关于我国生活垃圾源头分类收集的思考

刘大义

（六安市生态环境局霍山县分局霍山县环境监测站，安徽 六安 237200）

实践证明，生活垃圾（下称“垃圾”）源头分类收集（下称“分类”）是垃圾管理处理系统的关键环节，关系到垃圾后续资源化利用的成败。垃圾分类十分重要，只有垃圾分类才能实现五大目标。

一是垃圾分类彻底化。垃圾分类可以大大降低工作量且方便易行，各种垃圾分类比混合后再分类要更加彻底。二是降低垃圾后续处理难度和费用低成本化。垃圾分类可以大大降低混合垃圾的再分类难度，节约垃圾分类处理机械投资成本、员工投入成本、垃圾综合利用设备成本等。三是资源利用最大化。如果垃圾分类彻底，有很多有用物质在源头就可以回收利用，无需后续处理，就能直接变为资源利用，且分类后的垃圾后续处理难度低，工艺控制条件比混合垃圾要求低且易于控制，生产的产品质量符合国际标准，便于推广使用。

四是产生的污染物最小化。分类后，垃圾堆肥处理时就几乎不产生渗滤液。由于前期剔除了含氯物质，在焚烧过程中，焚烧烟气中二噁英产生量就很低，甚至没有。五是真正实现垃圾管理的终极目标——垃圾资源利用最大化、废物减量最大化、无害化最大化。根据物质守恒定律可知，垃圾资源利用实现最大化，必然促进废物减量最大化、无害化最大化。

1 垃圾分类收集现状

从我国垃圾分类政策层面看，目前没有必要的立法规范、经济激励手段，责任主体不明析具体，导致垃圾分类难以为继，无具体可操作性。

调查发现，我国基本没有真正的垃圾分类。例如，《广州市生活垃圾分类管理条例》要求从2018年7月1日施行垃圾分类，其第三条将生活垃圾分为四类。一是可回收物，是指适宜回收和可循环再利用的物品。二是餐厨垃圾，是指餐饮垃圾、废弃食用油脂、家庭厨余垃圾以及废弃的蔬菜、瓜果等有机易腐垃圾。三是有害垃圾，是指对人体健康或者自然环境造成直接或者潜在危害的物质。四是其他垃圾，是指除前三项以外的生活垃圾。另外，该条例鼓励单位和个人在有处理条件的区域和场所，在前款规定的基础上对生活垃圾进行更为精准的分类。由于规定原则性强，可实际操作性、指导性差，实际垃圾分类没有进行。调查发现，广州市垃圾分类基本停留在纸上，没有真正落到实处。其他地区垃圾分类也无从谈起，全部都是混合收集。

2 我国垃圾分类立法现状

我国现有的垃圾分类收集法律法规有五大层次：基本法律，如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国清洁生产促进法》；行政法规，如《城市市容和环境卫生管理条例》；部门规章，如《城市生活垃圾管理办法》《城市生活垃圾分类极其评级标准》；地方性法规和地方政府规章，如《上海市生活垃圾管理条例》《济南市城市生活垃圾管理办法》；其他规范文件。

纵观我国现有的垃圾分类收集法律法规，可以发现有如下不足。

2.1 基本法律定位不明确。

由前文可知，现存四部法律看似基本法，但由于颁布时间造成的前后矛盾，以及国策与世界经济趋势的变化，四部法律互相抵触。

2.2 配套法律法规与地方性法规规章的不健全

垃圾包括各种产业、各种材质的废弃物，有些需要专门的手段与技术加以利用。因此，立法者必须根据不同材质、不同属性废弃物的回收利用方式进行区别对待，做到城市生活垃圾资源回收利用的分工细化。

2.3 法律制定相互抵触，不精细，实际操作性差

当前，《上海市生活垃圾管理条例》《广州市市生活垃圾管理条例》都提到垃圾分类，却没有明确指明如何根据垃圾资源化利用的方式进行细致分类，仅规定原则性的分类方式，导致实际垃圾分类无具体的规则可循。这无疑降低了法律的可实际操作性，对垃圾的后续资源化利用缺乏明确指导作用。

2.4 实施难度大，仅停在纸面上，形同虚设

由于立法过于粗糙，无实际指导意义，在执行力上，公众一直对垃圾分类的参与度不高。无法人人加入垃圾分类，自然会导致管理混乱、绩效低的结果。

3 经济激励措施

3.1 国外对垃圾分类经济激励措施

日本《废弃物处理法》第25条14款规定：胡乱丢弃废弃物者将被处以5年以下有期徒刑，并处罚金1 000万日元（约合人民币83万元）。美国费城从2004年开始向垃圾分类的居民按量发放代金券，代金券可在指定场所购物和消费[1]。从上述国外法律规定可以看出，要采取一定的经济激励措施来开展垃圾分类，如给予一定的物质或金钱给参与垃圾分类的个人或团体等，提高其积极性和持续性。对于不参与垃圾分类的个人或团体等给予较重的经济处罚，强制其参与垃圾分类。这说明经济激励措施对垃圾分类意义重大，有很好的促进作用。

3.2 国内对垃圾分类收集的经济激励措施

纵观我国的法律法规，对未参与垃圾分类的人员或团体缺乏必要的经济措施和处罚措施。例如，《中华人民共和国循环经济促进法》第四十六条第四款规定：“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域经济社会发展状况，实行垃圾排放收费制度，收取的费用专项用于垃圾的分类、收集、运输、贮存、利用和处置，不得挪作他用。”《上海市生活垃圾管理条例》规定：单位违反本条例第二十四条第一款规定，未将生活垃圾分别投放至相应收集容器的，由城管执法部门责令立即改正；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款。个人违反本条例第二十四条第一款规定，将有害垃圾与可回收物、湿垃圾、干垃圾混合投放，或者将湿垃圾与可回收物、干垃圾混合投放的，由城管执法部门责令立即改正；拒不改正的，处五十元以上二百元以下罚款[2]。

