天津自主创新示范区政策创新的现状、问题与对策

◎文/李晓锋

一、天津自主创新示范区科技创新政策特点

（一）创新政策种类较多，涉及面较广

以天津自主创新示范区核心区 （以下简称天津自创区）为样本，共梳理出2013—2016年间的各类科技创新政策92项。详见表1。

（二）创新政策功能聚焦明显

按照功能进行政策聚焦分析，一是调动科技型中小企业、高等院校、科研机构和创新人才等不同主体创新积极性的分配政策35项，占政策总数的38%，具体包括股权和分红权激励政策6项，科技成果转化（处置权、收益权、购买科技成果政策）4项，支持企业自主创新的税收政策16项，支持人才发展政策9项。二是鼓励特定科技创新行为的政策31项，占政策总数的34%，具体包括研发机构、服务平台建设政策20项，支持企业产品开发政策9项，企业海外并购合作政策2项；三是支撑条件和环境营造政策12项，占政策总数的13%，包括科研项目经费管理政策3项，科技金融政策9项。四是其他类科技政策14项。综上，可以看出70%以上的政策聚焦于前两类，重点用于激励创新主体的创造性和创新性。

表1 2013-2016年天津国家自主创新示范区核心区创新政策统计

（三）创新政策支持重点呈现渐变趋势

划分的10大类别中，支持研发机构和服务机构建设方面政策最多，达到22%；其次是支持企业提升自主创新能力方面政策，占比17%；对于支持海外合作并购、科研项目经费管理、科技成果转化方面政策较少，分别占比2%、3%和4%。但是从年度政策出台数量看，每个领域又发生着较大的变化，支持研发机构和服务机构建设、支持企业提升自主创新能力、支持产品开发等相对传统的政策呈现出逐年递减趋势，而总量较少的股权和分红权激励、科研项目经费管理、科技金融、人才发展等政策呈现出逐年递增趋势。

二、存在的主要问题

（一）创新政策执行力存在一定不足

一是企业对现有创新政策的知晓度不高。由于对科技创新政策的宣传不足、宣传形式单一，政策发布后，企业负责人很少能在第一时间关注到相关信息。二是企业对创新政策申请的具体渠道不清楚。例如：由于创新政策涉及的政府管理部门较多，部分高新技术企业不了解职工教育经费8%税前扣除政策和申报流程。三是对科技成果转化法律法规相配套的政策实施细则不够明确。例如：关于科技成果的定价，没有明确以什么方式进行，没有明确在合同签订前还是在合同签订后公示等。

（二）创新政策自身设计存在一定缺陷

1.在支持企业自主创新税收政策方面，一是部分创新政策享受门槛条件比较高，大部分企业难以享受。例如：《有限合伙制创业投资企业法人合伙人企业所得税优惠》、《股权奖励个人所得税5年分期缴纳》政策，优惠政策要求投资对象必须为中小高新技术企业，这就要求申报企业具有一定的研发投入、具有良好的成长性，但目前天津自创区内的创业企业很多都是非高新技术企业，并且也很难符合高新技术企业的认定条件，也就很难享受相关优惠政策。二是部分创新政策的优惠覆盖面比较窄。例如：《转增股本个人所得税5年分期缴纳》、《股权奖励个人所得税5年分期缴纳》政策，很少有企业采用以上两种激励手段，企业往往根据实际需求自主选择更为直接的激励方式。另外，5年分期缴纳股权奖励个人所得税意味着奖励人员仍然要在未获得实际收益的情况下先行缴纳相关税款，未来若股票贬值甚至企业破产，已缴纳税款可能大于实际收益。

