新疆环评管理中建设项目重大变动界定探讨

王长胜 陈玉新 董亚明 陈勇民

（1新疆环境工程评估中心 新疆乌鲁木齐 830063 2新疆生态环境厅 新疆乌鲁木齐 830063）

引言

近年来，在新疆环境影响评价管理中发现，建设单位在设计、建设建设过程中，对工程建设内容进行调整或变更，与已获得批复的环评文件不一致，部分工程调整或变更是否涉及重大变动界定不清晰，不利于建设单位开展后续工作，亦不利于生态环境部门环境管理，因此，有必要进一步规范建设项目重大变动界定管理。

1 国家和地方关于建设项目重大变动环境管理要求

《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》等法律法规中均提出，建设项目的环评文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目环评文件。2015年6月，原环境保护部先后两次发布了共计23个行业建设项目重大变动清单[1]、[2]，为如何界定重大变动提供了依据，但在实际环评管理中遇到一些单纯依靠重大变动清单不易解决的问题：（1）部分建设单位未完全按照环评文件及其批复建设，擅自调整项目建设规模，甚至调小的生产规模或设备不符合产业政策或准入要求，存在建设单位钻“批大建小”漏洞的风险；（2）清单涉及的行业覆盖面太窄，而建设项目种类、工艺和特点复杂多样，不足以全面解决重大变动界定问题。

重庆市、江苏省等地方生态环境部门发布有关建设项目重大变动环评管理的要求[3]、[4]，为其辖区内建设项目重大变动界定工作提供了依据，其他地方生态环境部门也相继出台了类似的程序规定和界定清单。

2 新疆环评管理中建设项目重大变动界定存在的问题

2.1 设计、建设过程中建设内容调整或变更现象频繁发生

在新疆环评管理中发现，存在大量在设计、建设过程中对建设内容调整或变更的行为，仅新疆生态环境厅每年涉及建设内容调整、变更或分期建设的复函文件数以百计。究其原因，主要有以下几点：（1）法律法规要求与实施衔接不够，重大变动清单覆盖面较窄，而各类建设项目种类、工艺和特点复杂多样，不容易制订统一的界定标准，建设单位和生态环境部门对建设项目重大变动的理解不一致。（2）部分企业环境法律意识淡薄，涉及重大变动的项目重新编制环评文件费时、耗资，影响建设进展，存在故意逃避监管的侥幸心理。（3）事中事后监管不到位，各类建设项目生产工艺复杂，监管部门不宜发现擅自重大变动行为。（4）企业在项目设计、建设过程中缺少专业指导，不知如何界定重大变动。

2.2 建设项目重大变动界定程序和标准不规范

虽然《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》等法律法规中均提出建设项目重大变动时应重新报批环境影响评价文件，但除已经出台的23个行业建设项目重大变动清单外，其他行业如何界定重大变动并不明确。在建设项目重大变动界定过程中，企业报送的工程调整或变更材料五花八门，缺少规范或标准指导，有的甚至说不清工程调整或变更情况，未分析调整或变更后对环境造成的影响变化；由于界定标准不明确，界定结果具有不确定性。

2.3 不利于环评制度与排污许可制度、“三同时”验收制度的衔接

各类建设项目重大变动行为通常发生在企业取得环境影响评价文件批复后、项目设计或建设过程中，项目竣工环保验收前。而排污许可制度要求，结合排污许可证申请与核发技术规范和污染防治可行技术指南，核定建设项目的产排污环节、污染物种类及污染防治设施和措施等基本信息；依据国家或地方污染物排放标准、环境质量标准和总量控制要求，按照污染源源强核算技术指南、环评要素导则等，严格核定排放口数量、位置以及每个排放口的污染物种类、允许排放浓度和允许排放量、排放方式、排放去向、自行监测计划等与污染物排放相关的主要内容，建设项目发生实际排污行为之前应获得排污许可证，建设项目无证排污或不按证排污的，根据环境保护设施验收条件有关规定，建设单位不得出具环境保护设施验收合格意见[5]。部分工程调整或变更后，污染因子、污染物排放量增加或减少，擅自调整或变更工程内容可能导致排污许可证内容和实际情况不相符，也不利于企业开展项目竣工环保验收工作和生态环境部门后续环境管理。

