城乡融合理念下西咸新区乡村建设规划*

段德罡 赵晓倩 沈 婕

0 引言

马克思、恩格斯曾经说过，“城乡关系是人类社会的一个基本关系，城乡关系涉及人类社会的方方面面，它是人类社会的发展面貌在城市和乡村层面的集中反映。所以，城乡关系在人类社会中占有重要的地位和作用。在一定程度上，它决定着整个社会的发展面貌。城乡关系一旦改变，整个社会也跟着改变①《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社2012年版，第237页。” 。从我国的城乡关系演变来看，2003年十六大城乡统筹的提出，2008年《中华人民共和国城乡规划法》的颁布，均推动了“城乡一体化”发展；2014年《国家新型城镇化规划》出台，提出“统筹城乡”原则；再到2017年中共十九大报告提出城乡融合，城乡关系重新定位，城乡融合发展被提升到一个新的高度。除此之外，在《乡村振兴战略规划（2018 2022）》中，明确提出要坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动。因此，在新时代背景下，基于城乡融合理念的乡村规划及乡村发展亟需以新的思路为导向，推动乡村的现代化建设，实现乡村的全面振兴。

2014年1月6日，国务院正式批复陕西设立西咸新区。西咸新区成为第7个国家级新区，是首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区，也是首个提出要建设中国特色新型城镇化范例的国家级新区。作为地处都市区周边的西咸新区来说，都市区的辐射对西咸新区城乡发展有极大影响。而作为西咸新区本体来说，由于西咸新区城乡交融、互为图底的空间关系，西咸新区的城市和农村是一个相互促进、紧密联系和缺一不可的有机整体，城市的辐射、带动促进了农村的发展，农村的发展又是城市发展的坚强后盾。因此西咸新区乡村发展一方面要注重都市区对全域乡村的影响，另一方面需协调区域内本体城市与乡村的关系，只有立足于城乡融合视角，促进城乡要素实现良性互动，才能真正有效地缩小城乡差距，实现城乡共荣共生。如何理解城乡融合的内涵，并基于西咸新区发展特质，提出在城乡融合理念下的乡村发展路径尤为重要。

1 城乡融合解读

对于城乡融合的概念，学术界普遍认同恩格斯在《共产主义原理》所说，即“把城市和农村生活方式的优点结合起来，避免二者的片面性和缺点②《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社2012年版，第237页。”。除此之外，学者郭彩琴进一步强调，城乡融合是城乡之间取长补短基础上的社会整体发展结果，不仅仅是在一些领域之间、产业之间存在的融合，而且是社会整体各子系统之间协调统一的理想状态[1]。学者姚永明对城乡融合思想进行了当代解读，他认为城乡融合至少应该包括4方面的内涵：城乡身份认同的平等性、城乡建设发展的趋同性、城乡生活选择的自主性、城乡幸福体验的一致性[2]。具体内涵就是指同步建设城乡，同等重视城乡，使城乡居民共享一切社会发展成果，共同感受幸福生活[3]。

发表在《自然》的“世界乡村振兴”一文曾提到“城乡是一个有机体、命运共同体”[4]。城乡有机体是一个由城市与乡村多种要素构成的相互联系、相互依存的有机统一整体，其空间承载是城乡融合系统。在城市与乡村的发展层面，城乡融合发展须立足于城乡地域系统的交互性与动态性，推进工业与农业、城市与农村的良性互动[5]，促进人均可支配资源及其价值均等化。城乡融合与乡村振兴的对象是一个乡村地域多体系统，包括城乡融合体、乡村综合体、村镇有机体、居业协同体，乡村振兴重在推进城乡融合系统优化重构，加快建设城乡基础网、乡村发展区、村镇空间场、乡村振兴极等构成的多级目标体系[6]。

城乡融合的核心是城乡资源及其价值均等化的城乡均衡发展状态。城乡融合是城乡关系演化的阶段特征表述[7]，其作为一种状态，无论对于单一的城市发展还是单一的乡村发展来说，均是以一系列的“供给—需求”关系作为核心联系。具体来说，基于城市、乡村的内核（发展基础及目标定位），由城市与乡村共同作用构成城乡融合关系。这一过程是城乡融合的基础，是决定城乡融合关系及程度的核心。但与此同时，城乡融合的关系及程度又会反作用于城市与乡村的发展，对城市与乡村发展又提出新需求，以此使城市和乡村以一种制衡关系[8]又相对均衡的状态来一步步地推动城乡融合目标的实现，并使其成为一种持续状态。

