PPP项目合同中项目移交部分的问题及改进办法

(四川大学建筑与环境学院 四川 成都 610065)

引言

PPP模式作为新生的项目模式得到大力推广，其产生的目的是缓解地方政府债务负担、规范地方政府债务的管理、解决地方政府在进行基础设施建设的过程中间资金短缺的一种有效方式。但是PPP合同中关于项目移交部分却没有详细地规定移交的方式和方法，导致文件合同冲突，让合同文件出现错误、模糊不清、设计缺乏弹性、文件之间不一致等情况。文件合同冲突具体包括风险分担不合理、责任与义务范围不清等风险，这些在项目移交阶段都会导致因合同冲突造成合同方就移交资产、移交标准、移交条件等内容互相扯皮、推诿现象，此问题亟待解决。

一、PPP项目模式及其优势

PPP(Public-Private Partnerships)，译为“公私合伙制”，是政府方与社会资本方通过建立合作关系来提供公共产品和服务的一种融资方式。在公共基础设施建设方面采用PPP模式可以很好地将公共部门、社会资本以及金融机构的优势有效地联合起来，这样不仅减轻了政府方的财政压力，而且也可以通过私营部门更好地引进先进的技术和管理经验，提高我国公共基础设施的运营效率和服务质量。

二、PPP项目移交内容

PPP项目全生命周期为前期、设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。而PPP项目常用模式中，如建设-运营-移交(BOT)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)都直接涉及项目的移交。故PPP项目的移交在整个项目生命周期中占有相当重要的位置，也是容易产生合同纠纷的一个阶段，其重要性与关注度，在整个PPP项目实施中占有极大比例。PPP项目移交一般指项目合作期届满时，项目公司将项目移交给政府或指定机构。PPP项目移交时一般会涉及如下方面：

三、PPP项目合同中移交部分的现状及问题

目前，PPP项目一般的模式为，在采购阶段确定了社会资本方后，再在合同中拟定项目移交的方式、程序及要求。PPP项目移交阶段由其需要考虑的风险、实施步骤、方式方法的特定性，故在许多项目中会被重点提及，专门拿出来考虑。但是在项目准备阶段中的实施方案中对项目移交方面大多只简单提及移交风险和步骤或者干脆说在《特许经营权》中讨论项目移交的方式、程序和要求。如下图：

图1

图2

这样对政府方来说，由于条款设置比较宽松，可能会处于比较被动的地位，会对项目的移交产生影响。但若在准备阶段中对移交方案要求过多或者不合理，又可能会影响项目对潜在社会资本的吸引力。

四、造成这种现状的原因

(一)PPP项目的特定性

PPP项目的特定性也可称为一次性。PPP项目过程的一次性决定了每个项目的都有自己特殊的生命周期，任何项目都有其生成时间、发展时间和结束时间，在不同阶段都有特定的任务、有其特定的成果性目标和约束性目标、且需要将项目看成一个整体的对象，并且有一个全面的把握。正是由于这样的特殊性，故对各个项目的移交方式、程序及要求均有所差异。故需针对不同PPP项目，创建不同的移交方式、程序及要求。

(二)PPP项目模式在国内实施时间短

PPP模式在国内实施的时间不长，以BOT作为运作模式的项目为例，正在实施的大多项目主要在执行阶段和采购阶段，在国家示范项目中，处于移交阶段的项目为零。故大多数项目只有借鉴其他非PPP项目移交时的经验，其专业度和精准度会有所不足。

(三)咨询单位对项目移交的理解不够

前段说到PPP模式在国内实施的时间不长，即PPP咨询单位对PPP模式的实施也处于一个正在不断学习的阶段。故咨询单位对PPP项目的整个流程的考虑，对项目移交阶段的经验、以及项目准备阶段应该划分规避的风险均难以掌控，故在实施方案中对项目移交的方式、流程和要求可能会产生纰漏，所以相关的一些准则会写得比较模糊或者不做提及。

