我国突发事件应急管理现状、问题及建议

2019-01-25应虎

中国安全生产 2019年12期

应虎

突发事件过程中的应急管理，主要是为了减少突发事件的危害，达到科学决策的目的，也是针对突发事件分析原因、过程和后果，对社会各部门相关资源进行有效调度，有效预警、控制和处理突发事件的过程。应急管理流程包括预警、预案管理、应急前处理和应急后处理。在这些过程中，预警是一个重要环节。所谓预警，就是对一些突发事件的相关信息进行收集、整理、分析，并根据分析结果进行预警。预警的目的是及早发现和处理可能发生的事件，以避免其发生。

我国突发事件应急管理现状和存在的问题

事前的预警机制薄弱

我国目前针对突发公共事件主要着眼于危机发生后的应急处理。针对发生的问题解决问题，是一种被动消极的传统管理方式。而危机事件事前的预警机制、事中的应急机制、事后的责任机制实际上是个连续的环节，每一阶段都很重要。另外，随着70年代开始的、由西方国家发起的政府改造浪潮，目前各国政府几乎都在改革，不断完善其管理理念。预防导向对于突发事件尤为重要。政府要积极主动地、有意识地针对突发公共事件实行事前、事中和事后的、具有计划性和连续性的动态管理过程。我国政府在预警机制建设方面还相当薄弱，对可能发生危机事件的预测与控制还不够成熟，公众也缺乏预防意识。

应急资金和资源管理不够合理

应急资金主要来自公共财政、金融机构、保险以及社会捐赠等。近几年发生的汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流、盈江地震等，收到了来自世界各国以及国内同胞的大量捐赠。然而，对于这些捐赠的管理还不够透明公开，使用还有不合理之处，一些真正困难的群众并未得到合理补贴，有些时候也没有针对不同的情况给予差别对待。资源管理则涉及应急资源选址与配置、调度与分派、存储与补充等，目前这些方面的研究与管理都存在一定的问题。

应对突发公共事件的专业人才缺乏

应对突发公共事件需要有专门的人才在事前进行科学合理的预测、分析、统计、汇总，事中准确的判断现场情况，分析危机程度，事后对善后处理工作提出合理的意见和评价。专业人才提供的信息将为应急管理带来极大便利，能够使工作更有针对性，更加迅速及时。然而，我国的专业应急人员还很匮乏。具体体现在以下几个方面：第一，专业的搜索和救援人才缺乏，主要来自于消防人员、武警部队和民众，而日本拥有技术先进、训练有素的专业人才。第二，专业的应急研究人员缺乏。2019年以来，我国虽然在科研方面加大了投入的力度，但是资金和人力方面与发达国家相比还很匮乏。

社会整体预防危机意识淡薄

虽然，现代社会局部时有动荡、冲突、危机发生，但是总体仍处于和平的环境下。一般来说，在和平、稳定的环境下，公众的危机意识往往比较淡薄。近年来，国际国内突发公共事件频发，我国公民危机意识有所增强，但整体的防范意识仍然薄弱。比如，如何预防地震、火灾发生，如何快速逃生等，很多人还不是很了解。另外，政府在应急管理中也缺乏相关教育，比如培训、演习等相对缺乏。在对公众进行危机教育方面，日本政府做的很到位。日本政府组织编写有关教材，一些政府官员还亲自著书，传播自己的危机管理经验。日本政府还将每年的9月1日定为国民“防灾日”，每年这一天都要进行防灾演习。

政府主导的应急模式单一

在我国，政府在应对突发公共事件时发挥着主导作用。政府几乎会包揽一切，从公共财政拨款、整体调度人员、集中配备物资，并未体现“掌舵而非划桨”的政府再造理念。这会带来以下一些问题：第一，政府负担越来越重。由于政府的能力也是有限的，不能将社会的每个方面都考虑在内，长此下去将引起一些民众的不满，影响社会稳定。第二，公民参与意识被扼杀，只留政府在艰难地唱“独角戏”。现代公共治理理念是多中心行动主体合作治理。政府主导过多，势必扼杀其他行动主体参与治理的积极性，这些行动主体包括：第三部门、社会团体、企业事业单位、公益组织、利益集团、公民个人等。然而，应对突发公共事件不是光靠政府就能做好的，这是全社会乃至世界各国联合应对的事。第三，通常讲市场会失灵，需要政府作出适当的宏观调控。然而，政府也不是完美的，政府也可能失灵，政府失灵带来的损失可能更大。政府没有成本意识，没有竞争意识，或者不能兼顾，会浪费大量的社会资源和财富。

