劳动、医疗保险等综合保障体系，要求社会志愿服务工作队牵头组织志愿者队伍，以“一帮一”或“多帮一”的志愿服务方式，为空巢老人提供服务。为确保真情关爱活动落到实处，县级领导亲自参加关爱农村空巢老人的志愿服务活动。

（二）加大基础设施建设，为老年人提供活动平台

“十三五”以来，陆良县在财政十分困难的情况下，积极采取改造修缮闲置校舍等方法，整合社会资源；通过“单位挤一点，村社自筹一点，乡镇补一点，社会赞助一点，向上级要一点，老体协奖励一点”的办法，多渠道筹措资金，初步形成了政府主导、社会参与的多元化投资机制，争取上级各类项目投资200余万元，各乡镇（街道办）支持老年体育事业发展专项经费500余万元，企业和个人向各级基层老年活动设施捐赠资金450余万元，拉动地方政府和社会投资1000余万元，用于老年体育场地建设，建成村级老年活动中心（站）351个，规划建设大中小不同规模、多功能的老年人健身场地206个，门球场92块（农村67块）；地掷球场61块（农村49块），乡镇（街道办）完成了“四个一”工程、村委会（社区）完成了“三个一”工程。现在陆良县共有老年体育协会190个，148个村委会（社区）都成立老年体育组织，加入各协会的会员达66188人。

（三）整合资源，扩充服务队伍

1.广泛动员社会力量参与。陆良县委、政府要求各乡镇和华侨农场根据各自实际，按志愿服务内容和志愿者相关条件，广泛动员所属单位（社区）干部职工、居民群众，尤其是具有专业特长的人员加入志愿服务组织，参与志愿服务活动。

2.面向全社会公开招募志愿者。明确志愿服务的内容、时间、标准、要求和各方的权利、义务，根据志愿者的特长或意愿分类登记注册，组成若干支特色鲜明的专业志愿服务队；建立陆良县志愿服务队伍注册信息数据库，为加入“中华志愿者”协会奠定基础。

3.强化养老服务人才培训。2010—2017年，全县举办了10期养老护理员职业资格培训班，976人取得人社部门颁发的《养老护理员职业资格证书》（初级），其中，80人获中级职业资格证书，提高了养老服务从业人员的专业服务水平，为28个居家养老服务中心提供了66个政府公益性岗位；组织有关人员参加全国、省、市组织的老龄系统干部培训10期、158人次，强化了社会养老服务人才队伍建设，缓解了基层养老服务人员不足、专业技能弱的难题。

（四）实施“五心”服务，突出工作重点

1.生活照料，让空巢老人“称心”。目前，陆良县空巢老人已免费用上了“电子保姆”，呼叫服务项目涵盖了医疗急救、各类咨询、家政服务、防盗报警、商品配送等亲情服务，许多空巢老人足不出户就可以得到各种帮助。陆良县有50个村委会（社区）开办了56个“老年幸福餐桌”，日均为2460余名老年人提供就餐服务。在运作过程中，坚持明算账、算细账，详细公布各“老年幸福餐桌”伙食标准、交费标准、补助情况等，并对生病、残疾等老年人实行无偿送饭上门，从根本上有效破解了农村老人“吃饭难”的问题。

2.心灵治疗，让空巢老人“舒心”。第一，打开老人心结。空巢老人独自在家，时间一长，容易出现心理疾病，陆良县委、政府要求志愿者们根据自己的专长，定期或不定期通过电话、读报、聊天、谈心等方式，让老人们诉苦有人听，聊天有人陪，尽力为空巢老人疏解压力。第二，破解空巢老人节假日思亲之苦。逢年过节，县、乡镇、村委会（社区）及志愿者把空巢老人团聚在一起，送上节日慰问品，陪老人唱歌、猜谜语、聊家常、听老人讲故事等，努力使空巢老人度过一个个温馨的节假日，让老人们感受党和政府的温暖，世间的真情。

