深度贫困地区易地扶贫搬迁问题研究——以云南省怒江州为例

李红枣 何尹霞

（中共怒江州委党校 马克思主义基础理论教研室，云南 怒江 673199）

易地扶贫搬迁是党和国家行之有效的扶贫措施之一，是“一方水土养不起一方人”地区脱贫致富的重要渠道。实施易地扶贫搬迁能够极大地改变贫困群众的生产生活条件，拓展贫困群众的增收就业渠道，缓解迁出点人地矛盾，保护农村生态环境。易地扶贫搬迁是怒江脱贫攻坚的根本出路，是全面建成小康社会的必然选择。

一、怒江州易地扶贫搬迁的实践

全面实现小康，少数民族一个都不能少，一个都不能掉队。［1］怒江州是全国唯一的傈僳族自治州，集边疆、民族、山区、贫困、宗教、“直过”为一体，是全国深度贫困“三区三州”之一，是脱贫攻坚最难啃的硬骨头。全州4个县（市）泸水市、福贡县、贡山县、兰坪县均为深度贫困县，截至2017年底，全州255个行政村，仍有225个贫困村；43.56万农业人口中，有16.4万建档立卡贫困人口，贫困发生率38.14%。“十三五”期间，怒江州被列入国家易地扶贫搬迁规划的贫困人口为93003人，占全州总贫困人口的57%。实施好易地扶贫搬迁，是打赢怒江脱贫攻坚战的关键一役。

（一）提高政治站位，统一思想认识

怒江州委、州政府坚决贯彻党中央、国务院和省委、省政府的决策部署，积极投身易地扶贫搬迁主战场，为全面打赢怒江脱贫攻坚战奠定坚实的思想基础。2018年，怒江州委、州政府、州指挥部先后19次召开易地扶贫搬迁工作专题会议，研究部署相关工作。

（二）强化组织保障，“一把手”亲自推动

各级党政干部特别是一把手必须以高度的历史使命感亲力亲为抓脱贫攻坚。［2］怒江州委、州政府成立了由州委书记、州长任总指挥的怒江州易地扶贫搬迁攻坚战指挥部，一把手率先垂范，亲自推动，深入一线调研督导，现场研究解决问题，每月专题研究部署易地扶贫搬迁工作。同时，配强州、县两级指挥部力量，确保全州易地扶贫搬迁的组织指挥体系顺畅，组织机构运转高效。

（三）转变干部作风，提高工作效率

作风建设事关脱贫攻坚的成败。怒江州把作风建设作为易地扶贫搬迁工作的有力抓手，一是开展脱贫攻坚“六个反思”活动和“盯项目、转作风，抓落实、促脱贫”主题实践活动，全州各级干部进一步提振精气神，作风发生根本性转变，干部攻坚能力得到有效提升，形成“想干事、能干事、干成事”的良好局面。二是开展作风转变“强身健体”行动、领导干部“下沉驻点”行动、扶贫领域建章立制“规范管理”行动、州委常委定期“巡回督战”行动、反馈问题限期整改“清零”行动、腐败问题查处“亮剑”行动等“十大行动”，进一步突出问题导向，以精准监督促进精准扶贫，切实扭转了扶贫领域腐败和作风问题易发频发、禁而不绝的势头，为打好怒江州易地扶贫搬迁攻坚战提供了坚强的纪律保证。2018年以来，州委4个督战组开展了近50次督导工作，印发督查通报50余份，督促完成问题整改10项。因易地扶贫搬迁工作推动不力或履职不到位，问责处理干部45名，其中，处级7名，科级12名，股所级26名。

（四）充分发挥党建引领示范作用，推动基层党组织与精准脱贫深度融合

怒江州牢牢把握强党建促脱贫、促发展、促稳定这条主线，组织开展了“五个一”党员领导干部下沉驻村抓基层党建活动，印发了《怒江州易地扶贫搬迁安置点基层党建和社区治理工作指导意见》，在党支部建设、党员先进性教育、党员“原动力”培育等方面采取超常规措施，有力助推易地扶贫搬迁。一是深入开展“讲师进社区、党课进基层、党员进党校”活动，轮训全州广大党员，保持党员的先进性、纯洁性。二是开展“党组织动态升级优化”，统筹发展党员和组织体系建设，目前，全州255个行政村中，189个行政村党支部升格为党总支，组建694个村民小组党支部。三是实施“一先双带工程”。通过技能培训带头参加、发展项目带头支持、领衔创业带头行动、集体经济带头入股等10项帮扶措施，让建档立卡贫困户中的党员带头搬迁、率先脱贫，让已脱贫、有条件的党员带头致富奔小康。

