边疆民族地区生态经济体系建设的经验与启示——以云南省普洱市为例

朱艳仙

（中共普洱市委党校 经济学教研室，云南 普洱 665000）

生态文明，重在建设。新时代推进生态文明建设，重在构建生态文明体系，形成美丽中国建设的宏大力量。［1］习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出：“要加快构建生态文明体系。”［2］普洱市虽然地处边疆，经济社会发展滞后，但生态文明建设的理念与实践均走在了全国前列，2013年6月，普洱市获批建设全国第一个，也是唯一国家绿色经济试验示范区，以此为总抓手，积极探索生态文明建设。本文将从生态经济体系建设的视角，分析普洱市生态文明建设的经验与启示，以期对边疆民族地区生态文明建设提供有益借鉴。

一、普洱市生态文明建设概况

党的十八大以来，普洱市全面贯彻落实习近平总书记“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”［3］“既要绿水青山，也要金山银山；绿水青山就是金山银山”［4］的理念和“把云南建设成为全国生态文明排头兵”的重要指示精神，把生态理念作为首要价值追求，深入实施生态立市、绿色发展战略。把国家绿色经济试验示范区建设作为总抓手，从生物多样性保护、绿色社会构建、绿色产业打造、绿色制度保障、生态建设与保护等方面，努力实现生态保护可持续、经济发展有活力、百姓致富有盼头的目标，积极探索走出一条具有普洱市特色的生态文明建设之路，全市经济社会发展和生态保护呈现出美好的图景。

山青。绿色是普洱市一年四季的主打色，全市森林面积、森林蓄积量以及森林生态服务功能年度价值均居云南省第一，分别达304.87万公顷、2.80亿立方米和2850亿元；人均有林地面积是全省的3.4倍、全国的8.1倍，位居云南省第一。森林覆盖率远高于云南省和全国平均水平，甚至高于欧盟等发达国家，达68.83%。［5］

水秀。普洱市全面实行了河湖长制，人均水资源拥有量居全国之首，水能理论蕴藏量619万千瓦，占云南全省近1/3。主要监测河流的水质达标率92.5%，集中式饮用水源地水质达标率100%。［6］

天蓝。普洱市人均碳排放量极低，仅为4.29吨标煤/人，远低于全省、全国水平，接近欧盟等发达国家水平。全年二级以上空气质量占比达97.3%，是云南省乃至全国气候舒适度最高、空气洁净度最好的地区之一。［7］

生态环境优美。绿色、生态是普洱市最大的优势。全市有自然保护区14个，自然湿地3.05万公顷，受保护地区占国土面积的20.1%；保存的物种接近全国的1/3，黑冠长臂猿数量占全国2/3以上，野生亚洲象保护成效显著，数量逐年增长，目前达104头。［8］

人民更加富裕。“十二五”期间，普洱市地区生产总值年均增速达12.3%，高于全国、全省。经济总量首次突破600亿元大关，GDP和人均GDP均实现了翻番。累计减少了50.2万贫困人口，城乡居民收入比进一步缩小，农村常住居民人均可支配收入增长了9.4%，城镇常住居民人均可支配收入增长了8.3%。［9］各族群众在“绿起来”的同时实现了“富起来”。

二、普洱市促进生态经济体系建设的创新实践

在2018年5月召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记指出，要构建以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。围绕这两大内容，普洱市立足资源禀赋、特色优势和市场需求，推动绿色农业生态化、绿色工业可循环、绿色服务业可持续，［10］大力实施存量经济绿色化改造、增量经济绿色化构建，打造特色生物、清洁能源、现代林产、休闲度假四大产业基地，推动三次产业共生耦合、循环链接，实现了生态与经济的融合发展。

（一）大力推行绿色生产方式，努力实现产业生态化

1.不断提高农业绿色化生态化水平。普洱市坚持“绿色农业、生态农业、有机农业”发展方向，突出抓好生态茶叶、咖啡和生物药的绿色化基地改造。以茶业为例，早在2010年，围绕生态、无公害、有机发展目标，普洱市在全国率先实施生态茶园改造，加强对农业投入品的监管，禁售禁用毒性强、残留高的农药，大力推广低毒、低残和生物农药，应用物理、生物多样性等技术防治病虫害。制定茶叶、咖啡、生物药业等特色生物产业农药、化肥规范使用名录，建立可追溯机制，全面推进绿色产业基地的有机转换和认证工作。截止2017年底，全市“三品”认证面积累计341.95万亩，认证证书在有效期内的企业153户，认证产品313个，其中无公害农产品企业12户，40个产品；绿色食品企业13户，33个产品；有机食品企业128户、165个证书、240个产品，在云南省16个州（市）中排名第一；推广施用有机肥面积108.14万亩，示范区农药使用量下降40.51%，秸秆综合利用率87.11%，畜禽粪污处理利用率达83%。

