改革开放40周年之规划发展回顾

编者按：在我国改革开放40周年之际，《上海城市规划》精心组织业内专家学者回顾规划建设发展之路，聚焦长三角发展及上海城市建设，讲述住宅发展、风貌保护、城市总体规划、交通规划等发展历程。希望读者能从专家饱含深情的总结中，感受到城市发展变迁的成就、规划理念转变的成果，体会到规划师们的不懈努力和追求。我们坚信，规划师们会将这种精心规划的精神代代相传，不断更新理念、提升水平，更多地关注民生、以人为本，编制科学合理的城乡规划。

长三角：从区域合作到一体化发展

崔功豪 南京大学建筑与城市规划学院 教授

一、长三角地区范围的变化

自然地理（沉积学）意义上看，长江三角洲面积51 800 km²，其中陆上部分22 800 km²。北面约以扬州—泰州—海安—吕四为界，南面约以江阴—太仓—松江为界，面积4万km²（任美锷，1994）。而当前，通常意义的长三角，是以上海为中心，与从历史至今在经济社会上具有密切联系的江浙两省的苏州、无锡、南通等15市，2003年台州加入的16个城市组成，可称为经济意义上的长三角，或称小长三角，面积10余万km²。嗣后，2010年安徽合肥、马鞍山，江苏淮安、盐城，浙江金华、衢州加入，长三角扩大为22市，2013年扩大到30个城市（芜湖、滁州、淮南、徐州、宿迁、连云港、丽水、温州加入）。长三角已涉及三省一市，但仍以城市为组成单元。2010年国务院批准的《长三角区域规划（2009 2015）》已包涵两省一市，称作中三角。此时，长三角已经是一个行政区范围内的规划。至2016年《长三角城市群发展规划》颁布时，已明确为三省一市，共41个城市，某种意义上已是泛长三角的概念。

二、长三角区域合作与一体化发展进程

以长三角为一个行政区域范围，以国家和区域的重要事件和政策为线索，长三角区域合作和一体化的进程，据中国城市规划设计院上海分院的研究，从1982年上海经济区成立至2018年长三角一体化战略，大致可分为4个阶段。

1.初步提出阶段（1982 1988年），也可称为初创阶段。以上海经济区和国务院上海经济区规划办公室成立为标志，由上海市汪道涵市长任主任，开展了第一次大规模的长三角区域合作，编制了包括产业、交通、城市等各项规划。嗣后，由于区域范围的扩大、区域合作的问题等而被撤销，但其工作为当时的区域合作和后来的一体化发展提供了很好的基础和经验。

2.自发合作时期（1992 2004年），也可称为区域合作发展阶段。以城市经济合作发展为中心，以城市经济协调组织（会）为主要形式，开展城市间的区域合作，是通常意义的长三角（小）合作发展的阶段。

3.一体化制度建设时期（2005 2013年），也可称为长三角区域整体合作发展阶段，长三角合作的行政层面提升至省级主要领导，国家发布一系列关于长三角整体发展的文件（包括区域规划），建立了政府层面的三级运作机构，大大推进了长三角的区域合作。

4.国家战略时期（2014年至今），也可称为长三角区域一体化发展阶段。长三角发展引起国家的高度重视，2014年习近平总书记考察上海时，即已指出长三角地区要率先发展、一体化发展。长三角扩容至三省一市，国务院发布《长三角城市群发展规划》，建立了由三省一市共同组成的长三角区域合作办公室，切实有效推进长三角一体化发展。习总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上又宣布长三角一体化发展上升为国家战略，与京津冀、粤港澳大湾区共同构成中国开放发展的经济脊梁。

三、长三角区域合作和一体化发展的两点启示

1.区域内城市间的协作交流是长三角一体化发展的重要基础。长三角区域内，由于地缘相近、经济相依、语言相通（小长三角），又有长江、运河、太湖串连，历来就有不同形式、不用范围间城市相互协作、互通的传统。仅以改革开放以来南京而言，藉区位条件、省会优势、长江之便和周边与沿江城市有着多种协作、交流。1985年就政府部门（计委）而言，即成立以南京为主的包括苏皖赣三省沿江19个城市的经济协调组织。1997年，南京市计委和南京区域经济协调会编制《南京经济区域新世纪发展和区域合作规划》（明确了南京经济区包括南京、合肥、南昌3个省会城市，镇江、扬州、泰州、芜湖、马鞍山、铜陵、淮南、安庆、黄山、九江、景德镇、滁州等12个省辖市，六安、宣城、巢湖、池州四地区共19个地级市，面积15.61万km²）。城市规划方面，国务院批准的江苏省城镇体系规划即明确江苏三大都市圈，而南京都市圈的地域范围，涵盖江苏的宁镇扬、马芜铜等地。1997年，南京市计委和南京区域经济协调会编制《南京都市圈规划》，包括宁镇扬、芜湖、马鞍山、滁州、淮安、巢湖等城市。2008年举办首届南京市都市圈市长峰会，签署《南京都市圈共同发展行动纲领》，明确市长联席会议每年举办一次，由南京市发改委牵头组织。2011年安徽省行政区划调整，撤销巢湖市、南京都市圈成员城市调整为宁镇扬淮芜马滁7市。为了更好地协调推进都市圈各城市间在发展、规划、建设、保护间的合作，2013年成立南京市都市圈城市发展联盟，并吸纳宣城加入，共8市组成。制定联盟章程，明确决策层、协调层、执行层三级运作机制。成立都市圈综合协调、基础设施、产业发展、社会事业、城乡规划和跨界地区协调等5大类、17个专业委员会，编制都市圈区域规划和专项规划，有效推动了都市圈的一体化发展。此外，省政府还大力推动宁镇扬同城化、宁淮（安）一体化建设。南京都市圈等发展的经验为长三角一体化提供了有益的借鉴。