3.真情关爱，让空巢老人“暖心”。陆良县村委会（社区）卫生服务站基本完成了空巢老人《健康档案》，村级医务人员定期或定点为空巢老人体检身体、监控慢性病；乡镇中心卫生院定期开展老年健康保健知识讲座，为空巢老人提供义诊、保健咨询等服务。陆良县中医院、人民医院等10家医疗单位的50余名医务工作者，积极开展志愿义诊活动，为近500名空巢、独居、特困老人提供医疗服务，赠送了价值2万余元的药品。

4.法律援助，让空巢老人“安心”。第一，陆良县按照就近就便的原则，在村、社区免费宣传法律知识。第二，提供司法援助。动员法律界人士为有需求的空巢老人免费提供法律咨询和援助。第三，保护空巢老人的生命财产安全。要求综治办加强对空巢老人的重点关注和监护，多上门询问，经常检查防盗报警装置。

5.搭建活动平台，让空巢老人“开心”。为了增加老人的幸福感，陆良县委、政府除了加强农村活动场所建设，还要求有关团体组织各种活动，积极引导空巢老人参与文体活动，鼓励他们走出家门，融入社会。第一，积极组织文体活动。开展老年人健身比赛，如门球、康乐球等；组织大型、系列的老年合唱比赛、文艺演出及书画展等活动；组建各类老年文体团队，派专业人员进行辅导。第二，深入开展“敬老文明号”创建活动，树立和表彰尊老爱老敬老先进典型。陆良县有3人获得全国“敬老爱老助老模范人物”称号；2人获得全国“最美志愿者”称号；1人荣获全省十大孝星称号。2015年，陆良县委、政府评选表彰了“陆良十大孝星”“陆良十佳老人”，形成人人尊重、关心、关爱老年人的良好社会氛围。第三，组织外出参观旅游。定期或不定期组织空巢老人参观旅游，感受改革开放的丰硕成果。例如，中枢街道办事处、三岔河镇等，通过村（社区）组织老人到港澳、北京、天津、华东五市等地旅游参观。

（五）贴近实际，开展医养结合

陆良县成立了医养结合试点工作领导小组，并于2017年3月在三岔河镇开展医养结合试点工作，现已形成有制度、有规程、有运作、可复制、可推广的医养结合新模式，据此制定了《陆良县卫生和计划生育局关于家庭医生签约服务实施细则》。县级医疗机构与乡镇卫生院组建签约服务团队108支，已完成签约服务224328人，签约率占县常住人口的35.12%。积极推进医养融合发展，11家农村敬老院与乡镇卫生院签订合作协议，13个居家养老服务中心（互助站）纳入医养结合范围，已建成医养示范点26个，占村（社区）总数的四分之一；在养老机构设立卫生室26个。依托养老机构为7.6万人次开展了老年病检查、健康咨询、亲情关怀等特色服务，并以失能、半失能、慢性病患者、建档立卡贫困人口为重点，全面推行家庭医生签约服务，积极开展家庭病床建设，为2678名老年人提供上门医疗服务，走出了一条符合陆良县实际的医养结合、幸福养老示范新路子。

二、陆良县关爱农村空巢老人工作面临的问题

（一）重视不够，认识不到位

由于陆良县是个高原平坝，自然条件相对较好，社会各界对人口老龄化趋势没有引起足够的重视，加上农村的许多老人，即便是60、70岁还能自食其力，有的老人80多岁还能做家务，所以，从家庭到各级领导，还没有充分认识到人口老龄化将会成为影响地方经济社会发展的社会问题。

（二）机构不健全，力量待加强

陆良县的养老服务工作主要由县民政局有关科室及县老龄委负责，以政策性指导和帮扶为主。民政局的工作人员还有其他业务要处理，老龄委仅有5人，年龄偏大。很明显，这种状况很难适应人口老龄化、空巢老人逐年增长的要求。