表2 天津国家自主创新示范区核心区创新政策变化情况

2.在科技金融政策方面，一是天使投资机构数量不多，投资额度不大。天使投资机构设立不足，创业投资引导基金规模难以满足初创期科技型中小企业需求，支持创业投资的政策杠杆效应未能充分发挥，引导和促进社会资金对初创期企业的投资力度不大。二是知识产权质押贷款流程不畅。知识产权质押贷款退出渠道狭窄，知识产权估价、交易问题尚未解决，知识产权融资规模较低。知识产权质押贷款的技术、制度和政策环境还不够完善，一体化知识产权投融资体系远未形成。三是科技型中小企业信贷融资难度较大。缺少科技型中小企业风险补偿贷款操作细则，科技型中小企业信用评价体系不健全，在自创区内缺少建立科技信贷银行或科技信贷专营机构，并且相关的信用担保机构也较少。四是对科技保险的引导和激励方式单一、力度不大。科技保险风险分散功能未充分发挥，保险工具开发不多，科技保险内涵不够丰富，保险资金用于基础设施建设、战略性新兴产业培育和重大产业化项目投资方面还未能涉及。

3.在科技成果处置权和收益权政策方面，一是转化各方存在一定研发目标差异。高校和科研院所注重技术的创新性，研究成果往往过于超前或太理想化。企业注重产品开发和生产，注重研发技术的实用性，双方目标差距较大，很难找到科技成果转化与合作的切合点。二是科技成果转化奖励比例不够高。虽然修订后的《天津市促进科技成果转化条例》提高了对科技人员转化科技成果最低奖励力度，对现金和股权奖励最低比例从20%提高到50%，但相比国内其他省市，该比例仍然较低，比如，南京规定至少60%，最高95%，湖北省规定不低于70%，最高99%。三是科技成果转化奖励的纳税比例过高。奖励给科研人员的报酬需要交纳一定的税费，缴税比例在5%～45%之间，一般是40%，高额的税率降低了科技成果转化的积极性。四是转化奖励纳入工资总额的制度限制了科技成果转化。根据现行政策，目前本市高校、科研院所将科技成果转化所获奖励要纳入工资总额，由于成果转化奖励个人涉及金额较大，纳入单位工资总额基数后，就会大幅度挤占其他教职工的工资性支出比例，整体上限制了单位成果转化热情。

三、推动天津自创区政策创新的对策与建议

（一）大力提高政策执行力

1.加大宣传力度。深入开展科技和知识产权服务 “自创区行”等活动，搭建“政策宣讲平台和服务对接平台”，实现送政策、送咨询、送服务，助力自创区企业提升政策知晓和运用力度。发挥中介机构作用，专门针对创新政策适用对象开展多种形式的政策宣传和个性化辅导。例如：组织天津市科技咨询业协会等单位共同开展针对企业关注的税收政策、金融政策、知识产权保护政策等进行系统化的政策宣讲服务。

2.细化操作流程。尽快对创新政策制定详细的落实方案和申请流程，对于涉及到多个部门认定的创新政策，建议由发起单位牵头，充分协商各相关政府部门，明确具体职责，统一制定落实方案、申报流程、具体要求等，并在各自政府网站公布。

3.优化服务措施。建议在税务办事大厅设立针对税收政策的专门申请和服务窗口，提高政策解释的准确性，统一政策执行标准，提高企业申请效率。加强政府采购中介服务的力度，充分发挥中介机构服务职能，最大限度协助企业申请、享受相关优惠政策。

（二）加快改进现行创新政策

1.进一步优化支持企业自主创新的税收政策。要放宽试点政策实施主体限制，重点取消 《有限合伙制创业投资企业法人合伙人企业所得税优惠》、《股权奖励个人所得税5年分期缴纳》、《职工教育经费税前扣除》政策中，对申报企业要求是高新技术企业的条件限制。要加大创新政策的优惠覆盖面，重点取消转增股本个人所得税5年分期缴纳、股权奖励个人所得税5年分期缴纳政策的时间限制，允许在5年末一次性交纳。对于5年内未获得实际收益或者缴纳税款可能大于实际收益的情况，经审计可以减免缴纳所得税。