2.提高资源利用率，加快工业绿色化转型升级步伐。普洱市通过加强资源节约和循环高效利用，破解资源瓶颈约束、保护生态环境。在全省率先出台了加快绿色工业发展的决定，带动了生产方式的绿色化变革。

第一，淘汰落后产能。截止2017年，全市已开展清洁生产审核项目评估验收工作企业66户，淘汰了7条水泥生产线，共143万吨落后产能；转型升级11户煤矿，整合关闭煤矿煤井6对；规模以上万元工业增加值能耗为1.3665吨标准煤/万元，较2012年下降0.1536吨标准煤/万元；工业废水（液）综合利用率达96.3%。以林业为例，为保护林业资源，普洱市关停并转木材加工企业200多户，削减了800多万方森林采伐指标；加快工业原料林基地建设，延伸林业产业链，大力发展林菜、林药、林菌间作和林下养殖，逐步形成以林（竹）浆纸纤维为龙头，林板、林化为两翼，林下特色经济为补充的现代林业链式发展模式，成为全国林业分类经营示范区和现代林业开发区；林业“三剩物”利用率超过85%，林产业企业污水100%达标。

第二，实施纸浆、糖厂、制胶、水泥、污水处理厂等主要污染物总量减排项目，有效减少了废水和大气污染物排放总量。11户制糖企业先后实施完成了“酒精废醪液生产PSB有机肥技术制糖废水综合治理”“废水深度治理+资源综合利用”减排项目；10户制胶企业先后实施完成“厌氧+接触氧化法+零排放”减排项目；云南云景林纸股份有限公司实施完成纸浆废水深度处理项目、锅炉烟气脱硫工程和锅炉烟气脱硝工程；5户水泥企业先后实施完成了新型干法窑烟气脱硝工程减排项目。

第三，提高资源利用率。推动余热余压利用，实施云南普洱西南水泥有限公司、云南尖峰水泥有限公司和云南普洱天恒水泥有限公司3户水泥企业烟气脱硝余热发电项目；推进太阳能资源在生产中的应用，云南茶祖茶业有限公司联合北京国能阳光新能源科技有限公司开发了全球第一套拥有自主知识产权的纯太阳能烘干系统和蒸汽系统，实现了生产过程污染零排放，［11］减排二氧化碳11737.6吨，每年节省燃煤4480吨，节省生产成本238万元。

3.大胆实践，服务业绿色活力不断释放。先后建成两大交易中心，即云南普洱茶交易中心和云南咖啡交易中心。积极推进市、县两级电子商务公共服务中心及京东普洱馆、苏宁易购中华特色馆、宁洱馆等一批交易平台建设，与国内10多个知名电商平台建立了合作关系，重点建设普洱市物流中心等7个现代物流项目。全面推进“中国普洱云”大数据项目建设，大力发展“互联网+”。积极探索绿色金融，2016年，普洱市绿色信贷贷款余额为526.8亿元，绿色信贷占比达到87.5%。

（二）加大绿色产业基地建设步伐，积极探索生态产业化之路

1.坚持以茶叶、咖啡、生物药等为重点，打造特色生物产业基地。普洱市是全球最大的普洱茶种植基地，也是全国最大的咖啡种植基地。截止2017年，全市有生态茶园165万亩、咖啡79万亩、生物药38万亩。［12］以生物产业为例，利用普洱市优越的自然条件，普洱联众生物资源开发有限公司通过种植美藤果，自主研发美藤果油，获批国家新资源食品。同时，首次在国内将美藤果油应用在日化产品领域，开发美藤辣妈和悦颜系列产品，弥补了美藤果油在护肤领域的空白。

2.着力发展清洁能源。依托丰富的水能资源，普洱市抓住国家实施“西电东送”的战略机遇以及云南提出打好世界一流的“绿色能源、绿色食品、健康生活目的地”三张牌的目标，［13］加快水电产业培育步伐。糯扎渡（全国第七大，蓄水相当于16个滇池）等一批水电站竣工投产，墨江联珠风电等项目建成发电。全市共建成水电站130座（大中型16座、小型114座），风电场2座，太阳能光伏发电站1座，形成了以水电为主，风能、太阳能、生物质能为补充的电力支柱产业。全市电力装机规模名列云南省第二，是“西电东送”“云电外送”的重要基地。2017年，完成电力产值74.9亿元，电力工业行业完成增加值52.18亿元。