（五）压实三大责任，推动搬迁工作向纵深发展

1.压实主体责任。怒江州委、州政府印发《关于进一步明确易地扶贫搬迁工作州级各相关部门职能职责的通知》，明确各级各部门“一把手”的工作职责，抓住“关键少数”，强化压力传导，严格落实州、县、乡党委、政府一把手负责制，层层签订责任状，将易地扶贫搬迁的项目规划、工程建设、对象锁定、搬迁入住、就业创业、后续保障等方面统筹纳入考核，避免主体责任虚化空转。

2.压实监督责任。建立和完善易地扶贫搬迁工作督查、追责和问责机制，州、县（市）两级党委、政府把易地扶贫搬迁纳入重点督查事项，把易地扶贫搬迁资金使用管理纳入审计项目，强化督查问效。

3.压实搬迁责任。怒江州在安置点设立和施行“三点长”制。每个安置点都明确了一名州级领导、一名县级领导和一名施工企业领导担任“点长”，三级联动推进易地搬迁工作。现有州（厅）级点长32名，县（处）级点长74名，企业点长74名。州级“点长”巡点破解难题，负责搬迁推进工作；县级行政“点长”负责做好搬迁对象的审查认定及组织动员、安置选址、建设用地等前期工作，协调做好资金到位、施工环境保障和服务、竣工验收等工作，监督施工过程，落实产业发展、转移就业、迁出区生态修复和土地复垦、就学就医、社会保障和治理等帮扶措施，每月驻点不少于7天，现场办公、现场协调、现场解决问题，对搬迁工作全过程负责；施工企业“点长”常驻现场，全面负责工程质量、安全、工期和造价，严把工程建设质量安全，按要求吸纳有劳动能力的搬迁对象参与项目建设。

（六）统筹谋划布局，实行城镇化集中安置

怒江州委、州政府坚持以人民为中心的发展理念，紧扣“搬迁是手段，脱贫是目的”的要求，提出并实施易地扶贫搬迁“进城抵边”战略。以群众自愿为前提，按照“三靠近”（县城、集镇、抵边）原则，统筹考虑美丽县城、特色小镇、美丽公路等建设规划，合理确定安置点。怒江州“十三五”搬迁任务中，城镇安置9万余人，城镇化安置比例达94%。其中，靠近县城集中安置约6万人，有14个安置点规模超过2500人，有效节约了土地，加快了城镇化进程；靠近中心集镇安置约3.6万人，为实施乡村振兴战略奠定坚实基础；为留住边民安心守边，增强守边固边力量，鼓励抵边一线安置，在片马安置478人。

（七）创新项目组织实施方式，抢抓搬迁进度

一是在全省率先启用EPC（设计、采购、施工总承包）模式，采用“交钥匙工程”，与云南建投、水电十四局、云南能投等大型国有企业签订合同，减少项目实施中间环节，有效缩短建设周期。二是果断整顿清退安置点建设进度缓慢、力量薄弱的小型承建企业，及时引进大型国有企业，切实加快了项目建设进度。承建怒江州搬迁项目的省建投集团、省能投集团、水电十四局等施工企业，充分发扬国有企业的政治担当精神，发挥资金、技术、组织实施等优势，成为怒江州易地扶贫搬迁项目建设的主力军。特别是省建投集团，高效推动项目实施，以实际行动展现了“高原铁军”的风釆。

（八）多措并举，强化搬迁政策宣传

1.全员参与政策宣传，增强群众搬迁信心。采取干部职工结对帮扶、驻村工作队政策宣讲、“尖刀班”挂图作战基层攻坚等措施，进农户、进村组、进学校班级、进教堂、进活动场所进行宣传发动，向建档立卡贫困群众讲深讲透易地扶贫搬迁政策，帮助他们算清参与搬迁的经济账、教育账、医疗账、土地山林账和搬迁后续发展账。

2.多渠道宣传政策，营造浓厚舆论氛围。开通“怒江易地扶贫搬迁”微信公众号、今日头条，及时发布易地扶贫搬迁工作信息；制作《一步跨千年》宣传片、《怒江新市民手册》和《易地扶贫搬迁政策要点》，通过广播、电视、报纸等媒体广泛宣传；编印傈汉双语版《怒江州易地扶贫搬迁政策解读》。

（九）完善配套设施，倾力打造“十个有”