突发公共事件应急法制不健全

法制是社会管理过程中不可或缺的保障，法制建设是危机管理体系建设的关键环节。目前，我国在应对重大自然灾害时制定了《消防法》《防震减灾法》《公共卫生传染病防治法》等一系列相关的危机管理法律法规。但是，这些法律法规非常丰富，对突发公共事件也做出了相应的反应。虽然有规定，但其他合作部门的行为尚不清楚。此外，《价格法》《保险法》等我国已实施的其他一些法律、法规对紧急状态的特殊情况没有作出具体规定，导致政府在行政过程中出现不能依靠的情况。有时，在一定程度上影响政府行政的规范和稳定。

完善我国应急管理的思路与建议

统筹兼顾，增强危机意识

在全球化的背景下，危机已经是我们生活中的常态，而不是存在于我们生活之外的事情。如今很多人都会有一种感觉：身边的危机越来越多。那么在这种情况下，政府应该统筹兼顾，加强危机前的预警机制，及时组织预测控制，监督检查社会可能存在危机的方方面面，未雨绸缪。危机发生时，迅速及时作出部署，时间就是生命，要在“第一时间”争取救援，以人为本。危机后妥善进行善后处理，资金、资源合理分配，兼顾公平。加强民众的危机教育，增加学校相关的教育科目，定期组织演习，增强危机防范意识。

合作治理，形成多中心的应急模式

现代社会已不再是政府主导的单一应急模式。一方面，政府不可能独自将所有的突发公共事件处理的完美，必须依靠社会力量，共享资源，合作治理。另一方面，多中心的行动主体也有积极参与治理的热情。他们想与政府分享权利，发挥自己的能力，实现自己的价值。因此，我国政府应当做好宏观调控，全面分配社会资源，调动全社会的力量来应对突发公共事件。

建立良好的信息管理和发布系统

在企业管理中，信息是一个企业成功的关键，谁能掌握第一手的信息资料，谁就可能在激烈的市场竞争中获胜。那么，对于政府治理同样如此。一个成熟的政府应该建立良好的信息系统，对于收集到的信息进行合理的管理。“电子政府”是我国目前的发展趋势，也显示出了一定成效。最近不少政府开通“政府博客”进行政府信息管理，接受民众的监督，听取民众的意见。遇有突发公共事件发生，能够及时告知公众进行防范。另外，政府也不能忽视信息的发布，一个公开透明的政务系统更有可能在应对突发公共事件时显示其优势。

进一步完善突发事件应急法制建设

为了有效应对突发公共事件，我国应急法制建设的重点应是：第一，统一应急法制。虽然我国已经制定了包括《戒严法》《国防法》《防洪法》《防震减灾法》和《传染病防治法》在内的紧急状态法，但每一项法律只能适用于紧急状态。《宪法》没有统一的紧急状态法律制度，也没有统一的紧急状态法。一旦突发事件原因复杂，就很难在紧急情况下建立统一的指挥机制。第二，明确政府在紧急状态法下采取紧急措施的必要行政程序，以免给政府随意扩大行政应急权力留下法律漏洞。第三，要有保护公民权利的底线，对公民在紧急状态下遭受的损害，要获得有效的法律救济。同时，政府要不断健全和完善各级党委、政府和领导干部处理危机和突发事件的法律责任。

增强公民应急意识和应急技能

公民是政府实施应急管理主要依靠的对象。从各国在处理突发公共事件的经验来看，处理和事后恢复能力的高低与公民的危机意识、参与程度存在很大联系。加大应急管理知识宣传力度，有重点实施应急技能培训，如培训青少年的生存技能和应急急救知识等，都是有效可行的方法。

积极参与国际应急经验交流

从全球范围来看，目前世界各国普遍都面临着包括恐怖主义、战争和自然灾害、新型传染病、网络攻击等各种突发事件，尽管国家与国家之间、区域与区域之间有着明显的边界，但很多突发事件，比如新型传染病、网络攻击等并没有边界的局限。面对共同的挑战和威胁，各国政府、科研机构和社会团体应该加强应急条约缔结、应急技术研发应用等方面的交流和合作，发挥国际的力量，提高共同抵御风险的能力，维护世界的和平和发展。

总之，当今世界突发事件频发，影响公共安全的事件越来越多，对人类的危害也越来越严重。从美国“9·11”恐怖袭击到莫斯科集体人质“危机”，再到“非典”公共卫生危机事件以及日本“核泄漏”危机，都暴露了人类缺乏对突发公共安全事件的认识和防范，政府缺乏应对突发公共事件的机制和政策。所以，政府应努力提高各方面的应急管理能力，以人为本，构建和谐社会。