2.区域一体化发展是一个渐进完善的过程。就长三角而言，从1982年初创至今30年来，一体化发展经历了一系列变化。区域范围上，扩展调整（从小长三角到泛长三角，从自然、经济到行政区界）；发展内容上，从着重于经济、产业的项目合作到经济、交通、基础设施、公共服务设施、环境治理，尤其在民生方面的全方位一体化；组织体制上，从职能部门协作、领导联席会议、协调机构的三级运作机制建立，到专人组成的区域合作办公室的实际运作。至此，长三角一体化进入共建共享健康发展的轨道，有望成为我国区域合作发展的典范。因此，区域的合作一体化需要因地制宜、因时制宜、有序发展。

改革开放40年之城市规划学科发展回溯与展望

赵 民 同济大学建筑与城市规划学院 教授，博士生导师

美国著名城市学者刘易斯·芒福德在他的名著《城市发展史》中指出，“真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的转变”。改革开放40年来，伴随着经济社会及城镇化的快速发展，我国的城市规划事业获得了空前的大发展。与此同时，城市规划职业实践对规划人才的数量和质量要求也与日俱增，而培养规划人才的基础是高等城市规划教育及其学科发展。

我国早期高等教育城市规划专业基本脱胎于建筑学和土木工程类学科。早年仅有个别学校在建筑学或土木工程专业的课程中开设了规划方面的课程，如同济大学土木系曾于1947年开设了都市计划课程。1952年全国高等院校调整后，城市规划专业逐步发展成型。1950年代，开设有城市规划专业课程的仅有同济大学、重庆建筑工程学院等几所院校。1950年代至1970年代后期，城市规划教育事业发展极为缓慢，并历经磨难。“文革”结束后，特别是1978年十一届三中全会后，城市规划专业教育迅速得到恢复和发展。1980年代中期，全国设有城市规划专业的院校增至10余所；1990年代后发展到30多所。据1990年代中期的调查，在所开设的城市规划专业中，依其原有学科背景大致可分为4类：一是建筑类，约占65%；二是工程类，如测量、环境等学科，约占15%；三是理学类，以地理学科为主，约占15%；四是林学类，约占5%。进入21世纪以来，顺应社会对职业规划师的需求及高校自身发展的需要，全国设置城市规划专业的高等院校数量激增。

从诞生之日起，现代城市规划就基于对公共价值的认识，并凭借法制保障而对“城市—区域”发展加以调控。城市规划学科的发展及其职业实践既有国际经验与共同趋势可循，又有着强烈的国家和地方特征。在我国高度集中的计划经济时期，经济发展计划是国家意志的集中体现，计划决定了一切资源的配置。在当时的条件下，城市规划工作必定从属于经济计划，只能是实现计划的工具和手段；规划无需、也不容有自身的价值准则和判断选择，因而留给规划工作者的仅是工程性、技术性领域的“物质性”设计，而非政策工具。城市规划学科也就成为了较单纯的技能训练而依附于建筑学。所以我国城市规划曾经是建筑学一级学科中的4个二级学科之一。但城市不等于是建筑的集合，“建筑学”事实上也包容不了城市规划学科的内涵；现代城市规划是城市物质环境发展的筹划、设计、引导和控制机制；现代城市规划具有公共政策的属性，而在运作层面则体现为在法制框架下的行政机制。

社会主义市场经济体制的建立使得我国城市规划开始复归其正常的地位及独立性。40年来我国的城市规划学科经历了从恢复到大发展的过程；特别是2011年国家新颁布的《学位授予和人才培养学科目录》，将“城乡规划学”列为一级学科。学科设置调整以后，城市规划理论研究更为活跃，职业实践进一步深化，而城市规划的教育事业则是获得了更大的发展。据不完全统计，全国设有城乡规划专业的高校已经有200多所。

根据我国经济社会转型的要求，并借鉴国际经验，我国高校城市规划教育十分注重建筑、工程技术与人文社会科学的结合，突出“以人为本”的人文关怀思想，而不是只见物不见人。建筑学及城市建设中的各工程领域的知识和技能对城市规划来说确实很重要，一部分有较好设计学科基础的院校，其规划专业均较多地保持或强化了这方面的教学；而另一部分院校则加重了公共政策和管理类的课程；经济地理背景的规划专业则突出区域规划和区域发展的教学特长；还有一部分院校的规划专业延伸至社区发展领域。不同学校的办学方向及课程设置基本因地制宜，各有侧重和特色。

对于高校的学科发展和教学质量，国家有相应的评估和质量控制机制。40年来，国家主管部门已经数次组织对各高校城市规划学科开展质量评估。此外还设有全国性的“高等城市规划学科专业指导委员会”和“高等学校城市规划专业教育评估委员会”。“高等城市规划学科专业指导委员会”已制定了“城市规划专业本科教育培养方案”，对城市规划本科教育的培养目标、课程设置等提出统一的规定和要求。“高等城市规划学科专业指导委员会”每年举行年会，为各高校提供城市规划办学经验交流的舞台。此举在一定程度上促进了各高校规划学科的全面发展和教育质量的不断提高。

顺应改革开放以来的经济发展和城乡建设情势，我国城市规划的功能不断增加，空间不断延伸，范畴不断跨越：从规划方案设计到规划许可，从城市建成区规划到城镇体系规划，从物质性规划设计到经济社会和空间发展战略，从城市规划到城乡规划，城市规划可谓已经蜕变为综合规划（Comprehensive plan）。但总体上看，规划理念、编制主体、技术标准、作用范围、管控手段等的提升和完善还显得相对滞后；规划实践和规划学科所面临的挑战可谓与日俱增。