而对于城乡融合理念下的乡村发展来说，需明确城乡产业融合是城乡融合的基础[9]。在城乡产业融合过程中，可以通过以下两种方式来实现城乡产业的均衡发展。第一，调整和优化城乡产业结构和布局，使城乡产业合理分工、相互配合、各展所长、错位发展。即对于城市来说，可依托其人才及技术优势，大力发展特色工业及现代服务业；对于乡村来说，可依托其自然、文化资源优势，大力发展现代农业、规模农业及乡村旅游业。同时，在城乡产业错位发展中，需注重城乡区位关系对城乡产业（尤其是乡村产业）选择的影响。第二，按照产业间分工、产业内分工和产品分工，实现产业的相互衔接和配套，形成上下游产业链。以产业链方式促进城乡产业融合的模式多适应于小城镇发展，乡村可依托城市核心产业发展其原材料生产及加工、产品包装、物流运输等相关产业。而在城乡产业融合理念下，乡村产业的发展一方面需要注重对各类社会资本的投入，另一方面在产业选择上需匹配乡村人力资源品质，以农民的素质能力为基础进行产业选择，并以产业的发展来循序渐进地带动农民劳动素质水平的提高。

在城乡产业融合的基础上，还需注重城乡空间融合，它是城乡融合的保障。基于大都市地区一体化发展的大背景，城乡空间在内部组织和外部引导下，逐步形成富有活力、持续发展、结构稳定、空间组织多样的空间形态。城乡空间融合可以表述为一种理想状态即城乡物质空间与生态基质空间的有机生长、复合交融[10]。具体来说，以乡村特有的“山、水、林、田”等生态要素为依托，将城市与乡村的生态环境纳入一个系统中，构建高度融合的城乡生态格局。在此基础上，注重对城乡空间的统一规划建设，在城乡过渡区增强对城乡空间现代化的协调提升，同时注重对有文化特质城乡空间的地域化打造。在城乡融合理念下，乡村空间的打造需因其城乡关系及资源特质，以多层次的空间融合方式来实现。在突出乡村地域特质的基础上，使城乡空间形成无明显界限的连续谱系。

2 西咸新区特质解析

2.1 西咸新区城乡发展特质

2.1.1 西咸新区发展阶段特征

西咸新区位于西安、咸阳两市的主城区边缘地带，总面积882 km²，新区现状城乡总建设用地规模为238 km²，其中城市建设用地规模112 km²。根据《西咸新区城市总体规划（2016 2035）》，至规划期末，城乡建设总用地增加到360 km²，其中城市建设用地272 km²，城市建设用地规模会极速扩大。西咸新区现状总人口约99万人，现状城镇化率为42%，至规划期末，西咸新区人口规模将达到272万人③资料来源：《西咸新区城市总体规划（2016—2035）》。。反观西咸新区在成立的4年多时间内，新区大力发展城市地区，整个新区对乡村发展的关注程度远远不足，使得当下西咸乡村发展水平整体低下。另外，西咸新区城市建设的高速推进意味着西咸新区仍处于快速城镇化发展阶段。在此过程中，促进西咸新区城乡均衡发展，实现西咸新区城乡共荣共生尤为重要。

图1 西咸新区城乡特质要素分析图

图2 西咸新区全域乡村发展特质分析

2.1.2 西咸新区城乡特质要素

（1）城乡绿色生态基底

新区“山、水、林、田、湖”交相辉映，以“九河十湖，蓝脉绿网”的大水大绿构成西咸新区的绿色生态基底。乡村作为构成绿色生态基底的核心组成要素，其健康有序发展是西咸新区可持续发展的前提和基础（图1a））。

（2）交融的城乡空间关系

西咸乡村依托绿色生态基底均匀分布在西咸全域，城市空间呈组团式布局，城乡空间之间相互咬合交融、互为图底。交融的城乡空间为西咸新区城乡融合发展提供良好的基础，也对城乡要素均衡流动提出新的要求。而不同的城乡空间距离也会使得西咸城乡融合的流动要素不同。因此，以此为基础的不同乡村的发展建设路径也不尽相同（图1b））。

（3）丰富的历史文化资源

西咸新区曾是周、秦、汉王朝的都城所在地，是陕西省文物遗产分布最具代表性的区域之一。丰富的历史遗址遗迹是西咸新区的一大特色，新区的城乡发展需在文化保护与传承中探索创新发展路径（图1c））。