2.进一步完善科技金融政策。一是加大财政资金投入。发挥财政资金引导和杠杆作用，通过财政资金引导更多社会资本建立天使投资机构。支持海内外商业基金、商业化科技类股权投资基金落户，引导境外资本建立各类投资基金。二是建立知识产权质押贷款风险补偿基金制度。由市政府划拨专项资金，建立知识产权质押贷款风险补偿基金，重点针对知识产权质押贷款银行给予一定风险补偿，在确认贷款无法偿还或者无法全部回收时，弥补银行的部分损失，提高企业质押贷款申请成功率。三是建立科技信用贷款风险补偿金制度。对信贷企业给予信用评级费用补贴、贷款贴息，对试点银行发放的科技型中小企业贷款部分不良贷款处置所发生的实际损失，给予风险补偿，进一步降低科技型中小企业信贷融资难度。四是加大科技保险的引导和支持力度。设立科技担保基金，给予企业贷款贴息和担保费补贴，给予担保机构担保补贴、损失补偿、落户奖励、购（租）房补贴和财税奖励。探索建立首台（套）科技保险制度，以首（台）重大装备为核心，开发多样化的保险工具，满足多样化的市场需求。

3.进一步细化科技成果处置权和收益权政策。一是进一步提高天津科技成果转化奖励的比例。参考其他省市规定，建议天津对用于奖励科研负责人、发明人、共同发明人、骨干技术人员等重要贡献人员和团队的收益最低比例，由原来的50%提高到70%，转化收益用于人员激励的部分不计入绩效工资总额基数。二是探索构建职务发明法定收益分配制度。允许国有企业与发明人事先约定科技成果分配方式和数额。三是以科技成果作价入股形式奖励科研人员。建议科研人员可以享受 《股权奖励个人所得税5年分期缴纳》政策优惠，并探索完善股权奖励递延缴纳个人所得税办法。四是建立市场化的国有技术类无形资产可协议转让制度。试点实施支持个人将科技成果、知识产权等无形资产入股和转让的政策，解决科技成果价值评估难、评估费用高的问题。

（三）进一步加快创新政策的制定

1.加快制定支持企业发展的创新政策。一是加快制定创新性产品政府首购首用制度。制定天津创新型产品认定办法，对首次投放市场的创新产品实施政府采购首购政策，通过订购及政府购买服务等方式支持创新产品，鼓励采取竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等非招标方式实施首购、订购及政府购买服务，同时，研究制定高端智能装备首台（套）突破及示范应用政策。二是研究实施 “科技创新券”政策，支持市科委探索“科技创新券”制度建设。支持企业用创新券向研发机构、研发人员购买科技成果或研发、设计、检测等科技服务，或者购买研发设备，既能最大限度的满足企业多样化需求，又能充分调动社会化中介服务机构积极性。

2.探索制定新型科技金融政策。一是建立面向互联网科技金融服务平台的支持政策。建立风险补偿基金或引导基金，支持国际国内正规的互联网金融服务机构、P2P网络融资平台、股权众筹机构在本市聚集建设，服务于天津科技创新。支持建立非盈利、低门槛、高宽容、低利率的政策性科技金融专营机构，切实解决种子期、初创期企业融资难问题。二是建立科技成果转化专项基金。加强与科技部、财政部的部市会商制度建设，加快推进建立科技成果转化引导基金，并通过设立创业投资子基金、贷款风险补偿和绩效奖励的支持方式，引导和带动金融资本、民间投资参与科技成果转化。

3.细化落实以增加知识价值为导向的分配政策。一是加大科研机构、高校的收入分配自主权。加快探索制定推动科研机构、高校自主制定以实际贡献为评价标准的科技创新人才收入分配激励办法，突出业绩导向，科学设置考核周期，避免短期频繁考核，形成长期激励导向；同时，进一步放宽科研机构、高校在岗位设置、人员聘用、绩效工资分配、项目经费管理等方面自主权。二是探索制定允许科研人员和教师依法依规适度兼职兼薪的指导政策。允许科研人员在完成本职工作前提下兼职兼薪，出台具有天津特色的引导政策，推动天津高校科研院所尽快建立科研人员兼职兼薪实施办法，充分释放高校科研院所人员创新活力。