加强新时代基层政府治理能力建设

郭利琴

[摘           要]  中国特色社会主义进入新时代，基层政府治理能力关乎国家治理体系和治理能力现代化建设。当前我国基层政府治理能力水平整体明显提升，但仍面临治理能力发展不足、基层政府职能定位不明、治理方式低效单一、改革创新能力薄弱等困境，因此要从树立基层政府现代治理理念、优化基层政府治理职能、加强基层干部队伍建设、构建基层多元治理体系和健全治理监督考核制度五个方面来加强我国基层政府治理能力建设。

[关    键   词]  新时代;基层政府;治理能力

[中图分类号]  D922.1              [文献标志码]  A      [文章编号]  2096-0603（2019）32-0044-03

正所谓“基础不牢，地动山摇”，基层政府治理是国家治理体系的重要组成部分，其治理能力直接关系到国家治理能力现代化的整体效应，直接关系到整个社会能否长治久安和繁荣发展。因此，如何适应新时代要求，转变基层政府社会治理方式，提升基层政府治理能力，对于实现国家治理体系与治理能力现代化具有重要的现实意义。

一、基层政府治理能力建设的重要意义

（一）实现新时代“两步走”目标的战略需要

党的十九大报告提出，分两个阶段全面建设社会主义现代化国家。即在2035年基本实现实现国家治理体系和治理能力现代化;到21世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。基层政府治理能力的提升是推进政府职能转变的基础性环节，是实现国家治理体系和治理能力现代化战略起点。

（二）促进市场经济发展的迫切需要

为了保障我国经济又快又好的发展，必须正确处理好政府与市场的关系，坚持发挥市场在资源配置中的主导地位，同时发挥基层政府的调控与监督纠正作用。加强基层政府治理能力建设，有利于推动经济发展模式的转变，转变之前盲目追求经济增长的理念，坚持走可持续发展道路。

（三）改善民生的现实需要

民生是人民幸福之基，社会和谐之本。党的十九大报告强调加强和创新社会治理，多谋民生之利、多解民生之忧，维护社会和谐稳定。基层政府要坚持人民群众最为根本的利益诉求，不断调整执政理念、优化机构设置、革新技术手段，不断提升治理能力，努力解决最贴近群众日常的教育、就业、医疗、养老、住房等民生短板问题，从根本上减少群体性事件和高效化解社会矛盾，从而回应人们对美好生活的需求，维护社会稳定。

二、当前我国基层政府治理能力建设存在的主要主要问题

随着现代化进程加快和公共服务型政府建设的推进，我国基层政府治理取得了很大的成效，治理能力水平整体明显提升，但是还存在以下问题。

（一）治理能力发展不足

我国基层政府治理能力发展不足，表现在以下几个方面：（1）基层政府公共服务供给能力不强。基层政府都不同程度存在着“重管理轻服务”的倾向，加之基层政府缺乏稳定的财源保障，甚至维持自身的日常运转都无法保障，在优先发展辖区内经济的前提下，对辖区内与人民生活密切相关的公共产品和公共服务比如基础义务教育、社会保障、养老服务等的投入，相对于招商引资、道路修建等基础设施发展的投入明显偏低，公共服务产品总量不足，加剧了公共服务需求不断增大和公共服务供给严重不足之间的矛盾。（2）基层政府公共政策的执行能力不强。基层政府在执行中央政府制定的重大战略方针决策过程中，由于对法律法规、法定行政权力某种程度上的忽视，行政执行力的不到位等因素，导致中央制定的政策无法得到有效执行，影响了国家战略方针政策在基层的实际效果。（3）基层政府多元主体沟通协调能力不足。在现代治理中，基层政府负责搭台唱戏，鼓励各种社会组织参与到治理实践当中。然而，在培育社会组织方面，社会组织在数量和规模上有了很大的提高，但各类社会组织的发展程度和组织程度有待提高;在鼓励社会组织发展方面，基层政府作为重要的治理主体，在占有、配置社会资源上具有绝对的优势，但由于存在与民争利，限制社会组织活动领域及参与程度，信息披露不及时等，并没有实现多元主体的良性沟通协调，限制了自身治理能力的提升。