展望未来，新时代的城乡规划工作，首先要基于自然资源的本底条件，以生态文明为准则，处理好自然资源—空间资源的开发与保护关系，并协同建构起“多规合一”的国土空间规划体系。同时，城市和乡镇也是一种人工环境，对空间资源的配置早已经从单纯的数量维度转向了数量与结构相结合的多元维度；亦即，市场经济下的城市和乡镇建设区的自然资源早已经蜕变成为具有社会经济属性的资产和资本。因此，城乡规划无论就其职业实践还是学科支撑，既要致力于对具有自然资源属性的空间资源的合理配置，亦要秉持公平与效率的原则对经济社会发展的空间秩序和利益分配加以管控和调节。

总之，随着经济社会的持续发展、新型城镇化和乡村振兴战略的推进，规划学科所面对的问题和挑战也将不断增多。新的不同职能规划的出现既是对问题和挑战的应对，也是对既有城市规划实践和知识体系的不断丰富和发展。而这种丰富和发展可能在一段时期内体现为相对独立的规划类型，然而随着知识的交流和碰撞，最终会整合在一个更为综合、强大的知识体系内。

上海住宅发展举世瞩目

毛佳樑 上海市城市规划行业协会 会长

一、从破解难题到成果显著

新中国成立至改革开放的1979年，受计划经济体制、地方政府财力短缺以及城市人口增长等多种因素制约，上海住宅建设推进速度十分缓慢。从1950年到1979年，市区居民人均居住面积仅从3.9 m²增加到4.3 m²。

按照建设部制定的标准，1985年上海低于人均居住面积4 m²以下的住房困难户、无房户将近47万户，占总户数的1/4。住房拥挤成为上海“天字第一号”难题。

改革开放进程中，上海社会经济得到快速发展。市、区政府加大旧区改造力度，坚持“雪中送炭”，以解决人均居住面积2.5 m²特困户为切入点，持续推进全市住房解困工作。同时，在历届市委、市政府高度重视下，采取一系列重大改革措施，逐步推进住房制度和土地使用制度改革，大大加快了住房建设的步伐，市民住房条件和人居环境得到显著改善和提升。2017年末，全市城镇居民人均住房建筑面积36.7 m²（折合人均居住面积为18.6 m²左右），住房成套率达到97.3%，充分体现了走中国特色社会主义道路的政治优势和改革活力。

二、住宅建设发展历程

回顾改革开放40年，上海住宅建设大致可分为以下几个时段。

一是从1980年到1990年，是恢复到初步发展时期，以政府投资、单位联建、职工解困为主。

二是从1991年到2000年，是振兴到加快发展时期。1991年上海市政府颁布并启动《上海市住房制度改革实施方案》。特别是根据1992年中共上海市委第六次党代会精神，全市拉开了“365万平方米危棚简屋改造”的序幕。广大老百姓从“穷街”“蜗居”搬进新房，老城区旧貌变新颜，也有力地推动新区开发建设。

三是从2001年到2010年，是高速发展到宏观调控时期。进入新世纪，上海整个住宅的需求量很大，既有社会上的刚性需要，也有用于旧区改造的动迁安置需求，房地产业快速发展；与此同时，也出现一些投资性需求，政府逐步调控住房供给结构，增加经济适用房供应，同时加大了对房地产市场的宏观调控。

四是2011年至今，是加强宏观调控和房地产平稳发展时期。根据国家相关政策和上海实际情况，进一步健全了房地产市场体系和“四位一体”的保障性住房体系。

三、旧区改造与新区建设

20世纪80年代，上海旧区改造主要由政府承担。各区有大量的危棚简屋，受地方财力和动迁房源等制约，改造工作困难重重。

在此背景下，上海各区结合实际，积极探索，通过面向市场，采取如土地使用权有偿出让等多种方式，引进各类境内外资金投入，加大旧区改造力度，同时积极推进与新区建设、城市风貌保护等工作的有机结合。在“86版上海总规”中，把浦东新区的开发建设作为市中心的延续，布局了黄浦区、杨浦区和南市区的一大批居住社区。例如，北京东路“松柏里”作为黄浦区第一个商品房基地，在1988年探索异地安置模式，动迁居民从浦西市中心搬到浦东张杨路“竹园新村”。许多居民最初有些抵触情绪，表示“竹园，竹园，要么把我捉得去”，实地参观厨卫独用的动迁房和小区环境后，态度有所转变。为方便竹园社区居民出行，在上海市公交公司支持下，区住宅办开通了全市第一条社会资金投入的公交“119路”。随着各区的多种模式的探索和推进，在广大市民的理解和支持下，逐步打开了异地动迁的局面。上海城市规划展示馆大厅悬挂的“百万市民大搬迁”壁画，就是当年上海动拆迁改造工作的真实写照。

四、推进住宅建设健康有序发展

一是逐步建立和完善相关法规和管理体制、机制，市、区携手，通过高起点规划、高水平建设、高标准管理，实施创无渗漏工程、综合竣工验收等制度，为推进住宅建设持续发展发挥了保障作用。二是扩大建设规模。特别是在1981年至2010年，投资规模持续扩大，建设总量快速增加，3个10年时段，住宅竣工面积分别为4 272万m²、1.16亿m²和2.2亿m²。三是完善设施配套。从开始注重老百姓“开门七件事”，到后来坚持城乡统筹，全面重视教育、医疗、商业、文化等社区服务设施的完善。四是提升科技含量。不断提高社区规划和房型设计水平，努力改善生态环境，推进住宅产业化，提升住宅建设的科技含量。特别是通过推进建设示范居住区、创建“四高”小区等举措，有效提升了住宅建设的整体水平。