3.积极发展现代林产业。普洱市坚持以森林资源培育为基础，积极打造现代林产业基地。在传统林化的基础上，不断拓展领域，延长产业链，加强林浆纸纤和林板生产，扩大林下采集、种养殖规模，开发森林旅游，逐步构建起林业生态体系、产业体系、文化体系和森林城镇体系。例如，斛哥庄园开展有机铁皮石斛、滇重楼、滇黄精等中药材林下种植，建成仿野生种植石斛基地和特种养殖基地，既保护了生态，又发展了经济，也破解了林农“守着聚宝盆讨饭吃”的矛盾困境。2017年，全市实现林业总产值232.74亿元，林农人均收入达2950元，林下经济经营利用面积达511.6万亩，综合产值96.7亿元，占全市林业产值的41.5%。

4.建设国际性旅游度假休闲养生基地。依托自然生态优势和四季如春的气候优势，积极发展旅游业。按照乡村振兴战略的要求，围绕普洱茶、民族文化、边地特色等元素，积极推动一二三产业融合发展，突出生态体验、健康养生、康体运动等主题，抓住国家鼓励支持健康产业发展的机遇，发展建设兼具文化休闲、体验康体、养生养老为一体的旅游休闲养生之地。目前已建成以自然景观为主的4A级景区两个，以地理人文为主题的4A级景区一个，实现了普洱高A级旅游景区的“零突破”。以天士力帝泊洱生物茶谷为代表的工业旅游基地初见成效，以太阳河国家森林公园为代表的自然保护区旅游发展势头良好，以澜沧古茶和柏联庄园为代表的茶文化体验、茶技艺展示日渐成熟，普洱市绿水青山的经济价值逐步显现。“2017年，普洱市绿色经济各项指标快速增长：四大绿色产业增加值达到253.2亿元，占GDP的比重达44.57%，绿色产业收入占农民收入和财政税收的比例分别达到50%以上。”［14］普洱市成为全国最大的普洱茶基地、咖啡种植基地以及西电东送、云电外送的清洁能源基地。

三、普洱市生态经济体系建设的基本经验

普洱市建设绿色经济试验示范区以来，遵循“大胆探索，先行先试”的原则，积极探索边疆民族立足自身优势发展绿色经济的路子，践行绿水青山就是金山银山的发展理念，积累了一定经验。

（一）建立健全绿色发展机制是关键

1.建立考核机制。2016年7月，普洱市印发了《普洱市绿色经济考评体系（试行）》和《普洱市绿色经济考核评价办法》，开始推行绿色新政。2018年，按照国家推进生态文明建设的决策部署，于11月印发了《普洱市生态文明建设目标评价考核办法》《普洱市绿色发展指标体系》《普洱市生态文明建设考核目标体系》。绿色经济考核结果被列入全市综合考核的重要内容，作为干部提拔任免、职务调整和奖惩晋级的重要依据以及下年度调整和优化财政转移支付、项目资金安排的参考。通过实施绿色经济考核，真正让绿色发展理念融入经济社会发展各领域各环节及各级干部头脑当中。

2.建立行业自律机制。普洱市制定了《绿色茶叶企业评价规范》《绿色生物药企业评价规范》《绿色工业企业评价准则》《绿色畜禽养殖场评价规范》《绿色水产养殖企业评价规范》等31项绿色评价标准规范及技术规范，涉及工业、农业、林业等全市重点产业和行业。茶叶、咖啡、生物药等重点产业、重要产品的绿色化评价标准高于国家标准。按农业发展绿色化、优质化、特色化的要求，以茶叶、咖啡、生物药、高原特色农产品等为重点，引导企业坚定不移地走绿色生态有机的发展路子。

3.建立“关键少数”管控机制。在全省率先开展领导干部自然资源资产离任审计试点。2015年，对时任景东县长进行了近三年经济责任审计和自然资源资产责任审计。2016年，对澜沧县委书记和县长开展了自然资源资产离任审计。审计结果以审计要情方式报送市委、市政府，针对发现的问题，提出了加强信息数据建设、提高水资源利用效率和加强建设项目管理等审计建议，有力提升了地方主要领导干部的生态文明意识。