2.2 西咸新区全域乡村特质

对于西咸新区全域乡村来说，全域原有445个行政村、926个自然村。近年来经过撤村并点，2017年全域仍有347个行政村、787个自然村，乡村整体呈数量众多、分布广泛、发展水平差异大（图2a））且受周边城市影响大（图2b）），的特质。同时，在乡村产业发展方面，西咸新区全域乡村中85%以农业发展为主，且产业类型相对单一，多数村庄产业基础较差；在村庄空间建设方面，除已做过美丽乡村和有一定乡村旅游基础的村庄外，西咸新区村庄空间风貌无明显特质，村庄基础设施建设情况普遍较差。

因此，在西咸新区整体快速城镇化发展过程中，如何立足城乡融合视角，判断乡村未来的消亡、留存问题；如何明确永久留存乡村产业的融合发展方向；如何推进全域农村人居环境的有效提升。这些就是西咸乡村发展亟待解决的几大问题。

图3 新型城乡空间关系模式图

3 西咸新区乡村建设规划创新点

3.1 构建西咸全域一体化的城乡空间关系

在西咸新区快速城镇化进程中，以打造“现代田园城市”为目标。西咸田园村镇由重点镇、优美小镇④“优美小镇”为《西咸新区优美小镇三大片区规划（2015—2020）》中提出，其核心内涵等同于当下的“特色小镇”。、田园乡村组成，形成以田园生态区为基底，田园城区和田园村镇为点缀的“城区—新城—镇/优美小镇—乡村”新型城乡空间关系（图3）。

图4 西咸新区全域乡村分级分类

在西咸新区新型城乡关系中，重点镇作为城乡衔接的重要节点，是乡村治理的平台，也是基础设施及公服设施配置的供给组织；优美小镇作为新型城镇化的重要载体，在不破坏原有社会结构，且最大限度保留乡村记忆的基础上，推动村庄空间的现代化改造，实现村民的就地城镇化。

3.2 多视角分级分类, 引导村庄差异化建设

由于西咸乡村数量众多、发展差异大，因此须对全域乡村进行村庄类型判定，通过分级管控，分类施策，立足全域进行动态的、有侧重的乡村建设过程的引导（图4）。通过全域乡村定级定序，明确乡村的城镇化时序及发展等级；通过全域乡村定类定质，引导乡村特色发展。

3.2.1 全域乡村定序定级

基于对西咸新区发展阶段、全域乡村现状特征及乡村未来发展动力机制的综合分析，构建全域村庄基础评价、村庄城镇化趋势评价及村庄发展趋势评价3大评价体系，对乡村进行分类评价。立足乡村本体，从村庄社会经济、基础设施、公服设施、空间建设4个方面18个指标对村庄进行基础评价；结合西咸全域城乡发展趋势，以西咸新区城市总体规划为依托，明确西咸乡村未来发展动力，从重大建设项目影响、产业项目影响、交通便捷性3个方面8个指标因子对城镇化村庄进行村庄城镇化趋势评价；从产业项目影响、资源点评价、交通便捷性3个方面8个指标因子对村庄发展趋势进行评价。

通过村庄基础评价、村庄城镇化趋势评价及村庄发展趋势评价，将全域行政村分为近期城镇化型村庄、中远期城镇化型村庄、引导迁并型村庄、功能提升型村庄及重点发展型村庄，明确纳入规划城市建设用地的村庄的城镇化时序及未纳入规划城市建设用地的村庄的发展等级，完成全域村庄进行定序定级判定。

3.2.2 全域乡村定类定质

根据城乡空间关系确定城乡圈层结构，并以此划定4种村庄基本类型（图5a））：城市功能区内村庄、城市边缘区村庄、城市近郊区村庄及城市远郊区村庄；基于对西咸新区城乡空间要素特征的把握，划定4种村庄特征类型（图5b））：临空形象展示村庄、交通干线两侧村庄、滨水村庄及遗址区村庄。依据村庄不同类型明确乡村发展目标与重点。

3.3 圈层差异划分, 构建城乡互动的乡村产业发展格局

西咸新区乡村现状产业中农业生产占比约85%，多以果蔬种植为主，产业类型相对单一，发展较为薄弱。同时，现状农业现代化程度不高，特色农业发展处于起步阶段。作为都市区周边的乡村，乡村未来产业发展与都市区会产生极强的互动特征。