怒江州超前谋划，依据“缺什么补什么”的原则和适当留有余地的思路，依托安置点所在城镇、中心集镇现有公共服务设施，强化项目及资金统筹，以“十个有”为标准配套完善安置点设施，满足搬迁群众生产生活、就医入学和文化活动等多层次需要，把安置点建设成为和谐幸福的新时代社区。

1.有民俗馆。开展民风民俗展演，展示风土人情，开展火塘夜话，保护和传承传统民族文化，全州已规划建设48个，计划建设9个。

2.有社区便民服务中心。整合建设警务室、治安调解室及老年人活动中心，设立社保、民政、卫计等便民服务窗口，服务群众，全州已规划建设39个，计划建设31个。

3.有文化活动广场。实现开放、实用、多功能，丰富群众文化生活，全州已规划建设42个，计划建设4个。

4.有学校。保障搬迁群众的子女就学，让搬迁群众安心外出打工，规划建设26所幼儿园、新建或改扩建17所中小学。

5.有商业中心。建设便民爱心超市、小型农贸市场，满足搬迁群众生产生活需要，全州已规划建设9个，计划建设2个。

6.有物流中心。配套安置点物流基础设施，开展电商扶贫工作，全州已规划建设21个，计划建设9个。

7.有卫生室。在200户或800人以上的安置点设置卫生室，确保搬迁群众就近就医有保障，全州新建和改扩建34个医疗卫生服务点，计划建设面积46054平方米。

8.有公共卫生厕所。帮助群众逐步改变生活习惯，引导文明向上的新风尚，全州已规划建设41个，计划建设24个。

9.有垃圾清运站和污水处理设施。实现安置区垃圾及时清运、污水达标排放，打造美丽宜居生活环境，全州已规划建设垃圾清运站36个，计划建设39个，安置点基本实现污水达标排放。

10.有仓储设施。配建适量小型仓库，供小区用户或经商租用，促进安置点商贸发展，带动搬迁群众创业就业，全州已规划建设21个，计划建设9个。

（十）实施“五个一批”，解决群众就业创业难题

怒江州统筹谋划，精准组织实施就业创业“五个一批”，助力实现群众“搬得出”后“稳得住”。

1.实施技能培训就业一批。怒江州加大对有劳动能力的搬迁群众的技术技能培训，计划用三年时间促进搬迁群众融入当地、融入社会，目前已实施技能培训6218人次。

2.实施就近就地就业一批。在每个安置点组建农民专业合作社和扶贫车间，帮助群众就地就近务工，实现楼上居住、楼下就业，现已在9个安置点设立了扶贫车间，解决了1900余名搬迁群众的就业。

3.实施自主创业就业一批。大力发展草果、花椒等绿色香料产业以及旅游业，对原迁出地的核桃、草果、花椒等产业，集中管理经营进行分红，让贫困户持续增收。

4.实施劳务输出就业一批。动员45岁以下的劳动力外出打工，引导搬迁群众中有劳动力的贫困人口，通过转移就业增加收入，实现脱贫发展，目前已劳务输出搬迁群众11186人次。

5.实施开发公益性岗位就业一批。开发生态护林员、城乡保洁员、河道管理员等岗位，解决了4204名搬迁群众就业。

二、怒江州易地扶贫搬迁的成效

通过不懈努力，易地扶贫搬迁搬出了“怒江经验”，创造了“怒江奇迹”。经过易地扶贫搬迁攻坚战的洗礼，怒江州搬迁群众的思想观念、能力素质、发展空间、生活习惯、上学就医和增收渠道均发生重大变化。

（一）思想观念改变

受传统观念和生产生活方式的影响，怒江州的群众不想搬、不愿搬、不敢搬的意识十分突出，安于现状，缺乏长远的发展目标。通过组织建档立卡贫困户到建成入住的安置点现场观摩，培训其外出打工的一技之长，帮助提供其转移就业门路，提高转移劳动力素质，群众思想观念发生重大变化，打消搬迁顾虑，积极主动参与搬迁。截至2019年3月，全州有144个村整体搬迁。

（二）发展空间拓宽

搬出大山天地宽，许多搬迁户都说：“过去住在山里，与穷山恶水打交道，一辈子受穷。现在我们搬到江边，住进宽大的楼房，生活发生了巨大变化。”通过对搬迁群众的劳动就业技能培训，不断提高他们的就业能力，引导他们从事家政、工程建设、餐饮等服务行业，进一步拓宽就业渠道，拓展增收空间。