（二）基层政府治理职能定位不明

由于我国政府体系中存在职能同构的现象，基层政府的组织结构更为复杂，其分工多采用条块分割模式，“条”即上级部门管理下级部门的权力，“块”即受到本级行政部门管理，这就造成了基层政府职能范围界定出现各种混乱现象，基层政府治理“缺位”（即该管的没管）、“越位”（即不该管的去管）、“错位”（即管了不该管的）问题明显，在公共服务、市场监管、制度供给等领域措施不到位而产生许多问题。因此，只有建立职责明确、责任有限，机构精简、行政高效的，行为规范、接受各方面监督的现代化的基层政府，才能有效发挥基层政府的治理能力，适应新时代需要。

（三）基层政府治理方式单一低效

现阶段我国基层政府治理方式较为单一，严重阻碍基层政府治理能力的提升。计划经济时期，我国政府管理实行的是自上而下的全能型管理模式，政府包揽一切。虽然行政机制改革不断推进，但是基层政府治理过于依赖行政命令，照搬上级政策，简单粗暴实施管理，难以调动大多数辖区居民参与的积极性，甚至产生摩擦或官民冲突，严重影响了基层政府在人民群众当中的形象。

（四）基层政府治理改革创新能力薄弱

创新是引领发展的第一动力。推动国家治理现代化，离不开基层政府治理改革创新。然而目前基层政府治理改革创新能力相对薄弱。一是基层政府治理过程中缺少创新意识，基层政府工作人员是决策的具体执行者和落实者，在其执行的过程需要发挥自身的主观能动性，尤其针对当前千差万别的情况，落实工作必须因人而异、因事而别，对症下药。二是对创新支持不够。基层政府治理创新由于基层政府财政资源有限，资金匮乏，办公设施和系统落后，对人才的引进不够，使得基層政府内部缺乏掌握现代化行政方法和技术运用的人才。资金、技术、人才的缺失，阻碍了基层政府治理能力的提升。

三、加强我国基层政府治理能力建设的路径

我国基层政府治理能力建设要从树立基层政府现代治理理念入手，明确基层政府治理职能，打造一支专业化的基层治理队伍，建立健全监督考核制度，不断提高基层政府与多元主体协同共治能力，高效解决基层政府治理中遇到的各种问题，适应新时代中国特色社会主义发展要求。

（一）树立基层政府现代治理理念

（1）树立服务的观念。我国政府强调以人为本和执政为民的政策理念，基层政府应该以服务好民众，为辖区内的民众提供良好公共服务和优质公共产品为己任，充分认识到基层政府不仅仅是上级政府的执行机构，更是基层治理公共服务的主要提供者，充分明晰服务型政府与管理型政府的区别，基层政府执行上级决策最终目的在于服务基层民众，切实做到以民生为导向，为人民提供服务，为社会谋福利。（2）树立法治理念。党的十九大强调“坚持全面依法治国”。基层政府在执政管理公共事务中要坚持依法行政，既是完善自身能力建设，也是适应国家现代化建设的需要。因此，基层政府要落实岗位责任制，在公共事务中享有公共权力并承担相应的行政责任，做到权责一致;突出政府行为的服务公共利益主导意识，倡导公平公正公开，引导规范公民和社会组织参与社会治理;加强普法力度，培养公民和社会组织的法治观念和社会责任意识，推动其合法表达利益诉求，实现完善自我管理，推进基层法治化。（3）树立治理理念。基层政府要树立多元主体协同治理的现代治理理念，积极引导企业、社会组织、公众个人参与到治理中来，构建多元治理网络体系;在治理方式上，改变以往命令管控模式，减少强制干预，建立多元治理主体的协商合作机制。

（二）优化基层政府治理职能

基层政府要积极转变以往管理者的角色和职能，明确自身定位，理清作为管理者与服务者的职能为民谋福祉。首先明确基层政府在基层治理中的作用和地位。基层政府职能的核心是基层治理，要通过合理地划分公共事务治理范围并授予相应的治理权，弱化过于追求经济总量提升的经济职能导向，强化实现辖区社会均衡发展的社会服务职能。其次要对基层政府治理范围进行科学合理设立，通过法律法规的形式予以明确，一方面有利于强化基层治理法治意识和责任，对于在基层治理中的失职渎职、不作为的政府追责提供法律依据;另一方面有利于依法为基层政府实现法定职能提供稳定的财政保障，公共预算要适度向基层倾斜，并加大向基层治理领域的投入和转移支付，并且形成法制规范下的常态化拨款。