（三）财政投入有限，养老服务体系基础薄弱

2018年，陆良县地方一般预算收入仅7.78亿元，保工资就要16个亿左右，财政投入难。第一，资金保障和筹措机制不健全，无法满足农村养老服务事业发展的客观需求。第二，养老床位缺口大。云南省、曲靖市要求乡镇到2020年，每1000位农村老人要有40个养老床位，到2018年底，还不足20个床位。第三，农村基础设施薄弱，人才流失严重。由于受地理、历史、交通和自然等客观因素的影响，部分基层医疗卫生及养老服务机构基础设施较差，专业技术人员待遇偏低，没有纳入社保，导致难以留住人才。第四，政府补贴不到位，民办养老机构扩大难，难以形成完善的养老服务体系。

（四）安全教育不到位

陆良县虽然要求综治办关注空巢老人的安全，村委会也进行了一些有关安全的教育和防范，但针对老人特别是空巢老人的安全教育欠缺。

1.人身与财产安全防范教育不到位。农村空巢老人年龄偏大，反应慢，记忆力不好，大多是独门独院居住，又由于常年生活在“出门一把锁，进门一盏灯”的状态，生活孤独寂寞，思想上缺乏防范意识，往往成为犯罪分子实施犯罪的重点对象。

2.疾病急救意识和措施欠缺。空巢老人由于体弱多病，身边又没有亲人，如果身体出现不适，没有办法及时送医院，老人自身对一些老年疾病的日常用药和伸手就能解决的防范措施没有准备，导致每年都有空巢老人因心肌梗塞、脑血栓等急病，因为抢救不及时而病逝的案例。

3.安全用电与烧煤意识缺乏。农村空巢老人文盲较多，许多家庭线路老化，加之家用电器使用不规范，导致用电火灾不时发生；烧煤隐患更是防不胜防，煤气中毒时有出现。

（五）农村社会养老机制不健全

1.重大疾病保险措施不完善，导致子女互相推诿，不愿照顾体弱多病的老人。根据近4年来陆良县65岁以上农村老年人口体检显示，农村空巢老人中，长年患病的比率高达70%－80%，虽然大部分老人参加了新农村合作医疗，但由于报销比例低，养老保险制度不健全，老人们基本没人购买商业医疗保险，一旦生病，医药费的支付、照顾和看护，仍需子女负责。许多老人怕给儿女添负担，通常都是小病忍，大病拖，但随着人老体衰，自理能力逐步减弱，许多慢性疾病缠身，儿女们常常因为赡养、照顾老人互相争吵、推诿，意图逃避赡养老人的责任。

2.养老保险意识缺乏。农村空巢老人养老经济来源主要有三个方面：第一，子女给的生活费。子女外出打工，有良心的子女每月会给老人一点生活费，但有些子女一年给的生活费不足500元，极少部分子女一毛不拔。第二，自己存的养老钱。虽然大家都有存钱养老的意识，但中国父母对子女无私奉献的精神，管了儿子还要管孙子，等到年老多病时，才发现自己的积蓄十分有限，有的老人身无分文。第三，政府给的养老补贴。农村老人非常感激现在的国家政策，可每月85元的政府养老钱，对年老体弱的老人来说，基本只能解决油盐费；有些老人的补贴卡被子女控制，养老钱佷难拿到或全额到手。农村老人大多没有参加社会养老保险，无形中老人的养老缺失了一份有效保障。

三、陆良县切实做好关爱农村空巢老人工作的策略

（一）深化认识，高度重视，明确职责

老年人是社会的宝贵财富，是构建和谐社会的重要力量，陆良县各级党委、政府要从构建和谐社会的高度，充分认识养老服务工作的重要性，切实加强对养老服务工作的领导。

1.加强领导，抓好落实。成立以分管副县长为组长的居家养老服务工作领导小组，负责研究制定陆良县居家养老服务工作中的重大事项和突出问题。各乡镇不仅要成立居家养老服务工作领导小组，还必须强调由乡镇党委书记任组长，由党委副书记主抓居家养老服务工作。村委会（社区）要相应成立居家养老服务工作班子，明确书记、主任主抓养老服务工作。

2.加大财政投入。养老服务工作是个微利或无利的行业，必须实行政府主导，不仅要加大公办居家养老服务机构、完善居家养老设施建设及政府购买服务对象的补贴，还要加大居家养老服务人员及社会力量兴办居家养老服务机构的补贴。