（三）生活习惯转改

在泸水市洛本卓乡巴尼小镇易地扶贫搬迁安置点，10多栋崭新的黄色小楼矗立在美丽公路旁、怒江边，枕着涛声，伴着白云，映衬着青山绿水。来这里的人都说，这是自带江景的旅游小镇。虽然已搬迁入住巴尼小镇一年了，65岁的者普东，至今仍然不习惯，觉得还象在做梦一样。搬迁前，老人住在大山深处的金满村，交通不便，家家户户都居住在傈僳族的“千脚楼”里，有的终其一生。“千脚楼”建在陡坡上，以木桩为柱、篱笆围墙，楼上居住、楼下养猪，冬天跑风，夏天漏雨，来回走动，发出吱吱声音，摇摇欲坠。搬迁进新房当天，老人就把家里里外外打扫了好几遍，然后和家人郑重地把一幅习近平总书记画像悬挂在客厅正中央的墙上，表达永远听党话、感党恩、跟党走。

（四）上学就医方便

维拉罗是泸水市大兴地镇卯照村委会的一个傈僳族自然村，有48户，其中建档立卡贫困户29户。上学、就医非常困难。2017年启动易地扶贫搬迁，对口帮扶的珠海市援建了维拉坝易地扶贫搬迁安置点。安置房刚建成，维拉罗村群众等不得基础设施建完，就急急忙忙搬下来居住。

（五）增收渠道扩展

2018年8月22日，泸水市在巴尼旅游小镇举办扶贫车间民族服饰制作培训班，通过一个半月的培训，63名参加培训的搬迁群众中有47名被招录，在安置点的民族服饰加工扶贫车间就业。从人畜混居的千脚落地房变为设施齐全的安置房，从过去面朝黄土背朝天到现在的车间里上班，每月还有数千元收入，搬迁户妳春妞谈起今天的生活，脸上充满了自信和满足：我白天到扶贫车间上班，晚上回家照料家人，顾家打工两不误，丈夫在乡里当保安，两人每月工资约近5000块钱，日子会越过越红火。

（六）能力素质增强

通过实施素质提升培训工程，对搬迁群众进行用电用气、食品卫生、消防、道路交通等安全培训；进行文明素质提升、家庭卫生整理、爱护公共环境等新时代生活习惯培训；进行家政、烹调、水电安置等就业技能培训；进行“知恩、感恩、报恩”专项教育活动，帮助搬迁群众树立不等不靠、艰苦创业的思想，激发脱贫致富内生动力，不断增强搬迁群众的文明素养和市场意识，把农耕农民逐渐变成了有技术、懂经营、思发展的现代农民。

三、怒江州易地扶贫搬迁面临的主要问题

（一）公共基础设施配套资金缺口大

虽然脱贫攻坚工作取得了阶段性成效，但怒江州生态环境脆弱、贫困程度深、脱贫任务重，安置点的基础设施和公共服务配套是易地扶贫搬迁工作中最大的困难和短板。安置点建设依据“缺什么补什么”的原则和适当留有余地的思路进行规划，按照“十个有”的标准配套完善安置点基础设施及公共服务。据统计，全州饮水、教育、医疗、“两污”等四项基础设施和公共服务配套总预算缺口32.95亿元。

（二）配套基础设施和产业就业后续措施落实难

怒江州是个极度贫困的少数民族地区，财政困难，基础设施和公共服务设施薄弱。由于资金不足等原因，部分安置点的一水两污、社区管理中心等，还没有同步建设到位，教育、医疗等公共服务配套设施规划建设相对滞后。由于土地经营权流转市场不健全，迁出区农户“三块地”还难以形成资产收益，迁入地产业基础薄弱，就业岗位不足，加上搬迁群众外出务工的思想观念、能力素质不强，安置点扶贫车间建设同步难，帮扶措施细化落实到点到户到人的精准度不高等原因，产业就业后续保障措施与安置点建设同步推进、同步落实难，短期内将影响群众搬迁入住后“稳得住、能致富”目标的实现。

（三）拆旧复垦复绿工作相对滞后

易地扶贫搬迁拆旧复垦工作涉及面广、政策性强，由于思想认识不统一、宣传动员工作不到位、工作推进措施单一，迁出地的“三地”资源未能有效盘活形成资产性收益，导致部分搬迁群众“两头跑”；部分搬迁群众故土难离，不想拆除旧房、对政策不理解等等原因，全州易地扶贫搬迁拆旧复垦复绿工作进展相对滞后。

四、怒江州进一步抓好易地扶贫搬迁工作的策略

要以习近平总书记新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大精神，按照“搬迁是手段、脱贫是目的”的要求，坚持搬迁与脱贫同步、安居与乐业并重，突出问题导向，下足绣花功夫，坚决打赢易地扶贫搬迁攻坚战，着力实现建档立卡贫困人口搬得出、稳得住、能致富的目标。