在乡村产业发展上，基于城乡空间圈层关系提出3种不同类型的三产融合策略：位于城市功能区内及城市边缘区的村庄应充分利用城市资源，以城市服务型产业为主，打造主题型消费空间；位于城市近郊区的村庄，利用与城市接近的区位优势，以一产为基础产业，三产为主导产业，通过延伸产业链实现三产融合发展，重点打造市民休闲消费和现代农业生产功能兼具的都市近郊旅居生态休闲产业；位于城市远郊区的村庄，利用其良好的自然环境和丰富的耕地资源，以一产为主导产业，三产为特色产业，强化二产，实现三产联动发展（图6）。

在此基础上，结合西咸5大新城定位、主导产业、西咸优美小镇及既有项目和乡村产业现状、乡村发展核心资源，将全域划分为6大产业片区：城市配套服务片区、历史人文片区、生态观光片区、休闲农业片区、科技农业片区及规模农业片区，明确个体村庄的产业发展方向，有效指导全域乡村产业健康、有序发展（图7）。

城市配套服务片区的村庄主要包括部分城市功能区内的村庄和城市边缘区村庄，以特色旅游服务、专业服务等城市服务业为主，产业发展与城市紧密关联；城市功能区内的村庄可将休闲服务、文化娱乐、创意办公等城市服务产业与乡村空间相结合，如特色农居SOHO、主题休闲街区等；城市边缘区乡村以苗木花卉种植为基础，以生态休闲服务为主导，发展如主题花卉基地、休闲农庄等项目。

历史人文片区乡村多依托具有较大开发潜力的遗址、遗迹及具有突出价值的人文资源，发展历史文化展示、民俗体验等乡村文化旅游业，通过该类型产业带动，进一步挖掘历史文化价值，传承历史文化精神。另外，在产业发展中应以保护发展为主，避免大拆大建。

图5 西咸新区全域乡村定质定类

图6 全域乡村产业发展策略

生态观光片区的乡村主要位于空港新城北部，分布于泾河与北辰沟2条水系之间，有优良的自然生态景观资源。充分利用泾河、北辰沟2条水系资源，以及台塬地形条件，打造以短途休闲为主的集生态观光、休闲体验为一体的乡村生态观光旅游业。通过该类型产业带动，充分开发利用农村旅游资源，促进农民就业转移，增加农民收入，同时提高与完善村庄环境品质和设施。

图7 全域乡村产业分区图

休闲农业片区乡村具有农业生产条件较好、与城市互动性较强的特点。本片区乡村的发展紧紧把握与城市距离较近的良好区位优势，利用现有农业生产条件和景观资源，发展休闲农业。同时，结合沣西新城“科技创新”、秦汉新城“健养文旅”、沣东新城“高新科技”等产业定位，可发展教育农业基地、休闲采摘园、农博游览园等产业项目。通过该类型产业带动，可加强城乡之间的互动联系，调整乡村产业结构，改善农业环境，并成为农民增加收入的新途径。

科技农业片区内的乡村位于泾河新城中部，自身具有良好的耕地资源条件，同时可借助周边科技研发项目资源寻求发展。结合泾河新城研发中心、智慧农业小镇等产业项目和科研力量，针对种植、加工及化肥农药等方面，通过实施新型农民科技培训工程等进行农业生产技术上的提高与转变，发展科技农业。通过该类型产业带动，可促进农业生产方式的快速转变，同时也为提高农民科技素质提供条件。

图8 多层次的村庄建设标准构建思路

图9 村庄排水设施配置标准

规模农业片区内的乡村集中于秦汉新城西部，具有距离城市区位较远、耕地资源较好的特点。结合秦汉新城“健康医养”的功能定位，通过现代化农业生产方式发展以有机绿色农产品种植为主的规模农业。通过该类型产业带动，可提高该片区内农业生产机械化和集约化程度，并通过规模化经营实现农业现代化。

3.4 构建多层次农村人居环境建设标准

根据村庄类型划定，明确不同类型村庄的建设目标与建设重点，结合乡村产业发展的引导、乡村规划结构的提出，从村庄公共服务设施、基础设施以及空间建设3个方面共计17项内容，提出3个等级的配置/建设标准（图8）来构建村庄建设标准库，并进一步提出相应的布局引导及建设示意。

