网络预约出租汽车规制研究

2019-01-24

运输经理世界 2018年4期

无论是从出租车的历史沿革，还是从现行巡游出租车运营模式来看，网络预约出租车都没有超出出租车预约模式的经营方式，其本身实质并没有超出出租车的定义范畴。

网络预约出租汽车法律规制评析

网络预约出租车从本质上仍然是出租车，因此我们认为将网络预约出租车纳入出租车规制管理是合理的、合法的。那么如何将网络预约出租车进行管制是一个现实的命题。实施许可？进行数量管制？亦或直接参照传统出租车模式进行管理？目前，交通运输部等七部委已经出台《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，部分省市自治区及较大的城市也出台了相应的暂行办法或者实施细则。从现行的暂行办法来看，都无一例外地进行了许可，是否进行数量管制，各地不一。但无一例外都按照出租车的模式进行了管制。

那么《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》对网络预约出租车设定了许可是否有依据啦？该许可也在理论界饱受批评，部分学者认为依照《行政许可法》的规定，部门规章不能设定长期许可。我们认为该许可的理论依据是国务院的第412号令，尽管理论界对412号令设定许可还有一些争议，一种意见认为：《行政许可法》第14条规定，必要时国务院可以发布决定设定行政许可，实施后，出临时性行政许可事项外，国务院应当计时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。但是自2004年至今已过10多年，全国人大及其常委会并未就出租车经营许可制定法律，国务院亦未制定行政法规。出租车经营行政许可的法律基础迄今仍具有临时性，在权威性、严肃性上有欠缺的。但是从法律层级上来说或者从理论上说，该许可并非部门规章设定的行政许可，其法律依据是充足的。问题是国务院通过412号令第112项对出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发设定了许可，那么部门规章、地方规章能否细化许可事项变相增设许可。

尤其我们看到《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十二条第二款规定：车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。这一条文为地方政府制定暂行办法或者实施细则是广开大门，大部分地方政府规章都规定，网络预约车辆必须高于传统巡游出租车要求。网络预约出租车驾驶员要求都高于传统巡游出租车驾驶员。如重庆市《重庆市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》、济南市《网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（试行）》、广州市《广州市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》等。那么基于同一国务院令设定的行政许可，将网约车和传统出租车、网约车驾驶员和传统出租车驾驶员分开，细化。

人为的增设更为苛刻的条件，是否合理，是否合法？我们认为，通过地方政府规章细化行政许可不仅不合理，更有违法之嫌。《行政许可法》第十六条第四款规定：“法规、规章对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”。对于何为“违反上位法的其他条件”，最高人民法院强调：“上位法规定的适用条件一般就行政事项的范围进行了规定，如果下位法对适用条件进行增高或者限缩，显然目的在于扩大自己的权限或者缩小自己的行政义务，此时可以判断为与上位法相抵触”。我国学术界也普遍认为：“在设定与规定关系中，只要规定内容超越设定内容的主体、行为、对象范围和幅度的，都属于抵触。”由此可见，如果下位法缩小了上位法规定的权利主体范围或者限制或剥夺上位法规定的权利，就是下位法不符合上位法。人民法院在面对此类情形时，就要依据上位法判断具体行政行为的合法性。对比《重庆市道路运输管理条例》、《济南市城市客运出租汽车管理条例》、《广州市出租汽车客运管理条例》和重庆市《重庆市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》、济南市《网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（试行）》、广州市《广州市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，我们不难看出端倪。一方面是依据国务院令同等地将网络预约出租车纳入出租车管制，另一方面又通过暂行办法、实施细则等将网络预约出租车区别对待。这是不符合行政法的基本原则的，是显失公平的。类似的情形还有：《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》及部分地方暂行办法及实施细则中不允许网络预约出租车从事巡游揽客，但是允许巡游车从事网络预约经营；对网络预约出租车与巡游出租车同种违法行为设定不同的法律责任；等等。

如何将网络预约出租车进行管制是一个现实的命题

网络预约出租车规制分析

（一）行政许可的必要性分析

传统巡游出租车多年以来一直是实施行政许可的，这已成既定事实。尽管近年来理论界多次有不同声音，但是对传统巡游出租车实施行政许可已成为各地共识和通行做法，从《行政许可法》设定行政许可的条件及国务院412号令来看，这既是依法设定的许可，也是符合当前社会发展的客观实际的。纵观世界各国出租车规制，大部分国家都采用行政许可制度。基于经济学理论，完全竞争的市场结构是资源配置的最佳方式，但完全竞争的市场结构只是理论上的假设前提，实际生活中很难实现。现实中的市场不是万能的，出于垄断、外部性、信息不对称和公共物品等原因，市场存在种种无法克服的缺陷，即市场失灵。当市场这只“看不见的手”在资源配置中失灵时，需要政府这只“看得见的手”进行调节，克服市场本身的自发性、盲目性、滞后性等缺陷，从维护社会公共利益、保障公平秩序的角度出发，通过在数量、价格以及质量等方面进行规制，对相关的经济活动进行引导与规范，从而实现资源配置的最优化。

从《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》颁布以来，网约车的经济成本显著上升，等待时间明显增加，供求矛盾进一步凸显