(四)PPP目前的模式决定

目前PPP模式的状态为：①政府和社会资本方都对PPP的概念不清，不懂得项目移交合同中应该有什么，导致政府既不知道如何对资本方进行绩效考核，也不知道如何基于绩效考核对资本方进行科学的财政补贴；②双方没有就移交阶段明确划分各自的权利和义务，社会资本方担心政府会有一票否决权，于是一味试图限制政府，冲突不断；③PPP项目模式一般用于大型公共项目，广泛应用于建筑、农业、交通、能源、石化、环保、城市景观、医疗、餐饮等各个领域，若移交不当，将对当地居民生活产生极大影响。故政府行事非常谨慎，严格按照法律法规，而社会资本方则更加希望机制灵活，于是双方针对很多问题都会产生分歧。

目前PPP模式的流程是在采购阶段确定了社会资本方后，再在合同中拟定项目移交的方式、程序及要求。对政府方来说，不仅被动而且由于政府方经验不足，也会对项目的移交产生影响。但若在准备阶段中对移交方案要求过多或者不合理，可能会影响项目对潜在社会资本的吸引力。

图3

五、解决办法

我们提出的解决办法是，提前与潜在社会资本磋商、参与讨论项目移交工作，对后续的合同有一个规范和引导。

实施方案中，一般由政府大致规定项目移交的范围，移交的风险及其分配，移交的绩效考核。如下图：

图4 移交范围

图5 移交风险及其分配

图6 项目移交绩效考核

目前，对项目移交的范围、风险及绩效考核的详细方案，政府方一般会在招标文件中提出要求，让投标人在投标文件中提交移交方案。投标方一般会站在自己的角度看问题，对政府的真正需求可能了解较少，不能达到政府的要求。

在实施方案中，政府方一般会制定移交阶段验收的标准以及移交的费用，移交后的建筑设备保障等，还可涉及项目设施在移交时应该达到的要求、仍可安全运营的期限、设施维护水平等移交条件、一定年限内缺陷维修的责任。若提前让潜在社会资本方提前进入，参与项目讨论，对于项目移交范围，将能够具体到移交的实物资产，无形资产，甚至到产品合格证、设备发票、保修证、车辆行驶证等细节问题。例如，在实施方案中，移交范围可细化到污水处理的管道维修养护记录，焚烧厂飞灰、炉渣的运输工具的行驶证，以及学校小卖部的营业执照等；如下图：

图7

对于移交风险及其分配情况，若提前让潜在社会资本方提前进入，参与项目讨论，则可制定由政府方原因导致项目提前终止，资产的分配以及人员的移交；由社会资本方原因须提前进行项目移交时，资产、债务以及人员的分配。而不会因为项目风险分配过于笼统而使政府方处于不利地位或因条件严苛而影响项目对潜在社会资本的吸引力。对于不同项目，可以针对项目特征，对应不同的风险分配。如下图移交风险：

图8

对于移交期的绩效考核，将直接与项目特征接洽，如高速公路项目各个站点所用信息的移交考核，景区在特殊经营期内建设的旅游资源的移交情况考核，或者大型工业园区移交时间的考核。这样不仅会避免许多纠纷，提高政府办事效率，而且能够减少移交的时间和风险，会社会资本方也是大有裨益的，这将达到一个双赢的结果。

由于PPP项目存在复杂的特性，若想在短时间内对其进行深入具体的研究是不太可能的，而且也不可能对所有PPP项目移交阶段提出要求。因此，本文所倡导的PPP项目实施方案中对移交情况的处理也不能作为解决所有PPP项目的固定不变的模式。本文只是给读者简单粗略介绍了作者对PPP项目在移交阶段的看法，提供了一种思路。

当然，随着部分PPP项目的进入到移交阶段，对于实际产生的问题，政府也会发布相应的政策规范移交的方式、程序及要求。PPP项目咨询公司也基本拥有成熟的经验。故，在未来的时间里，PPP项目准备阶段，对项目移交方式、程序及要求也将会到达一个全新的水平。