五、住宅建设发展展望

改革开放以来，上海住宅从“福利产品”、“社会商品”步入“时代精品”，住宅建设为提高广大市民群众的居住水平，改善城市面貌，推进社会经济发展，做出巨大贡献。进入新时代，上海确立了建设卓越全球城市的发展目标，上海住宅发展将继续坚持以人民为中心，助力上海打造创新之城、人文之城、生态之城，让人民生活更美好。

居住区规划发展略记

朱锡金 同济大学建筑与城市规划学院 教授

40年改革开放，我国的住房供给和住宅建设体制经历了根本性的变革过程。主要体现在由先前的无偿分配住房，逐渐过渡到由市场售买供应；住宅建设也由国家计划统建，进而到由公私和境内外企业投资开发管建的市场化转变。与此作为前提的是起始于20世纪80年代末所实行的土地有偿使用的批租方式，为房地产规模开发，提供了空间支持与保证。蓬勃发展的住房建设，以亿平方米计的年建设量，极大地改善和提高了城市的居住水平和生活质量。

由于设计市场的对外开放，促使境外的建筑文化与本土文化的交融与共创，使得住宅建筑形式和居住地域呈现出多样丰富的空间意象与形态。遍布城镇大地，矗立处处的新住宅群落，成为彰显改革开放成就具有标识性的新地景。持续增长的住宅建设的质与量，同时也带动起众多相关行业的兴旺发展，使得房地产业成为国民经济重要的支柱之一。

在大量建设新住宅的同时，也十分关注于城市低质量老旧住宅的居住环境改善。城市旧区的拆改建新，在改善原住民居住条件的同时，也唤发出所在用地的潜值，得以在重组地域功能、重塑城市面貌等方面，取得多重的成效。在旧住区改建方针上，也经历了大拆大建，进而从改善、改造、更新与保护等多方面，因地制宣地权衡改进和政策调整的过程。

伴随大规模的住宅开发建设，负有直接导控使命的居住区规划，以及相关的规范制定和建设管理的机制，也经历了不断适应与改革过程。

在规划的理论与实践方面，首先，关于城市居住的意涵，早在改革开放之初所引介的“居住环境”概念，就启示了对居住者主体以及与之互相作用的环境客体的生态关系的认知。之后，又有“住区”、“人类居住科学”等意涵的借鉴，拓展了基于物质设施与空间组构的居住区规划理性的诠释和视野。

在规范所定的居住区规划的空间分层结构中，源于西方邻里单位的“小区规划”，是通常用于住宅建设的基本空间单元。它以排斥城市道路交通干扰，以街区功能内向平衡为理论原旨。如早年曾有城市提出以人均居住面积4 m²为规划目标，以10 hm²用地，建10万m²，住1万人，并内置中小学等基本设施的小区规划模式。但实际中随着人均居住面积的增长、居住人口的减少，导致部分公共设施功能势必外溢，而需在多个街区中再加以平衡布局，从而出现对“小区”原意的重新解读。

随后由于住区私家车的快速增长，以及公共设施的增减等动因，曾有如“小区规划导则”和“住宅性能评价体系”等规则和标准的推出，以及对既有居住区规划国标的修订等应变性、弥补性措施。

1990年代初，出于对以人为本理念的重视和聚居地域社会属性的再认识，而超越住区规划的物质性，转向更多地关注对社会性的需求与支持。

居住区规划是强调自下而上的居民自主参与，紧贴邻里生活实际，并结合社区管理及相关部门协作的规划工作方式。近些年，特别对既有住区的规划调整与更新，已有趋于较为成熟的规划作业模式，更具职业化的社区规划师角色也已应运而生。在《上海市城市总体规划（2017 2035年）》中，社区15分钟生活圈的研究和推出，以及其他学界、业界相关的研究和实践成果，都为充实、完善社区规划理论成型和实践成效作出了有创意的贡献。另外，上海推行的大型居住社区规划方式，更在区域协调、功能互济的格局中，优化了社区与关联城市设施的空间配置和生态环境质量，并在综合就业、出行、住房保障、生活需求等方面，拓展了社区规划新的路径和领域。

近年因城市土地约束使用而趋重于内向发展的转变，更重视对建成地区人文品质和生态质量的提升，以及“城市双修”等的需要，也为既成住区的历史文化保护和改建更新提出了规划与城市设计新的指向。

纵观几十年来空前规模的住宅建设和相关政策的施行，推动了房地产业的兴盛繁荣和市场化运作机制的成型，快速提升了城市居住品质，而显现出卓著的社会经济功效与成就。由此也为未来中国城市发展和城市化的推进，积累了城市规划和建设管理的经验，奠定了较为丰厚的物质基础。

从历史风貌保护到城市有机更新

伍 江 同济大学 常务副校长，教授

改革开放40年，中国创造了史无前例的城市化奇迹：从1978年到2017年初，中国城镇化水平从18%提高到57%，城镇居民的数量从1.7亿增长到7.6亿，预计到2030年我国14亿人口中将有70%生活在城市中。上海的发展速度更为惊人，截至2016年，上海的城镇化率已达88%以上，高居全国首位，其常住人口规模超过2 400万，建设用地面积超过3 100 km²（是1979年的12倍有余），已成为当之无愧的世界级超大城市。