4.构建法制保障机制。2015年，普洱市人民检察院增设了环境资源检察处，县区检察院设置了专门的环境资源检察办案组，建立了由45名全国或全省检察业务专家、能手组成的专业研究小组，对重大破坏环境资源类案件实行专业鉴定和专家辅助咨询，全面辅助检察官独立决策。以“预防、打击、修复”为主要手段，构筑起刑事、民事、行政“三位一体”的多元化绿色检察体系，［15］首先在全省开展了第一例环境污染民事公益诉讼。

（二）构建绿色发展支撑体系是基础

1.强化政策支撑。2014年3月，国家发改委正式批准《普洱市建设国家绿色经济试验示范区发展规划》，给予17项政策支持，云南省委、省政府及时出台了27项政策支持，建立了云南省推进试验示范区建设联席会议制度，帮助解决建设中的问题。

2.创新筹融资机制。成立绿色金融服务中心，组建绿色经济融资担保公司，成功发行全国首支总规模50亿元的绿色经济发展基金；与8家省级金融机构签约255.5亿元，助力绿色经济试验示范区建设，撬动银行信贷，破解融资难题。积极推动云南高山生物农业股份有限公司等一批绿色企业上市融资，5家龙头企业成功挂牌上市。［16］

3.优化培训机制，培养绿色经济人才。市、县（区）每年分别举办一次绿色经济发展专题培训班，同时，将绿色经济干部培训工作延伸到乡镇、村组，全面加强人才队伍建设。2018年，普洱市与浙江湖州联合举办生态文明建设培训班，组织领导干部参加贵阳国际生态文明论坛、腾冲世界低碳城市论坛等，极大地拓展了干部队伍的视野，提升了发展绿色经济的能力。

4.强化文化支撑。连续举办了3届绿色发展论坛，普洱市绿色经济办、绿色经济研究院积极开展绿色经济课题研究、举办绿色经济沙龙；在文化馆、图书馆、博物馆等公共机构突出绿色文化宣传，设立了绿色经济主题公园，发送《绿色经济》《绿色经济信息》，积极与省市主流媒体、文化部门合作，全方位宣传，有力推动了普洱市生态文明建设。

（三）全面实施试验示范工程是保证

创建绿色经济试验示范区，普洱市编制了绿色农业、绿色工业、绿色服务业等试验示范工程行动计划，实施了67项试验示范工程，打造了一批示范企业、项目和基地。［17］

1.推进生态建设和环境保护试验示范。不断优化国土空间格局，根据国家和省对普洱市的功能定位，制订了全市主体功能区规划，优化区域经济布局，初步形成了“三个三角形”的总体经济战略布局。启动实施生态移民工程，市财政投入3亿多元资金，建设36个安置点，把近2000户、8000多人迁出了生态功能区。同时，将生态移民工程和易地扶贫搬迁有机结合，整合投入资金46.3亿元，实施了2万多户、8万多人的易地扶贫搬迁，推进生态保护与脱贫攻坚紧密结合，实现了生态环保与绿色发展双赢。

2.推进绿色基础设施试验示范。对综合交通、公共建筑等基础设施，从规划设计、建材选择到建设施工，都按照绿色低碳标准进行；加快推进中心城区河道环境综合整治工程；在九县一区均建成了污水和生活垃圾处理设施场所，城镇生活污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率分别达90.67%、97.6%。［18］

3.推进科技创新，驱动试验示范。与中国工程院等国内相关科研机构和高校建立战略合作关系，设立院士工作站及专家工作站，聘请政府顾问。结合普洱市产业实际，成立咖啡、生物药、林产品质量监督检验中心及普洱茶、林产业、白芨产业3个省级技术创新战略联盟。认定国家咖啡检测重点实验室、云南省虫媒传染病防控研究重点实验室、省教育厅力学重点实验室、亚热带药用食用生物资源开发与利用重点实验室、林浆纸工程技术研究中心，认定了一批高新技术企业与创新型企业。［19］

4.推进全社会绿色发展试验示范。倡导绿色出行，投放了共享单车、电动汽车，布设租赁点；把思茅区部分公交车及出租车更换为新能源汽车，鼓励大众新能源汽车的使用消费，增设城市充电基础设施。实施完善噪声自动监测及空气质量信息发布系统，深入开展绿色生产、生活方式的宣传普及，针对家庭、学校、村镇、社区、饭店、商场等场所开展绿色创建活动，提高政府采购绿色产品比例。

