重大水利工程PPP项目建设经营模式

2019-01-23张雪昊

智能城市 2019年10期

张雪昊

（中国水利水电第三工程局有限公司，陕西西安 710024）

1 重大水利工程项目建设过程中的PPP模式应用优势分析

1.1 有利于融资压力的缓解

表面来看，虽然现阶段国内建筑企业资产负债率呈现出健康之势，但是结构风险问题依然存在，政府融资平台借债形势严峻，引入PPP模式以后将部分债权转变成了股份，有效吸收了多种社会资本共同融入，并且用于重大水利工程以及基础设施项目建设，可以有效减政府压力。

1.2 有利于社会资本的激活

目前，我国正处于稳步发展阶段，各行业建设部门均需加大投资建设力度。当前正面临东部与中西部不平衡发展问题，在城市化以及新农村建设现行政策下，采用PPP项目经营模式有利于公共服务领域市场竞争机制的引入，从而使社会资本有更多的机会投用到公共基础设施建设领域，解决资金短缺问题。

1.3 有利于政府职能的转变

基于PPP经营模式，合同双方在遵守法律合同的条件下共享利益、共担风险；同时，维系合同条款，为重大水利工程等公共基础设施利用者提供服务。在合作过程中，政府部门应当加强监督管理，不断提高政府及其职能部门的行政职责要求，健全和完善法律法规体系，从而形成良好的社会循环体系。

2 PPP经营模式在重大水利工程项目建设过程中的应用实践

长期以来，重大水利工程项目以及大规模的水利项目建设过程中，项目建投资数量和规模不断增大，截止到2017年底，已经超过了9 000亿元。如此大的投资，仅靠政府财政投资，难以有效满足投资需求，迫切需要引入社会资。对于水利产品以及重大水利工程项目建设和服务而言，建设过程中应当有稳定的社会需求，而且政府及有关部门应当给予高度重视，不断加大扶持力度。如果投资收益达到某个水平，则会吸引更多的社会资本进入这一领域。就重大水利工程项目而已，其种类繁多，而且具有点多面广以及工况复杂等特点，属性比较特殊，并非所有的水利工程建设均可选用PPP经营模式。

2.1 政府与多种社会资本共同出资

对于重大水源工程以及引调水和灌区工程项目而言，这些都具有一定的公益性特点，水利项目，水利工程项目投资规模相对较大，而且投资回报率相对较低，价值成本回收周期相对较长，因此，难以有效吸引广大社会资本出资建设。针对这一现象，政府应当带头建设，广泛吸引社会资本共同用于水利工程项目建设以及经营。比如，山东省中北部地区的引汶工程，主要用于集供水以及生态改善和灌溉，作为一项综合性重大水利工程，其中包含了东引汶灌区节水改造、月牙河水库加固除险以及月牙河水厂规划建设和桑安口水库工程项目建设等七个具体的分项工程；通过对干支渠、配套建筑改造以及除险加固和疏挖增容水库等操作，对自然径流水进行充分利用，以此来减少地下水开采量，大大提高了重大水利工程项目建设以及供水效率。在本工程项目建设过程中采用的是打包组合模式，其中，灌渠以及水库等不具有盈利能力和作用的基础设施，有效结合盈利性水厂统一开发建设，广泛吸引社会各界资本的积极参与。就本工程项目而言，基于PPP经营模式签订的合同，总投资额达13.28亿元，其中，县国有资产管理局投资2.91亿元，某有限公司投资4.37亿元，并且以4∶6的比例出资共建本工程项目公司，同时还吸引了6亿元的银行贷款。本水利工程项目建成并投产以后，对于提高本地区粮食产量以及水资源优化利用和改善生态环境等，具有非常重要的作用。

2.2 政府对社会资本授权并允许其采用BOO经营模式

水电开发以及城市供水经营项目建设过程中，因其收益相对较高且稳定持续性强，对社会资本的吸引力较强，因此应当向社会资本放开，允许进入这一领域，最大限度地减少政府及部门投资。在此过程中，政府及有关部门可以适合采用BOO等特许经营模式，全面推进社会资本进入这一领域。在此过程中应当注意，政府应当在与社会资本结合时，行政干预应当尽可能减少，而且要尽量简化中间的审批流程，尽可能降低资本门槛。实践中，为了能够有效确保社会资本合理化应用和收益，签订的合同中应当明确排他性条款，政府及其主管部门应当对经营过程加强监管，保证水利工程项目建设造价的科学合理性，坚决避免出现水利工程项目建设单位利用自身优势而对公众利益造成损害。

2.3 政府对各类社会资本授权并允许其选择BOT与TOT经营模式

对于可通过使用者付费模式实现投资回报的水利工程项目而言，政府及其部门可选用BOT以及TOT等经营模式，广泛吸引各类社会资本参与其中。比如，以水费为主的水利工程项目，因未能体现出水资源的匮乏性，定价标准相对偏低，加之征收环节的各种短板和弊端，导致多数水利工程项目建设低利润、亏损，难以有效吸引社会资本。实践中，政府及其部门可改革水价并形成合理的经营机制以及完善相应的用水计量设施，为引入社会资本参与创造良好的条件。比如，某河库连通水利工程项目建设过程中，涉及沿线10多个乡镇和地区，从上游取水后经两级泵站提水并分岔；调水线路上的建筑物共计16座，提水扬程达到了416.8 m。在本工程项目建设实践中，采用的是BOT经营运作模式，并于2018年签订了PPP合同。该水利项目建设公司资金注册额为2 000万元，同时政府、社会共同筹措资金，其中政府股权占49%，其他社会资本占51%。值得一提的是，中国农业银行本地区分行也为该工程项目建设提供了资金支持。

3 加强重大水利工程PPP项目建设经营管理的有效策略

基于以上对PPP模式下的水利工程项目建设经营管理模式分析，笔者认为要想加强经营管理，提高管理效率，应当进一步完善和健全PPP规制与经营管理体系。PPP经营模式不只是投融资模式，更为重要的是其涉及各类社会资本、政府部门以及金融和咨询机构，同时，与广大社会公众的切身利益息息相关。因政府投资的公益性和项目建设投资逐利之间存在着天然的矛盾和冲突，若缺少有效的法律法规制约，则难以确保各方利益，甚至会挫伤各类社会资本参与基础设施和工程项目建设的积极性与主动性。为此，发改委应当牵头，全面推动国内PPP经营模式的有效实施，早日出台许可机制。同时，还应当规范和培育PPP模式下的咨询服务管理机构，地方政府及有关部门采用公开招标方式对咨询服务机构进行分级选择。由于上述咨询服务在重大水利项目PPP经营中的定位和政府需求不清晰等，因此咨询服务机构在水利PPP项目中主要进行方案编制以及资格预审文件编制等，加之其水平参差不齐，最终导致担当与职责之间不匹配。针对该问题，建议政府及主管部门、协会等，应当从专业资质、从业人员个人水平和能力评价等视角入手，对标准以及规范进行深入研究，以期能够有效提高服务机构以及从业者的素养和能力。