那么，既然传统巡游出租车设置行政许可已经不存在什么争议，那么网络预约出租车作为出租车的一种比照传统巡游出租车设置行政许可为什么会有如此强烈的社会反响？传统巡游出租车整体服务质量低，侵犯消费者权益现象较为普遍；利益扭曲引发相关主体矛盾尖锐，社会事件频发。传统巡游出租汽车还由于数量管制引起的供需矛盾突出，是公众反应强烈的原因之一。对网络预约出租汽车实施行政许可以后再走传统巡游出租汽车的老路是公众反应强烈的基本原因所在。从《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》颁布以来，网约车的经济成本显著上升，等待时间明显增加，供求矛盾进一步凸显。来自网易客服端的一片文章《为什么打车越来越难，滴滴快车却越来越少，背后的真实原因？》分析，规章的颁布规制是其一个不容忽视的原因。但是笔者认为，在当前及今后相当长的一段时间内，对网络预约出租车实施行政许可是必要的，也是符合法律规定的，更是行政公平原则的一个体现。网络预约出租车是出租车一个有效组成部分，对传统巡游出租汽车实施行政许可，将网络预约出租汽车游离于出租车体系之外，既不符合法律的相关规定，也是显失公平的。

（二）数量管制的必要性分析

基于薛志远等人的研究，网约车作为共享经济在出行领域的新应用，属于“互联网+交通”的轻资产模式。与传统出租车的运营方式相比，网约车借助约车软件根据预约出车，占用道路资源少，负外部性小，较好地解决了司机与乘客信息不对称的问题，有效地提高了出行安全的保障程度。网络预约出租汽车应当逐步取消数量管制，循序渐进改革。综合全国各地实践来看，大部分地方还是对网络预约出租汽车进行了数量管制，如北京、兰州等地。也有部分地方对此持开放态度，尤其一些二三线城市。目前，对出租汽车总量实施数量管制的理由大概包含以下几种：

缓解道路拥堵。供出租车行驶的城市道路是公共产品。尽管道路建设是政府投资最集中的领域，但交通拥堵仍是超大城市甚至是二三线城市最突出的问题。根据对北京市2006年度交通数据统计的分析，在占用路面资源方面，每辆出租车为平均数的17倍。

减少环境污染。汽车是污染物排放总量的重要“贡献者”。出租汽车用得越多，尾气污染越严重。为了改善城市空气质量，有必要减少小汽车包括特别是出租车的使用，推广公共交通、绿色出行。

优化资源配置。多国学者通过研究发现，由市场决定的出租车数量并非最有效率的数量，政府适当的干预，合理投放运力，有助于减少无效行为，能够提高出租车资源配置效率。而如果完全自由竞争，不说市场失灵，就是在市场不断自我调节达到均衡的过程中也一直存在不稳定性。这对服务行业并非好事。

遏制恶性竞争。如果没有限制，出租车行业将是个进入壁垒低的行业。经济低谷期，会有大量失业人员盲目涌入出租车行业，而这部分人员很难在就业形势未见好转的情况下退出。需求未增长，而供给已经过剩，这不仅会造成资源浪费，带来恶性竞争，也会导致长期从业老司机的流失。这不利于行业稳定和服务水平的提高。

保障服务质量。如果不再控制数量，出租车行业的过度竞争就将重演。在生存压力下，经营者不会顾及服务质量。绕道、拒载、宰客、超速抢客等违法违规行为会无孔不入并且变本加厉。

行业稳定。网约车面世以来，地方政府不断强调确保出租车行业稳定来维持数量管控理论。其中以网络预约出租汽车的野蛮生长会导致传统出租车行业大量从业人员失业，部分家庭生存举步维艰，影响社会稳定。

上述理论貌似充分，其中最为部分学者和出租汽车既得利益集团津津乐道就是道路拥堵和行业稳定，但是实则不堪一击。出租车占用道路率高会导致拥堵？

利用现行国家行政机构改革的契机，利用传统出租车许可周期，打破既得利益集团的阻挠，逐步放开出租车数量管制许可是一条切实可行的道路

实际上决定一个城市的道路拥堵并不是出租车数量的多寡。交通基础设施建设滞后、机动车保有总量过大、城市交通综合管控能力差以及公共交通的覆盖普及程度低被认为是城市交通拥堵的几大显著原因。通过分析，出租车市场一定的情况下，出租车多一点反而会有效降低道路占有率。此外，出租车占有道路总量跟出租车的空载率成正相关。而网络预约出租车正是借助于网络信息和智能终端，有效整合供需信息，最大限度减少了出租车市场的空载率。从此角度上说，对网络预约出租汽车的数量管控实无必要。甚至对出租车汽车的管控都没有必要。

其次是行业稳定问题，为什么网络预约出租汽车会导致行业不稳定？为什么网络预约出租汽车进入以后会导致从业人员大量失业？在市场经济前提下，为什么服务质量差，管理效率低的传统出租车企业一定要有利润。没有利润以后就要找政府理论，甚至停运、罢工来相威胁？新业态的网络预约出租汽车进入行业以后，是不是那些长期从事传统巡游出租汽车驾驶的人员就一定会被社会淘汰？笔者认为答案一定是否定的，相反，一线从业人员还可利用网络资源和自能终端，更为有效地减少空载率，从而创造更大的利润。退一步讲，传统巡游出租车从业人员还可以利用自己的技能知识，服务经验转变到网约预约出租车行业，充分利用自身的优势，更好地为社会服务。所谓行业稳定，只不过是既得利益集团的一种托词罢了。其他诸如污染论、服务质量论、恶性竞争论、优化资源配置论更为不值一驳。

网络预约出租车施行行政许可是合法必要的，但是我们认为对网络预约出租车没必要走入传统出租车的窠臼，放开数量管制，充分发挥市场的主体作用，依法监管是切实可行的。根据薛志远等人的研究成果，逐步取消数量限制，循序渐进改革是切实可行的。那么用多少年逐步放开是一个需要深入研究的课题。笔者认为，利用现行国家行政机构改革的契机，利用传统出租车许可周期，打破既得利益集团的阻挠，逐步放开出租车数量管制许可是一条切实可行的道路。