（二）强化宣传，营造居家养老良好氛围

由于受中国传统思想的影响，又顾及子女的颜面，还考虑费用的问题，农村空巢老人虽然独居非常寂寞，但仍希望在家养老。为了使老人能舒心的居家养老，必须加大居家养老宣传力度。

1.加强传统家庭美德的宣传教育。村委会和社区要开展“道德讲堂”，加强“家风家教”“尊老爱幼、孝敬老人”的思想教育，结合“社会主义核心价值观”“乡村振兴战略”的宣传，促使“尊老爱幼、孝敬老人”的思想入心入脑。通过中小学在校学生的思想政治教育，发挥“小手牵大手”的作用。

2.加大舆论曝光力度，扬善惩恶。要加大新闻媒体、信息平台的曝光力度。儿女们细心照顾老人的，要给予大力宣传和表扬，树榜样；对不孝敬老人的子女，要给予以谴责和批评，立典型，起到惩恶扬善的效应。

3.强化法治宣传，维护空巢老人的合法权益。空巢老年反映较多且难于解决的还是维权问题，为此，除了宣传维护老年人合法权益，对不良行为进行曝光、惩处外，要从实际利益的触动上下手，加大老年人的维权力度。第一，要充分发挥基层组织的力量，重处不养老行为；明确如果不养老，集体有权收回老人的宅基地和承包地。第二，公检法要开通空巢老人的维权绿色通道，只要有投诉，就可受理。第三，司法部门要为空巢老人提供援助。因为空巢老人是弱势群体中的弱势，如果没有司法援助，他们根本没有办法运用法律武器来维护自身的合法权益。

（三）加强农村社会养老保障体系建设

随着老龄化程度的不断加深，空巢老人的不断增多，建立农村社会养老保障体系已刻不容缓。

1.扩大居民最低生活保障范围。虽然陆良县已给80岁以上的农村老人办了低保，可仍有许多不到80岁的农村空巢老人生活比较困难。为此，要进一步拓宽享受最低生活保障对象的范围，凡符合农村“低保”条件的空巢老人，要应保尽保。

2.强力推进社会养老保险。加大养老保险宣传，让农村人口在年轻的时候就尽力为自己买一份无忧的“养老饭卡”。政府要加大对居民社会养老保险的扶持力度，通过系列优惠政策，吸引广大农民从年轻时候就开始参加社会养老保险，促进农村家庭由孝心养老向制度养老转变。要求农村人口从有独立收入之后就要购买养老保险，有老人的家庭子女必须参加养老保险，否则取消一家人能享受的优惠政策，为完善社会保障体系打下良好基础。加大农村社会医疗保险体系建设，促进农村社会医疗保险健康发展，防止“因病致贫”“因病返贫”。

3.加快养老服务设施建设。多年来，陆良县共投入2.76亿元，建成老年公寓2个、民政福利院1个、县级中心敬老院1个、农村敬老院11个、居家养老服务中心互助养老服务站84个，民办养老机构2个，在院人数306人，服务老年人36500人；居家养老服务覆盖率达56.8%，拥有养老床位1940张，每千名老年人拥有19.4张。但这个状况与陆良县老年人的实际需求相差太大，2020年要达到农村每1000名老年人40个床位的养老服务要求，还需要下大力气去做。

4.健全关爱空巢老人志愿服务考评激励体系。在实施志愿者注册制度的基础上，要将关爱空巢老人志愿服务单独列项，健全该项目的志愿服务考评激励体系。同时，要将先进志愿者组织、优秀志愿者列入陆良县“身边好人”评选、表彰先进典型的范围，形成良性循环的激励机制。

（四）完善基层社会化养老服务体系

1.健全养老服务组织网络。要按照政府主导、部门协同的工作思路，明确具体牵头单位，发挥相关部门优势，依托区域养老机构、社区服务、医疗卫生、老年活动等服务设施，逐步形成覆盖城乡、满足不同养老服务需求的网络。