不过，这也催生了一种激进的城市发展态度。一方面，鼓励城市边缘向外快速扩张，以满足大量建设用地的需求；另一方面，在城市中心区倡导大规模、高速度的城市旧改与更新。这被我们称为“增量型”城市发展模式，不仅将“新”的价值序列永远置于“旧”之前，而且认为“新”即意味着“变”，只有快速地“变”，不断“去旧求新”，城市文明才能保持其先进性和优越性。按照这一逻辑，“更新”即等同于“去旧”，“大拆大建”才是“旧区改造”的唯一途径。尽管在改革开放初期，这种发展模式的确解决了不少城市建设的历史欠账，但随着城市化进程的深入，其弊端也日渐暴露，尤其是对不可再生的城市建成遗产造成重大威胁，形成大面积的破坏。

与此同时，另一个与之平行、看似“保守”的城市发展理念——“历史保护”的观念开始浮出水面，由弱变强，并逐渐获得学界、政府乃至社会大众的普遍认同，对增量型模式构成抵抗与遏止。尽管与其他历史文化名城相比上海是一个年轻的城市，但在遗产保护方面的工作起步较早，不仅率先突破了“文物保护单位”的观念桎梏，依据上海地方性遗产的自身特点建立了“优秀历史建筑”的特定保护理念和制度框架，而且将保护的对象和范围从单体建筑扩展到街道开放空间，再到“历史文化风貌区”，形成了“点—线—面”的整体性、立体化、全覆盖的城市建成遗产保护体系。更重要的是，这一体系通过两件事得以“合法化”：一是2002年颁布的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》；二是从2003年开始编制并逐步完成的上海44片历史文化风貌保护区（中心城区12片，郊区32片）的控制性详细规划。前者是上海建成遗产保护工作中第一部真正意义上的地方性法规，明确了“历史文化风貌区”的定义和保护要求，在国内首次提出产业建筑保护的概念；后者则突破了传统控规的技术模式，首次在法定规划层面将历史保护与开发建设“两规合一”。这一规划理念与方法的创新不但确保了建成遗产保护真正在城市规划与建设管理中得到有效落实，而且也为其他专项规划与控规的“多规合一”提供了理论支撑和技术路径参照。

近年来，随着建设速度放缓，上海城市发展进入存量阶段。这意味着，一方面，仍有必要继续组织开展保护对象的扩大深化研究和优秀历史建筑的遴选工作，尽可能地补充和完善既有的风貌保护体系；另一方面，则必须针对风貌区内大尺度开发建设活动显著减少、小尺度改造行为日趋活跃这一新状况，探索一种以“有机更新”为目标的精细化保护规划体系。

与“更新”等同于“去旧”这一逻辑全然不同，在“有机更新”的视阈下，新与旧、保护与发展的关系永远是辨证统一的，两者之间并无孰优孰劣、孰先孰后的问题。城市发展应当“与旧为新”，拒绝暴风骤雨般的革命式更新。只有这样，作为生命有机体的城市才能在动态更新的过程中既保持旺盛的生命力，又将其独一无二的“基因”传递下去，实现永续发展。现行的规划控制引导主要服务于大规模、大尺度、快速度的城市建设与改造，强调量化管控和指标化建构，不但忽视了城市的多样性特征与城市自身历史形成的基因特质，而且无法对“有机更新”发展逻辑下风貌区内持续不断的小规模、渐进式、日常性的城市改造行为与活动进行有效治理，亟需转变基本思路和技术方法。

在过去10年间，依托上海历史文化风貌区的历史街道编制保护规划，上海创建了一套以街道空间网络为载体的精细化规划体系，致力于解决如何在法定规划的基础上发展新的规划技术，适应存量时代城市有机更新的发展目标，确保历史风貌品质的延续与提升。这一体系具有3大重要特点：一是要素化，即为街道空间的全部建成环境要素制定定性的、细化的控制导则，弥补了量化规划指标无法顾及的内容；二是建构“总则—通则—分册”的规划编制技术框架，实现对街道总体风貌品质与街道个体多样特征的有机整合与统一；三是搭建精细化管理信息平台，在总规划师制度下，解决不同职能政府部门在条块分割状态下难以协同管理的问题。该体系在上海市徐汇区和长宁区获得全面推广，取得显著成效。

回望40年走过的道路，不难看出上海的城市更新与历史风貌保护之间相互关系的巨大转变。从最初增量阶段的对立走向今天存量时代的融合，其最终目标是实现城市的有机更新。同时，当我们以一种更加动态的眼光和更加宽广的视野去审视城市文明的存续与更替这一终极议题的时候，“有机更新”的内涵与外延将不止于城市历史文化遗产这一单一范畴，而是延展到其他城市领域，如城市生态系统、城市社会系统、城市经济系统等。在这一时代语境下，基于有机更新目标的城市规划在理论和方法上应当如何应对？是否需要全方位的转型？如何转型？这些都是我们当下应当积极面对、思考以及解答的问题。

传统手工绘制总图时代的纪念与计算机绘图时代的开启——记2001版上海市城市总体规划的总图绘制

熊鲁霞 上海市城市规划设计研究院 原总规划师，教授级高级工程师

一、传统手工绘制总图时代的纪念

1994年，在上海市规划院绿房子底楼大礼堂，绘制总体规划大图板的情景如图1，照片反映的是1994年，在规划院绿房子一楼大礼堂绘制总体规划大图板的情景（照片右起：金忠民、沈莲萍、钱欣、曹晖、王芸、熊鲁霞、李超）。这是计算机即将在规划绘图中普及，由人工绘制彩色图版的最后时期。

在上海市规划院60多年的历史中，能有手工绘制总体规划大图板经历，并能留下当时的创作瞬间应该是十分幸运的。对现今年轻规划师来说，以后也许只能从“史书”中读到这些趣事。

