运输结构调整的路径与挑战——专访交通运输部规划研究院环境资源所所长徐洪磊

2018年全国铁路货物发送量预计完成40亿吨，增长3亿吨，煤炭等大宗物资运输加快向铁路转移。通行效率不断提升，46个多式联运示范工程开通线路超过300条，累计完成多式联运量330万标箱（TEU），7个主要集装箱铁水联运港口铁水联运量同比增长25%。道路货运无车承运人试点进展顺利，车辆利用率提高50%。截至11月底，降低物流成本884亿元，超过年度目标……

“运输结构调整初见成效。”在近日的2019年全国交通运输工作会上，交通运输部部长李小鹏在报告中肯定道。

在此基础上，加快推进运输结构调整，实施铁路运能提升、水运系统升级、公路货运治理、多式联运提速、城市绿色配送、信息资源整合等“六大行动”在2019年的重点工作安排中赫然在列。确保运输结构调整取得阶段性进展，实现铁路货运量增加3.5亿吨，集装箱铁水联运量增长15%以上，也成为了明年交通运输工作的预期目标之一。

李小鹏强调，在看到机遇的同时，也要看到结构调整阵痛凸显、行业转型升级带来的挑战。“转型之痛在所难免。”

作为一项系统性很强的工程，交通运输结构调整顽疾在何处？应如何更好推进实施？可能面对的挑战和应对之策又有哪些？带着问题，本刊记者采访了交通运输部规划研究院环境资源所所长徐洪磊，聆听他关于交通运输结构调整的研究与思考。

顽疾与政策

徐洪磊告诉记者，我国交通运输桎梏更多存在于货运领域，其中又主要集中在各种运输方式比较优势未能充分发挥，基础设施不衔接，运输组织水平不高等问题。

从运输结构方式来看，我国公路承担了过多的煤炭、钢铁、粮食等大宗货物长距离运输任务，铁路、水运低成本、低能耗的优势未能充分发挥。“由于中国产业结构和发展阶段问题，我国很多大型货物往往更适合铁路和水运运输。然而，在过去的三十年中，公路基础设施建设和货车发展相较铁路和水运基础设施发展，取得了更加快速、长足的进步。可以说，公路的发展，满足了过去三四十年产业大发展的需求，也造成了现在公路货运量占主流的地位。”徐洪磊坦言，2008年-2017年，公路货运量占比由74%上升至78%，铁路由13.2%下降至7.8%。

全国每年有接近8亿吨的铁矿石进口，几乎有一半在河北上岸。这其中，京津冀地区铁矿石疏港90%以上依靠公路运输，而铁路运输不足10%。2017年我国钢铁产量8.3亿吨，基本上均是依靠公路运输。“这是运输结构方面面临的主要问题。”徐洪磊表示，他在调研中发现，铁路与公路运价“倒挂”，和时间的不确定性，也影响了货主的选择。“很多企业即使有铁路专线的接入，由于价格原因更愿意选公路。以天津南疆至石家庄钢铁公司为例，约400公里的运距，公路的运价为79.7元/吨，铁路的运价则要120元/吨。”

交通运输部规划研究院环境资源所所长徐洪磊

目前全世界最大的集装箱港上海洋山港

调整运输结构是以习近平同志为核心的党中央部署推动的重大决策，是打好污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战的重要环节，是加快建设现代化综合交通运输体系，建设交通强国的重要内容。要切实担负起交通运输行业的社会责任，真正下决心把运输结构调整工作做实做好。

——交通运输部部长李小鹏

从运输组织方式来看，尽管我国拥有全世界最大的集装箱港上海洋山港，全世界最大的矿石码头青海董家口港区，但各运输方式规划及建设自成体系，跨运输方式衔接缺乏统筹，“连而不畅、邻而不接”和“最后一公里”问题严重。

同时，受资金、用地、环评等制约，部分港口和大型企业铁路专用线建设滞后，通达性不足，公路运输不得不成为唯一选择。我国海铁联运比例仅2%左右，而在欧美国家，海铁联运比例普遍达20%-40%。

事实上，早在2001年6月，原交通部就发布《道路运输业结构调整的若干意见》，加快解决道路运输市场存在的一些问题，进一步规范道路运输市场行为，调整道路运输业结构，引导行业协调发展。

2018年6月27日，国务院常务会议审议并原则通过交通运输部提出的三年行动计划工作思路和任务措施。9月17日，国务院正式印发《推进运输结构调整三年行动计划（2018-2020年）》（以下简称《三年行动计划》）。

交通运输部部长李小鹏曾在交通运输部运输结构调整工作组会议上指出，调整运输结构是以习近平同志为核心的党中央部署推动的重大决策，是打好污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战的重要环节，是加快建设现代化综合交通运输体系，建设交通强国的重要内容。要切实担负起交通运输行业的社会责任，真正下决心把运输结构调整工作做实做好。

在《三年行动计划》的重点任务中，多式联运提速行动明确在列，而如何让“多式”“联”起来依旧是重中之重

在徐洪磊看来，交通运输结构调整是一项系统工程，需要政府主导、多方协同；需要坚持治标与治本相结合，而非一蹴而就；要以多式联运为抓手，牵引运输结构调整工作。近期聚焦大宗货物，采用行政管制与财政补贴，取得实效，而从中远期来看，应基础设施完善、财税政策配套、铁路市场化改革，重点发展集装箱多式联运。

关于交通运输结构调整的整体思路，徐洪磊认为，必须充分发挥各种交通方式的比较优势，统一发力。必须与产业结构调整协同推进，避免因仅满足静态产业结构的运输结构调整造成的投资浪费和政策失灵。必须发挥政府与市场共同作用，形成长效机制和良性发展格局，同时，还需要聚焦公路治理和铁路提升等关键环节综合施策。