2.建立健全空巢老人家庭档案。一份档案就是一个服务点，有了这些档案，服务者就能对空巢老人的情况心中有数，利于为空巢老人提供相应服务。基于此，要利用云南省老年信息系统，尽快建立农村空巢老人家庭档案。

3.支持社会力量兴办养老服务机构。制定优惠政策，鼓励企事业单位、社会组织、个人等社会力量投资兴办医养结合的综合性养老机构，尽力为民办养老机构解决困难。第一，适当放宽信贷条件，提供优惠利率，如有可能，财政要给一定的贴息补助，解决社会融资难问题。第二，解决土地供应问题。要保障民办养老机构的用地需求，实行优惠地价，甚至可以按照公益性用地予以征用，优先办理农用地转用和土地征收手续，减免相关的地方性收费。当然，也要禁止将养老服务用地变相作为商业地产开发。

（五）着力实现养老服务队伍的专业化

1.打造一支热心于居家养老服务的专业队伍。养老服务工作并非想干就能干好的，除了有爱心、耐心，还需要护理、医疗、保健、营养等一整套专业知识、能力和技巧，所以，在养老服务工作中，要加强对服务人员的专业知识和技能培训，努力建设一支有爱心、懂业务、能敬业的高素质的专业服务队伍。

2.开展在职人员的教育培训。开展规范、系统的养老服务在职人员专业技能培训，不断提高服务队伍的专业化水平。要把业务好、能力强、有爱心的在职人员派出去学习，形成一股积极向上的内生动力。请有关专家到养老服务机构进行讲座和培训，促使服务人员提高自身的职业道德和专业水平。

3.切实解决基层服务人员的后顾之忧。第一，加大财政投入，完善基层特别是山区卫生及养老服务中心的基础设施建设，为留住人打好基础。第二，设立公益岗位，使服务基层得到回报。第三，改善村级卫生服务人员待遇，并尽可能纳入社保体系。第四，对在基层医疗、养老服务机构工作的人员参加公务员及事业单位考试，可以给予奖励分、优先录取等特殊照顾。

（六）强化空巢老人社会关爱机制建设

“尊老敬老是中华民族的传统美德，爱老助老是全社会的共同责任。”［4］家家有老人，人人都会老，只有全社会关爱老人，才能构建一个美满、和谐、友爱社会主义大家庭，体现社会主义制度的优越性。

1.开展邻里关爱活动。中国有句古话：远亲不如近邻，因为“近邻”近，利于关爱活动的开展；因为“近邻”知根知底，利于彼此之间的沟通。陆良县三岔河镇太平社区等以“就近组织”“结对服务”为主要方式，为社区400余名70岁以上独居老人、80岁以上空巢老人提供互助服务。

2.引导老年人结对帮扶。因为大多数人在进入晚年后，最怕孤独、寂寞，更怕拖累家庭，成为子女的“负担”，如何缓解老年人的心里压力，老年人之间的互助是个非常好的方式。因为老年人之间有太多的共同点，互动话题多，容易产生共鸣，所以，要通过建立老人互助小组，促进老年人之间的优势互补，解决许多空巢老人的后顾之忧。

3.党员干部带头义务帮护。构建和谐社会，就要让农村空巢老人这个弱势群体“老有所养”“老有所依”。为此，要充分发挥基层党支部的战斗堡垒和党员的先锋模范作用，党员、干部要率先同辖区内的空巢老人实现“一帮一”的义务监护和帮扶，以少带多，以点带面，形成各种社会力量共同参与的义务帮扶制度。

总之，陆良县委、县政府遵照党的十九大提出的“构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”要求，坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”［5］，坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”［6］，围绕“六个老有”工作目标，以居家为基础，社区为依托，机构为补充，医养融合为重点，广泛开展“推进志愿服务、情暖空巢老人”活动，积极探索适合陆良县特点的农村空巢老人居家养老服务模式，走出一条“让广大老年人都能健康、愉快地安享晚年，实现社会的和谐发展”［7］的新路子，谱写一曲真情关爱农村空巢老人的新篇章。