图1 上海市规划院规划师们在手绘上海市城市总体规划图

图2 规划院规划师们在绿房子一楼花坛前合影（1994年）

整个制图工艺现在可以载入“史册”，也将成为“世纪文物”。首先是制作一块图版，用木楞打框再钉上五夹板。全市7.5万和中心城2.5万的图版，近3 mh6 m大小。然后，采购全棉的本色龙头细布，按比图版略大的尺寸裁剪缝纫。接下来就是将布用水浸透，铺在水平架起的图版上，所有人站在四周用力往下拽，使布紧绷在图版上。如果布没有拉足够紧，裱上的图纸将会起皱。这时几个小伙子就会趁机吊在图版边上，像一个个重锤。

将布用图钉固定在图版四周后，就是往上裱图纸。这是一项经验活——要平整、对齐，并且最关键的是要做到图纸晾干后不会开裂。这一晚上是牵挂的，第二天一早，我们往往会径直奔到大礼堂察看是否一切顺利。

说到“大礼堂”，有必要介绍一下上海市规划院的老楼，即现今铜仁路333号历史保护建筑。这曾是上海颜料大王吴同文为他女儿建的陪嫁礼。由于发迹于船舶涂料的买卖，所以整幢别墅的造型和细部引用了船的符号。这幢住宅有两个第一，一是第一个在花园住宅中使用电梯（仅容2人的三角电梯）；二是第一个在住宅舞厅中使用弹簧地板。上海市规划院刚搬入时，舞厅改造为院大礼堂，那时弹簧地板已经损坏，被换成普通地板。当时的总体规划大图板就是在这样一个历史环境中绘制的，现在想来真是非常有趣。

裱图顺利完工，便是将图版竖在墙上——于是上海未来蓝图的“绘制”就在我们手下开始了。就像图1所显示的，我们在梯子上爬上爬下，像愉快的油漆匠（图2为1994年，规划院绿房子花坛前，在总体规划草图前的留影。照片右起：李超、徐毅松、王永新、陈友华、林伟明、熊鲁霞）。

绘图完成后便是在图的四周裱上绫，然后切割下来，如果考究点还会装上轴——至此“上海未来发展的蓝图”就展现在人们面前。

如果说1976年改革开放后，第一次总体规划大图板的绘制是在1982年，而第二次，也是最后一次，就是1994年图板。

二、计算机绘图时代的开启

1995年早期计算机尚未普及，电脑绘制总图是在全院的计算机中心，由计算机中心副主任刘根发亲自操刀。记得当时的计算机经常会死机。我们拿着图纸坐在刘根发旁边，一根线一根线在小小的屏幕上找准位置输入、上色……往往忙活几个小时，突然死机。尤其发生在加班的晚上，真是十分崩溃。但是，刘根发总是很淡定、若无其事，还会笑着从头再来。

1995年后期，随着计算机绘图技术的进步，在总体规划绘制的“工业革命”中，新的年轻一代成为新生产力的主力军，中年一代快步跟上。院总体室很快就普及了计算机。

现在这一切都成为历史，但依旧怀念手工绘图那种集体劳作的交流与欢乐、那种“脑力劳动与体力劳动”相结合的现实感，怀念曾一起工作、共同奋斗的总体室的伙伴们，一起参加上海总体规划编制的领导和同事们。

上海40年城市交通规划简要回顾

徐道钫 上海市城市规划设计研究院 原副总工程师，教授级高级工程师

近40年来上海的交通规划、建设成绩是得到充分肯定的。

文革结束时，上海是世界上最拥挤的城市之一，中心城总用地面积为149 km²，人口为602.3万，人均用地面积为24.7 m²，在世界大中城市中排倒数第二。空间严重不足，影响基础设施的规模、标准、品质。因长期战乱破坏，解放初经济实力不足，建设策略有偏颇，如片面强调控制城市规模、“社会主义中国，不发展私人汽车”的规定。实施改革开放后矛盾立显。所以要“变”是当时上下一致的共识。如何变？也只能是摸着石头过河，反映在以下几个时段中。

一、启蒙阶段（1984年前）

国门开放，接触到国际上城市交通规划的理念，在编制1984年总体规划时尝试运用，如中心城用地拓展到300 km²，人口640万，人均用地46 m²，对照相关规范80 120 m²，相差甚远。交通用地仅占其中的9.2%，不到相关规定指标的一半，编制的道路网标准很低，路网容量仅能承担35万辆汽车拥有量产生的交通量。当时日本大城市汽车拥有量为4人1辆，规划方案仅为其1/4.5。轨道网一直作为战备工程，本阶段调整以交通为主，编制了总长为179 km的网络。港区研究外迁，因黄浦江、长江的航道水深都不足，规划选定罗泾、外高桥、金山3处，离开了黄浦江，仍避不开长江航道水深不足的缺陷。

航空方面建成了虹桥机场一期，同时在浦东长江南岸，保留建新空港的用地，方案未定。这一时期基本确立了交通规划的理念，因受制于当时的认知水平和实际条件，标准较低。

二、演进成熟阶段（1984—1992年）

明确了上海要实现现代化国际大都市的目标，应具备必要的空间、基础设施等条件，及恰当的政策。因而佐证1984年方案的不足，该方案完成之日，即是开始调整之时。

交通规划引进了交通工程学学科，使交通规划进入较为正规的程式，同时放弃对私人拥有汽车的限制，也明确交通规划应以达到“供需平衡”为目标。

依据上述思路，按规划中心城人口规模及相应技术规范，实事求是地确定中心城用地规模。1990年中央决定开发浦东，更助力确定中心城合适的规模和形态。交通规划就配合这一趋势，研究合理的系统、形态、结构、标准，如主干道由原方案的32 m宽变为50 m以上，支路由16 m调整为24 m，中间段属次干道范畴。路网容量扩充到可承担200万辆汽车拥有量产生的交通量，但容量不够。客观上大城市和特大城市的交通只能由多种方式分担。所以需要配建轨道交通，初步估计约需400多公里的轨道网，才能达到供需平衡。但实现此方案尚需时日，所以增加了中心城高架汽车专用道系统，以解交通燃眉之急。