（一）全力推进安置点项目建设

要紧扣脱贫出列时间节点，倒排工期、倒逼责任、挂图作战，落实工程总承包制、“双点长”制等工作措施，严守工程质量“红线”，严把施工安全“底线”，完善已建成安置点的配套基础设施和公共服务设施建设，加快推进新增任务安置点项目建设，确保新增搬迁任务63003人在2019年12月底前搬迁入住。

（二）加快推进基础设施和公共服务配套建设

要配套建设“十个有”，加快原规划内任务安置点供水、供电、排污、道路等配套基础设施规划建设，完善公共服务设施。按照“一个安置点、一个建设方案、一个工作班子”的要求，超前谋划全州新增安置点基础设施和公共服务配套建设，做到同步规划、同步实施、同步使用，新增易地扶贫搬迁在今年底安置房建成以前同步使用。

（三）建立健全安置点社区治理体系

要结合各个安置点实际，坚持党建引领，聚焦机构设置科学化、社区管理网格化、居民自治规范化、治安防控立体化，加快组建基层党组织和设立社区管理机构，提升安置社区党组织和管理机构的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，强化易地扶贫搬迁后续保障和管理工作，把易地扶贫搬迁安置点打造成为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的新社区。

（四）精准落实产业就业脱贫措施

要将搬迁群众的脱贫措施与安置点同步规划、同步落实，把产业就业扶持措施精准规划落实到每个安置点、每家搬迁户、每名搬迁对象。

1.努力开发公益性岗位。让一部分符合条件的搬迁群众转为生态护林员、河道管理员、护边员、地质灾害监测员、城市保洁员、开发小区管理员，确保每个搬迁户有一个公益岗位，让搬迁群众获得长期稳定的收入。

2.开展好转移就业培训。加大搬迁群众劳动力转移和技能培训力度，动员45岁以下的劳动力外出打工，以珠海市对口帮扶、中交集团、三峡集团帮扶等为契机，加大外出务工转移力度，有序引导搬迁群众转移就业。

3.开办好扶贫车间。在安置点组建扶贫车间，开展民族服饰制作和手工艺品、茶叶、草果、漆油等加工，作为搬迁群众的集体企业，让群众就近就地务工增收。

4.经营好迁出地的“三地”。引导搬迁群众经营好迁出地的承包地、山林地、宅基地，按政策享受的各项土地惠利不变，因林地享有的涉林政策性补贴维持不变，促进土地流转经营、推进“三变”改革，推动土地增减挂钩政策的有效落实，进一步拓展搬迁群众收入。

5.建立好资产性收益制度。要充分利用安置点商铺，引进超市、农贸市场等，让搬迁群众获得收益。对原迁出地的核桃、草果、花椒等产业，成立种植、养殖专业合作社，通过对搬迁群众承包地、山林地进行流转，实行规模化集中经营，收益分红。

（五）切实抓好拆旧、复垦、复绿工作

要落实好城乡建设用地增减挂钩政策，采取强有力的措施，积极宣传易地扶贫搬迁拆旧复垦的相关政策，完善建新拆旧工作方案，因地制宜制定差异化奖补措施，破解面临的难题，充分调动搬迁群众的积极性和主动性，积极稳妥推进拆旧复垦工作，杜绝“久拖不拆”，绝不能“建新留旧”。

（六）建立健全质量安全体系

一是要严格压实工程质量和安全部门监管责任，落实职责分工，督促行业部门各尽其职、协同联动，确保工程质量安全监管“无缝对接”，把易地扶贫搬迁工程建成放心工程、安全工程。二是要落实好“三级点长”职责，各负其责、相互配合，合力做好项目施工组织、质量和安全、工期倒排等工作。督促建设、勘察、设计、施工、监理等工程质量和安全责任单位，加强内部管理，健全质量和安全管理，严格按照工程建设法律法规、标准规范建设，做到质量安全“零容忍”。

（七）规范项目建设和资金使用管理

强化易地扶贫搬迁督促检查，确保高质量完成易地扶贫搬迁目标任务。［3］要全面落实一月一调度、一月一通报、一月一督查、问题整改销号等制度，加强督查指导和考核问责力度，推动各县（市）精准落实易地扶贫搬迁政策；加强搬迁项目资金管理，督促各县（市）严格执行政策，精准确定搬迁对象，将督查督导贯穿于项目建设全过程，确保易地扶贫搬迁各项工作取得好的效果。