（三）加强基层干部队伍建设

随着行政机制改革的推进，加强基层干部队伍建设，严格培养和选拔基层工作人员，打造专业化、现代化的高素质的基层治理队伍成为基层政府迫切需要解决的问题。（1）加强基层工作人员思想作风建设，牢固树立为人服务的价值观，打造服务型基层政府。（2）注重基层工作人员专业能力的培训和提升。政府加大财政投入成立专项拨款，培育拥有专业知识和专业技能的人才，通过加强基层工作人员现代基层治理知识和技术能力培训，优化基层公务员知识能力结构，充分运用云计算、大数据等现代治理技术，利用互联网技术引导政府和公众沟通互动，丰富基层政府治理手段。此外要注重培养基层政府高效应变能力，恰当处理社会治理过程中的各种利益纠纷，阻止矛盾进一步恶化。（3）建立人才引进与竞争机制。要适当地引进拥有较高专业水平的人才，完善监督机制，提高基层工作人员的专业化水平。同时，强化竞争机制，对不合格的基层工作人员进行解聘或开除，强化基层工作人员竞争机制。

（四）构建基层多元治理体系

基层政府需要建立多元主体参与的现代化治理结構，实现政府为主导，市场、社会共同推动的公共服务多元化供给机制，最大限度地提高基层政府的社会治理能力。首先明确基层政府在社会治理中的地位和作用。多元主体协同共治是社会治理的发展趋势，基层政府要改变以往对社会事务大包大揽，从原来的控制、管理转向协调、服务，在政府与市场和社会之间达到一种均衡，政府来“掌舵”，市场来“划桨”，社会来“推波助澜”，实现公共服务供给的多元化。其次要鼓励民众参与社会治理。（1）培养现代公民意识。基层政府要定期为民众开设相关的培训，借助网络渠道等开展教育，传播现代公民知识，在公共事务管理的实践中积极引导公民有序参与。（2）培育社会组织。社会组织是民众有效参与多元协同社会治理的重要载体。政府要按照规章制度，积极培育社会组织，鼓励社会组织自我管理，引导社会组织参与公共事务管理，规范对社会组织的监督。（3）搭建公众参与平台，基层政府通过为民众和社会组织，提供一些平台和公共服务项目，促使主体自我完善自我管理。再次要引入多元化市场因素。鼓励市场主体参与社会治理，通过与政府协调沟通，纠正政府不当干预，同时可以有效地规范市场成员行为和社会秩序;引入多元化市场机制有利于政府通过市场筹措资金，汲取资源，也有利于吸纳更多的人才参与到基层治理中来。最后建立健全法律制度。基层治理主体需要依据法律行使职权、履行义务，同时法律又为其合法性和权威地位提供有力保证。

（五）健全治理监督考核制度

为保障基层治理的有效实施，就必须健全基层治理的监督考核体系。加强监督应从体制内部和体制外部两个方面进行。在体制内部监督方面，要强化人大对基层政府的治理监督，尤其是针对质询和预算控制权的监督;要加强基层党委和纪委的监督，基层党委对基层政府自身的监察工作负起主体责任，对基层政府干部和公务员的廉洁自律负主要责任，基层纪委实行基层纪委廉政责任制和责任追究制;要强化司法监督，在基层政府治理的每个细节落实依法行政的措施，形成司法对基层政府的长效检查体制;要完善行政问责体系，使基层工作人员明确行政责任，清晰行政责任范围、问责权限及惩罚机制。在体制外部监督方面，首先要加强基层民主建设，完善基层民众民意表达机制，拓宽基层群众的意见表达渠道;通过公开监督电话和网站、微信公众平台等新媒体实现社会组织对基层政府的专门监督。在考核评价方面，建立科学完善的考核评价体系，要依据基层政府的工作实际规定考核的内容，量化考核指标，公开考核标准，同时以书面材料的形式对外公开考核结果，并与基层政府工作人员的绩效、职级晋升挂钩。

参考文献：

[1]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[2]俞可平.增量民主与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2003.

[3]周庆智.论中国基层政府治理现代化[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2016（3）.

[4]吴丽锋.试论基层政府治理能力现代化[J].政治·社会建设，2015（4）.

[5]徐勇.城市基层治理能力提升路径：“条块”关系优化[J].福建行政学院学报，2018（3）.

◎编辑 司 楠