对外交通方面，公路拟在增加密度的同时，增加高速公路。铁路规划方面，改善原有线路，再增加浦东铁路和一条至苏北的沪通线。鉴于此，提出建设沿海大通道，经上海段应位于浦东新区，理由一是强化上海南、北向的辐射功能，二是为浦东新区开辟直接的出入口，三是完善上海位于浦东的具备水、陆、空全功能的综合交通枢纽。海港在长江口外，寻找适合建大型深水港的基地，彻底解决上海港的先天不足；航空港进入编制浦东空港的实施方案阶段。

至此，基本明确了上海交通规划、建设的目标，提供了可供研究、落实的方案的基础。

三、 完善定格阶段（1992—1998年）

上一轮的研究、探索成果，落实于新一轮总体规划中，并于1998年完成。

中心城道路网为环形放射和方格网组成的混合型系统，部分道路向外辐射与郊区地方公路组成市域公路网。部分干线公路向外延伸与长三角、国家公路网衔接，完善上海作为我国交通枢纽的需要。轨道交通委托一家境外公司合作，在中心城总长480 km的轨道网基础上，向郊区新城扩展，网络总规模扩大到1 000 km以上。铁路调整落实高速铁路方案，同时与公路协调确定沿海大通道的位置和走向。

至此，上海市域交通系统的格局基本确定，为下一步全面实施完成了前期准备工作。

四、实施优化阶段（1998年至今）

经过20年的努力，从认知水平、经济实力等方面，上海都具备条件，可以有计划地、稳步地实施规划，但由于形势的变化或规划时考虑欠周，存在一些不足，因此本时段也是校核、调整、优化的时段，如将中环路由主干路提升为快速路、增加几条轨道线、高速铁按国家大方案调整、开建虹桥综合交通枢纽等，但都没有改变全市交通的基本格局，说明之前的工作是成功的。但以往工作的成功并不是终止，而是为新的开端提供良好的基础。

上海国际航运中心的规划、建设和发展

黄吉铭 上海市城市规划设计研究院 原副院长，教授级高级工程师

改革开放40年，上海经历了国家批准的三版城市总体规划的编制和实施，指导了上海港的规划和建设。以港兴城、以城荣港，上海港围绕城市发展目标和核心功能，在功能布局和能级发展上经历了黄浦江时代—长江口时代—海港时代。40年上海港的建设和发展，为社会、经济发展和城市建设发挥了重要的战略基础性作用。在社会主义建设新时代，按照建设全球城市的目标，面向世界，上海将发展成为具有全球竞争力的国际航运中心。

20世纪70年代末、80年代初，改革开放促进经济发展，外贸增长，集装箱运输起步，港口业务需求激增。当时，上海港区主要分布在黄浦江两岸，实际能力只有8 000万吨左右，超负荷运行。针对泊位少、库场少、能力不足、压船压货等问题，上海市组织上海港发展研究，以明确发展方向和战略布局，一是加速对老港区的改造、挖潜、革新，调整黄浦江岸线使用，并从上海经济区出发，考虑与宁波北仓港、江苏张家港、南通港形成组合港，统筹货物分流。二是努力建设新港区，预留罗泾、金山嘴、外高桥等港区作为发展备用地。

1986版上海市城市总体规划明确了上海发展目标和城市性质：上海是我国重要的工业基地之一，也是我国最大的港口和重要的经济、科技、贸易、金融、文化中心。上海城市总体规划和各项事业的发展都必须从这一点出发。这也为上海港口发展指明了方向。上海港建设了黄浦江吴泾段关港等作业区，改建了新华、洋泾等码头，提升货物吞吐能力。完成外高桥一期集装箱化改造工程，新建二、三、四期工程，实现港区集装箱规模化运行。黄浦江老港区的改造和外高桥新港区的建设，适应了上海港运输发展的需要。期间，根据国家战略和城市总体规划开展了上海国际航运中心的研究和策划。

面向新世纪，上海确立、实施建设上海国际航运中心的战略目标。2001版上海市城市总体规划明确了上海发展目标和城市性质：把上海市建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心。上海港发展以国际航运中心为目标，优化货运结构，发展以港口为中心，集疏运网络为基础的集装箱综合运输系统，在区域协调的基础上，规划建设上海国际航运中心深水港区，相应建设芦潮港海港新城和配套工程，可供第五、第六代集装箱船舶满载全天候进出靠泊。整治长江口通海航道，建设外高桥、罗泾等港区，保留金山嘴港区用地，调整改造老港区集装箱码头，建设吴淞客运中心。

规划建设上海国际航运中心的关键是要建成国际集装箱枢纽港，要建设具有15 m水深的深水港区。根据深水港新港址的基本特征和建设条件，依托国际经济中心城市，良好的区位优势和经济腹地，水深条件和相当规模的集装箱吞吐量，经过多方案的科学论证，确定上海国际航运中心深水港区选址在大小洋山。作为国家战略，上海国际航运中心建设进入新阶段。2000年到2010年，先后完成长江口深水航道治理一、二、三期工程。“十五”、“十一五”期间建成外高桥三、四、五、六期现代化港区工程。“十一五”期间完成洋山深水港一期、二期工程。2008年建成小洋山16个大型集装箱深水泊位。洋山深水港区、外高桥集装箱港区的建设，2010年完成2 907万标箱，成为全球第一集装箱港口。上海国际航运中心集装箱枢纽基本建成，有力支撑了上海“四个中心”的建设。