目标与路径

当被问及如何实现《三年行动计划》中，全国货物运输结构明显优化，铁路、水路承担的大宗货物量显著提高，港口铁路集疏运量和集装箱多式联运大幅增长，重点区域运输结构调整工作取得突破性进展，将京津冀和周边地区打造成为全国运输结构调整示范区等目标时，徐洪磊表示，计划已经列出了六大重点任务，这实际上也是我国交通运输结构调整的实现路径。

一是铁路运能提升行动。提升既有铁路综合利用效率，加快铁路专用线建设，到2020年大宗货物年货运量在150万吨以上的工矿企业和新建物流园区接入比例达到80%以上。建立健全灵活的运价调整机制，完善短距离大宗货物运价浮动机制。

二是水运系统升级行动。完善内河水运网络，推进集疏港铁路建设。2018年底前，环渤海地区、山东省、长三角地区沿海主要港口和唐山港、黄骅港的煤炭集港改由铁路或水路运输；2020年采暖季前，沿海主要港口和唐山港、黄骅港的矿石、焦炭等大宗货物原则上主要改由铁路或水路运输。

三是公路货运治理行动。强化公路货运车辆超限超载治理，到2020年底，各省（区、市）高速公路货运车辆平均违法超限超载率不超过0.5%。大力推进货运车型标准化，推动道路货运行业集约高效发展。

四是多式联运提速行动。推进具有多式联运功能的物流园区建设，加强不同运输方式间的有效衔接。支持各地开展集装箱运输、商品车滚装运输、全程冷链运输、电商快递班列等多式联运试点示范创建。

“不可否认的是在调整的过程中，可能给部分货运企业带来阵痛。从广义上来讲，任何一种结构调整也是改革，只要改革就会涉及利益调整。希望企业在享受环境质量改善、高质量发展成果的同时，理念上也要逐步转变。”

五是城市绿色配送行动。推进城市绿色货运配送示范工程建设。制定新能源城市配送车辆便利通行等政策，并加大推广应用力度。推进城市生产生活物资公铁联运，打造“轨道+仓储配送”的铁路城市物流配送新模式。

过去三四十年中，公路的发展满足了产业大发展的需求，也造成了目前公路货运量的主流地位

六是信息资源整合行动。加快建设多式联运公共信息平台，提升物流信息服务水平。建立运输结构调整信息运行监测和报送机制。

“《行动计划》要求与2017年相比，2020年全国铁路货运量增加11亿吨，增长30%。事实上，2017年，长江干线和西江干线两条江的运量就与全国铁路货运量相当，可见，铁路货运还有很大的提升空间。”

挑战与对策

徐洪磊坦言，运输结构的调整可能面临运输成本增加、工矿企业运输保障困难、铁路专用线建设、行业稳定等多方面挑战，短期内将对公路、铁路货运带来一定影响。“不可否认的是在调整的过程中，可能给部分货运企业带来阵痛。从广义上来讲，任何一种结构调整也是改革，只要改革就会涉及利益调整。希望企业在享受环境质量改善、高质量发展成果的同时，理念上也要逐步转变。”

“从目前用户端调研情况来看，货主选择铁路比选择公路运输成本平均要高0.1元/吨公里，‘公转铁’将增加工矿企业运输成本。”对此，徐洪磊建议，完善短距离大宗货物运价浮动机制，减少和取消铁路两段短驳环节，降低短驳成本，规范港口经营服务性费用，深化公路超限超载治理，公路运价理性回归。

在铁路企业运输保障方面，钢铁主要依赖公路运输，华北地区铁矿石80%以上采用公路运输。几年来大部分新建钢铁企业没有铁路专用线，原材料及产成品全部依靠公路运输。应优先保障煤炭、焦炭、矿石、粮食等大宗货物运力供给，推进铁路运输企业与煤炭、矿石、钢铁等大客户签订运量运能互保协议，加快大型工矿企业铁路专用线建设，梳理建设项目表。

在铁路专用线建设方面，铁路专用线建设工程中，普遍面临着资金、用地指标、立项审批等方面制约。铁路专用线占用农田，集疏港铁路用海问题，影响建设进度。可采用各地编制港口集疏铁路、物流园区和工矿企业铁路专用线建设方案，保障土地指标等方式完善铁路“毛细血管”，同时发挥企业作用，鼓励社会投资，共同推进。

据介绍，2017年，道路运输行业共有营运货车1368万辆、2100万从业人员。道路货运行业“多、小、散、弱”矛盾突出，不稳定因素较多。运输结构调整短期内将对公路货运带来一定挑战，增加煤炭、矿石公路运输富余运力。可通过促进“互联网+”新业态、新模式发展，加大政策支持力度，完善从业人员社会保障、职业培训，加强部门协同联动，强化市场监测分析，可积极改善这一状况，让运输结构调整平稳过渡。

在提及对策中，徐洪磊特别强调，要因情施策，增强方式间衔接与各方式内部提升相结合，同时，持续提升公路货运车队清洁化水平也至关重要。

他进一步解释说，《京津冀及周边地区运输结构调整示范区建设实施方案》提出了“减少公路运输量，增加铁路运输量”的量化目标。把更多中长距离公路货运、大宗散货公路运输转向铁路和水路时，公路两边还有短驳分拨，并不一定会减少统计意义上的公路货运量。“我们既强调方式间的衔接，强调信息要沟通，标准要衔接，海铁要联运等，还强调每一种运输方式内部的优化，公路要规范，铁路要提升要改善，这里面既需要做一些系统性的事情，又要做局部的改善。”