5.推进绿色循环低碳示范城镇创建。建成国家重点生态功能区4个，国家级生态示范区1个、省级生态文明乡镇32个、91.6%的村庄成为市级生态村。［20］景东县建成全国第一批生物多样性和生态系统服务价值评估项目（TEEB）示范县，同时被联合国环境规划署评为“中国首个县城环保样本”；创建了一批省级绿色学校、绿色社区和环境教育基地。普洱市、思茅区荣获“2017中国绿色发展优秀城市”“中国十佳绿色城市”的荣誉称号。

四、普洱市生态经济体系建设的启示

作为边疆民族欠发达地区，普洱市生态文明建设起步早，实践早，基础好，同时，在自身要素制约愈益明显的情况下，在全国各地生态文明建设加速推进的今天，如何保持先发优势是一大难题。从普洱市生态经济体系建设探索中可以得到如下启示：

（一）理念先行，规划引导

作为生态环境优越，自然资源丰富，但经济欠发达的地区，普洱市要避免走盲目开发、先污染后治理、先破坏后修复的传统老路，就要保护好生态环境。正确处理经济发展与资源环境的关系，坚持“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”的绿色发展观，始终坚持把生态环境资源作为经济社会发展的内在要素和内生动力。“十一五”时期，普洱市就树立绿色发展理念，提出“绿色普洱、生态普洱、文化普洱”的发展思路；“十二五”，进一步明确了“生态立市、绿色发展”的发展战略，提出建设国家绿色经济试验示范区的战略构想，形成了走绿色发展道路的共识。为使绿色发展理念在普洱大地生根发芽，普洱市先后聘请国内权威研究机构的专家帮助认市情、明大势、理思路，制定绿色经济发展规划。在国家发改委批准《普洱市建设国家绿色经济试验示范区规划》后，动员全市各部门和专家一起制定实施方案，使全市干部群众既明白绿色发展的阶段目标任务，又知道具体实施路径和抓手。

（二）要与群众脱贫致富相结合

生态经济体系建设要与贫困人口脱贫致富和贫困地区跨越发展结合起来，要把脱贫攻坚工作与生态产业化结合起来，切实做到环境美，人民富。这是生态经济体系建设的核心和生态文明建设成果保持的重要基础。普洱市是云南脱贫攻坚的主战场之一，全市10个县（区）均为滇西边境片区县，有9个贫困县，41个贫困乡（镇）、761个贫困村，2017年末有建档立卡贫困人口26.72万人。普洱市通过引导鼓励贫困地区农民参与特色优势生物种植，发展林下经济、旅游服务等，培育龙头企业，融合发展茶、咖啡、生物药、特色食品等循环经济产业链，使绿色产业的发展和农民的收益融为一体，初步形成了“县区有龙头企业、乡镇有支柱产业、村组有主导产业、农户有增收项目”的产业开发格局，绿色产业收入占农民人均可支配收入50%以上。同时，积极争取清洁能源扶贫资金、生态补偿资金、生态扶贫资金、生态移民资金等，把各类绿色扶贫资金与发展绿色经济相结合，增强贫困人口的“造血”能力。

（三）各体系要形成相互支持补充格局

生态文明体系包含生态文化体系、生态经济体系、目标责任体系、生态文明制度体系和生态安全体系。各大体系联系紧密，互为补充，分别构成了生态文明体系的思想保证、物质基础、制度保障以及责任和底线。因而，生态经济体系建设，要充分运用、发挥其它四大体系的作用，形成有机治理合力。普洱市在建设生态经济体系的过程中，在体制机制、评价考核、金融支撑、文化支撑、科技创新、人才培育等方面同时发力，构建促进绿色发展的支撑体系。这些改革举措，既符合中央精神，又从迫切需要解决的问题出发，先易后难，具有鲜明的普洱特色，有力推动了生态经济体系的建设。

（四）强化要素保障

人才、资金要素是边疆民族地区生态经济体系建设成效的重要支撑和保障，同时也是最大短板。受限于技术落后和资金不足，在产业生态化方面，资源利用率不高，绿色经济体系和产业集群无法形成，生产、流通、消费过程的循环利用滞后；在生态产业化方面，资源、生态优势未能有效转化为经济优势，企业融资困难，农民依然存在“抱着金娃娃讨饭吃”的现象。在体制机制保障方面，部分干部行政能力低下，导致政策效果大打折扣；研究落实力量不足，导致对相关政策研究不深不透，运用不灵活、不充分、不到位等问题普遍存在。因而，强化要素保障对生态经济体系建设尤为重要。