面向新时代，以全球城市为目标，建设完善上海国际航运中心。2017年国务院批复同意的《上海市城市总体规划（2017年—2035年）》提出上海城市目标定位：长江三角洲世界级城市群的核心城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市。建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。在总体目标引领下，上海国际航运中心功能布局为：在北外滩、陆家嘴、洋山—临港、外高桥、吴淞地区形成高能级航运服务集聚区。上海港形成以洋山深水港区、外高桥港区为核心，杭州湾、崇明三岛等港区为补充的总体格局，洋山深水港区是集装箱深水枢纽港区、国际远洋集装箱班轮的主靠港。以城市总体规划目标和港口发展布局为引领，经过多年建设，以洋山深水港区、外高桥港区为主体的国际航运枢纽港基本建成，集装箱吞吐量位居世界第一。2018年洋山港区四期工程开港运行，成为全球最大的全自动化集装箱码头。

展望未来，上海国际航运中心将进一步提升国际海港枢纽地位，完善港口功能布局，调整货运集疏运结构，提高港口国际、国内中转能力，培育船舶经纪、航运金融、海事法律等高端服务功能，拓展国际航线，建成亚太地区规模最大的邮轮母港，建成与全球城市相当的国际航运中心，为国家社会经济发展、长江三角洲区域一体化发展和长江经济带建设的国家战略和“一带一路”建设做好服务，发挥好航运中心的坚实基础作用。

改革开放40年中的浦东开发回顾

赵万良 上海市城市规划设计研究院 原副总工程师，教授级高级工程师

浦东开发开放是中国改革开放40年中的重大历史节点，是中国继深圳开发开放后的又一个国家发展战略。选择上海的浦东开发开放，有着深刻的历史背景和机遇条件。

改革开放后的上海率先进行历史上第一次全面、系统的城市总体规划，第一次以行政区划范围内的6 340 km²的十区十县规划全覆盖，并且荣获国家优秀规划设计一等奖。基于国家对城市发展的指导方针“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的原则，1984年的《上海市城市总体规划》中确定城市发展方向为“努力建设和改造中心城，充实发展卫星城，有步骤地开发两翼”。但是上海的南北两翼是金山石化和宝钢，它们远离中心城区，建设的模式是工厂加生活区，再加上它们都属央企，对上海本地的社会经济发展贡献并不直接，上海市仍要突破中心城的发展方向。1985年国务院批复《上海经济发展战略汇报提纲》，其肯定了上海市政府提出的“有计划地建设和改造浦东地区”，形成了上海发展方向北上南下东进的格局。1987年上海成立了开发浦东联合咨询机构，着手编制《浦东新区规划纲要》及初步方案。1988年举办了《浦东开发国际研讨会》，1990年初邓小平视察上海时指出“开发浦东，振兴上海，进而带动长江流域乃至全国经济发展，其意义将是十分重大而深远的。”时任上海市市委书记、市长朱镕基亲自来到上海规划院铜仁路333号小礼堂，对浦东开发开放进行战略布署和动员，拉开了浦东开发规划建设的序幕。

浦东开发的第一个难题是黄浦江的阻隔。两岸之间的交通仅靠20多个摆渡口，黄浦江又是万吨级航道，是世界上纵向航道与横向航道交叉最多的内河港，直到1968年才建了一条打浦路战备隧道。全面解决越江工程是浦东开发的首要问题，从南浦大桥、杨浦大桥规划建设开始，至今已3 km就有一处越江工程，浦东路网与浦西路网形成一个整体，天堑变通途了。

浦东开发的另一个问题是功能改造。浦东并非一块空地，有沿黄浦江的高桥、庆宁寺、洋泾和杨思等老市区，有全国百强县前三的川沙县，下属28个乡镇，人口规模超过100万。因此土地和规划是浦东开发的基本问题。通过与川沙县政府充分协调，用“一乡一点”的过渡政策，通过土地发展控股公司运作，为浦东大规模的基础设施建设和新的产业布局营造了良好的建设条件。

城市发展的动力是产业。浦东新区集思广益，反复论证，编制了产业发展和投资指南，并确定陆家嘴金融贸易区、外高桥保税区、金桥出口加工区和张江高科技园区四大国家级开发区。经过28年建设，陆家嘴金融贸易区已经集聚了8家国家级要素市场，400多家中外金融机构，70多家跨国公司总部，5 000多家贸易、投资和中介服务机构。目前正在对标国际一流金融中心城市，为全面提升中国在国际金融体系中的地位和话语权而努力；外高桥保税区从当年探索“境内关外”的监管方式和“区港联动”的体制模式发展到今天，成为中国经济新的试验田。中国（上海）自由贸易试验区已拓展至包括外高桥保税区、洋山保税港区、浦东机场综合保税区以及其他3个国家级开发区。自贸区全面探索政府职能转变，及金融制度、贸易服务、外商投资、税收政策等多项改革，成为中国深化改革开放的先行者；金桥出口加工区从工业加工制造形成产业集群后正在逐步升级为经济技术开发区，将先进制造业、高端生产性服务业和城市化功能综合协调发展；张江高科技园区从当初的生物医药、集成电路和软件开发三大主导产业逐步升级为信息技术、生物医药、文化创意、低碳环保产业，其中第三产业占比达到2/3，集聚了大批高端人才，建成一批国家级科研公共服务平台，展现了中国在世界科学技术上的贡献。张江高科技园区正向着世界级科技城的目标阔步前进。

想当年，捉襟见肘举步艰难；看今朝，扬眉吐气引领潮流。