图10 村庄排水系统布局指引图

3.4.1 城乡均等的公共服务设施配置

西咸新区城乡均等的公共服务设施体系在生活圈理论的基础上，结合村庄类型突出差异配置标准，注重公共服务设施利用集约化。公共服务设施配置以目标导向为基准，主要配置项目及配置要求与乡村发展的基本类型相关。重点发展型村庄的公共服务设施配置以在已有基础上的优化、美化为重点，设施内容突出村庄特色，设施建设特色鲜明，创建宜居宜业的美丽乡村，创建美丽乡村试点，彰显“西咸标准”；功能提升型村庄，公共服务设施配置以提升、完善为重点，设施建设以整治为重点，着力改善农村人居环境，依照生活服务圈内容配置要求完善相应的公共服务设施；引导迁并型村庄，以保障基本生活为底线，结合村庄规模配置相应的公共服务设施；城镇化型村庄则参照其所属上位规划进行相应的公服配置。在配置标准制定时，从教育设施、文化设施、医疗设施、商业设施和行政管理设施等5个方面制定13项内容3个等级的公共服务设施配置标准，建立服务网，实现乡村地区社区公共服务设施15分钟慢行可达覆盖率达到90%。

3.4.2 城乡一体的基础设施配置

基础服务设施的配置以村庄建设现状和建设目标为基础，以生态低碳理念为原则，综合考虑村庄与城市的关系，集约利用城市基础设施资源，并依据村庄分类差异配置，从道路交通、给水、排水、供电、燃气、供热、通信、环保环卫和综合防灾等9个方面制定19项内容3个等级的基础设施配置标准及布局引导，推动农村基础设施提档升级，为城乡融合下的农村现代化提供基础支撑。其中，根据西咸新区城乡空间交融特质，针对给水、排水、供暖提出3类配置方式：第1类，并网配置，紧邻城市的乡村考虑直接接入城市管网系统；第2类，局域网配置，使用区域基础设施基站、源形成相对独立的区域系统；第3类，分散独立配置，各村使用独立的基础设施基站、源，解决村庄基础设施需求。

以村庄排水系统规划为例，首先提出“完善村庄污水设施建设，村庄生活污水处理覆盖率达到90%或以上，推广海绵乡村”的西咸排水设施配置标准，并根据村庄基本类型提出不同设施项目的配置要求（图9）。在规划布局中，依据城乡关系，采用了并网配置、区域网配置以及分散独立配置3种形式因地制宜地进行排水设施的布局（图10）。

3.4.3 现代化的乡村空间建设指引

以建设都市区现代田园乡村为目标，对农宅加建进行建设管控，对新建农宅从建筑组合形式、院落布局形式、建筑功能、建筑材料及色彩、建筑屋顶及建筑高度提出建设导则。重点针对村庄空间改造提升从农宅改造、环境整治、设施提升3个方面制定9项内容3个等级的乡村空间建设标准，并给出相应标准下的建设及改造措施示意，以现代化的改造提升思路推动城乡空间的融合。另外，由于不同类型的乡村村庄空间建设的标准不同，以空间建设目标导向为依据，依托建设标准整合个体村庄的空间建设标准序列（图11），指导村庄空间建设有效实施。

图11 村庄空间建设标准及标准序列

3.5 制定村庄发展建设标准库

为落实乡村规划内容，实现美丽乡村建设，保障规划在个体乡村层面的有效落实，要结合村庄自身特质，制定全域个体村庄的村庄发展建设指引表，明确村庄定序定级、定类定质、产业发展类型及村庄公共服务设施、基础设施、空间建设等3方面标准指引（图12），实现对全域村庄发展建设的把控（图13）。

图12 村庄发展建设标准库

图13 村庄发展建设标准库空间建设使用示例图

4 结语

乡村振兴战略的提出是对城乡关系的再认知。现阶段乡村规划需在正确认识新型城乡关系的基础上，通过对乡村多方位的提升，促进城市和乡村之间要素的自由双向流动，最终实现城乡一体的发展目标和要求。针对西咸新区作为国家级新区的特质要求及其城乡交融的空间特质，并基于西咸本体乡村量大面广、类型复杂多样的情况，本文在城乡融合理念下，以“分级管控、分类施策”为原则，对全域乡村展开“定级定序+定类定质”的类型划分。同时考虑城乡关系圈层划分，提出不同类型乡村的三产融合发展策略，构建城乡互动的乡村产业发展格局；在空间建设中，构建多层次农村人居环境建设标准，明确村庄空间建设重点及建设力度。除此之外，为了确保项目的落地实施，本文提出建立个体村庄建设标准库，明确建设计划，从全域层面有序、有效指引西咸乡村未来健康、可持续发展。构建新型城乡空间关系及乡村经济产业建设体系，重点在于对全域乡村产业发展体系构建，对全域村庄空间建设管控，公共服务设施、基础服务设施配置等方面统筹考虑，注意城乡之间相互作用影响，构建城乡融合发展基础，明确个体乡村建设路径，为全域乡村振兴提供重要依据。