从上所述可知，我国对垃圾分类的经济激励仅停留在收取垃圾排放费和罚款上，并且数额有限，造成违法成本低，警醒作用小；没有积极给予经济奖励措施，导致经济激励措施失衡，对垃圾产生主体积极参与垃圾分类的督促作用有限。

4 责任主体分工现状

我国生活垃圾产生主体主要分为两类：公众、单位（包括企事业单位、团体等）。分类收集单位可以分为四类：公众、单位、物业或居委会、政府主管部门。现有的绝大多数法规对垃圾分类主体的责任规定不具体细致规范，造成各个主体责任不明、不能各司其职、互相协调，导致垃圾分类无人实施、无人监管、无法进行。《广州市市生活垃圾管理条例》用七条（第五至第十一条）规定了政府管理部门如何对垃圾分类进行管理，却没有突出公众这一最大的分类主体责任应该怎么办。因此，出台垃圾分类主体责任明晰的法律法规对垃圾分类具有重要的意义。

5 对策与建议

5.1 明确垃圾分类目标

垃圾分类的终极目标是垃圾资源利用最大化、废物减量最大化、无害化最大化。垃圾是放错位置的资源，从能量守恒定律可知，只有资源、能源利用率越高，废物产出量才会越少。因此，只有垃圾资源利用最大化，才能真正实现废物减量最大化、垃圾无害最大化。而当前的提法“生活垃圾减量化、资源化、无害化的目标”从规律角度看是不合理的，应把资源最大化放在第一位，遵从规律办事，就不会受自然规律的惩罚，往往能收到事半功倍的效果。

垃圾分类目标明确具体对垃圾分类很重要，也很必要。明确的目标是指引垃圾分类的明灯，它指明了垃圾分类的方向和具体途径，是垃圾分类重要和必要的一环。缺乏明确的目标，垃圾分类就失去了明确的方向，导致垃圾分类不合理，分类后的垃圾无法实现资源利用最大化，或者实现资源利用最大化的投入过大，产出过小，导致从事垃圾分类的企业无法正常运营，最终退出市场，又回到垃圾无序排放状态，无法实现垃圾这一放错位置的资源资源利用、废物减量、无害最大化。

5.2 立法执法细致规范

我国经济发展不平衡，各地的生活水平差异很大，因而各地的垃圾产生量、成分差异也很大。目前，我国垃圾分类几乎处于空白状态，仅广东、上海等几个大城市出台了地方性管理法规，但实地调查发现仅处于法规颁布实施状态，但没有真正做到实际垃圾分类，主要是法规前期宣传、指导及如何分类规定的不细致所致，无实际可操作性。所以，各地应根据垃圾种类制定规范细致、有条理的法律用于指导实际垃圾分类。

有法必依，执法必严，有法不依，执法不严，则法律形同虚设。相关管理部门要依法办事，做到有法必依、执法必严、违法必究，形成强大的执法强制力、威慑力和震撼力，从法律层面督促公众和单位等主体认真做好垃圾分类工作。同时，政府部门要规范民众行为，民众监督政府执行，相互监督，垃圾分类就会从原本的无意识逐渐变得条理清晰，最终使公众树立牢固的垃圾分类意识并内化于心，随时随地自觉做到垃圾分类。

5.3 经济激励

目前，我国对垃圾分类的经济激励仅停留在收取垃圾排放费和罚款上，且数额有限，造成违法成本低，警醒作用小。同时，没有积极给予经济奖励的措施，导致经济激励措施失衡，对公众、单位等积极参与垃圾分类的促进作用有限。因此，在制定法律法规时要完善奖惩规定，对积极参与的公众和单位给予较高的奖励，奖励资金可以从收到的垃圾排放费和政府补助资金、不参与或参与差的罚款中支出，这样规定很符合民众趋利避害的心态，通过长时间的强化刺激，让参与者形成条件反射，自觉做好垃圾分类。

5.4 主体责任明确细致规范

当前，绝大多数法规对垃圾分类主体的责任规定不具体，造成各个主体责任不明、不能各司其职和互相协调，导致垃圾分类无法实际操作。因此，要在立法上明确规定各类主体的责任和义务，使人们明确认识到垃圾分类的重要性：主体责任明确，能各司其职和互相协调；能依据法律法规的规定明确分清各类主体的责任义务，并根据规定进行奖惩，赏罚分明，公平公正，被奖惩对象没有怨言，能够取信于民，促进垃圾分类工作开展；依法行政，对违反垃圾分类法规的行为进行处罚，达到警醒违法行为的目的；做好法制宣传，增强国民的垃圾分类意识，让立法深入人心，让国民意识到垃圾分类的益处，真正推动我国垃圾分类工作步入新台阶。

6 结语

我国垃圾分类还没有真正实施，其政策制定的前提是立法部门需根据我国实际，结合他国成功经验与教训，主要从垃圾分类目标、立法规范细致、对实际指导性和可操作性强、经济激励措施得当、主体责任明晰等方面入手，制定出一整套适合中国体制、适应中国民众执行力的垃圾分类法律体系，为真正实现我国垃圾分类奠定法律法规和操作规范基础，真正实现垃圾分类的终极目标——垃圾资源利用最大化、废物减量最大化、无害化最大化。