2.4 建设项目重大变动界定不清晰存在法律责任风险

建设项目重大变动的认定，在长期存在不确定状态下，相关法律主体的法律责任风险较大[6]。就建设单位而言，在取得建设项目环境影响评价文件批复后、工程设计或建设过程中对工程内容进行调整或变更，在重大变动界定标准不清晰的情况下往往寄希望于通过项目竣工环保验收来解决工程调整或变更问题，以使其合法化，然而项目竣工环保验收是以项目环境影响评价文件及其批复为依据的，尤其新《环境影响评价法》实施后，由建设单位负责组织项目竣工环保验收，某些重大变动项目在未重新报批环评文件并经原审批部门重新审核的情况下建成，有可能面临被生态环境部门认定为“未批先建”环境违法行为。就生态环境部门而言，在重大变动界定标准不明确的情况下，因部分工程内容变更或调整而认定建设单位存在“未批先建”环境违法行为也存在失职、渎职的风险，甚至在建设单位提出行政复议时陷入败诉的尴尬局面。

3 对策和探讨

3.1 明确重大变动申报情形

各类建设项目工程调整或变更行为主要有三种情形：（1）建设单位在尚未对调整或变更工程实施前，主动提出申请对工程建设内容调整或变更；（2）建设单位组织项目竣工环保验收时发现“批建不符”；（3）生态环境部门在执法检查过程中发现“批建不符”。依据《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》，第一种情形如涉及重大变动应重新报批环评文件，不涉及重大变动纳入项目竣工环保验收管理；第二、三种情况如涉及重大变动应重新报批环评文件并依法接受处罚，不涉及重大变动的纳入项目竣工环保验收管理。因此，建设项目重大变动界定申报可分为下列两种情形：（1）建设项目环评文件经批准后，建设单位在设计、建设等前期工作中，项目的性质、规模、地点、生产工艺或防止污染和生态破坏的措施发生了变动时，应依法依规申请重大变动界定。（2）生态环境部门在现场检查过程中，发现项目的性质、规模、地点、生产工艺或防止污染和生态破坏的措施可能发生了变动的，应督促建设单位开展建设项目重大变动界定工作。

3.2 规范重大变动界定申请材料格式

在新疆建设项目环评管理中发现，建设项目重大变动界定申请材料格式混乱、五花八门，甚至个别申报材料连具体的工程调整或变更内容介绍都不清晰，既造成行政资源浪费，也无法解决重大变动事宜的实际问题，因此，必须规范建设项目重大变动界定程序和申请材料格式。建议建设项目重大变动界定申请材料由四部分组成：（1）项目调整或变动原因、必要性和可行性论证，且应包括法律法规和政策符合性分析内容；（2）项目调整或变动概况，包括项目环评文件及其审批情况和要求，项目变动的具体内容（列表说明与已批准的环评文件中工程建设内容异同），是否属重大变动的判定原则或依据等；（3）工程调整或变动前后产、排污和环境影响情况，包括项目周边环境敏感点、环境质量、产排污因子、产排污数量和环境影响变化等内容；（4）结论，应综合上述情况，对照重大变动判定原则，明确项目变动是否属重大变动，是否影响原环评文件的结论。

3.3 分类界定重大变动情况

各级生态环境部门已发布行业建设项目重大变动清单的，由建设单位对照清单自行界定或委托技术单位界定是否属于重大变动；无行业建设项目重大变动清单的，建设单位可根据相关界定原则自行界定或委托技术单位界定是否属于重大变动，并对界定结果负责。建设单位或接受委托的技术单位不能准确界定或对界定结果存在争议的，建设单位应按环评分级审批规定，向有审批权的生态环境部门申请重大变动界定。在符合国家和新疆相关产业政策、法律法规和准入条件等情况下，下列情形原则上可不界定为重大变动：（1）生态环境部或自治区生态环境厅已发布行业建设项目重大变动清单中所规定不属于重大变动情形的；（2）项目名称、建设单位、投资金额等发生变化，但项目实际建设内容未发生变化的；（3）项目建设内容部分发生变化，但新方案有利于环境保护，减轻了不良环境影响的。对于无行业建设项目重大变动清单的，由于各类建设项目种类、工艺和特点复杂多样，界定标准不清晰，建议新疆各级生态环境部门委托环境影响评估机构或自行组织专家对重大变动界定申请材料进行审查，审查应对建设项目是否发生重大变动得出明确结论，并就项目下一步环境保护工作提出意见和建议，以降低误判风险。

3.4 依据审批权限分级界定重大变动

根据《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》等法律法规，建设项目环评文件实行分级审批。2018年6月，原新疆环境保护厅加大简政放权、放管结合、优化服务改革力度，发布了《新疆维吾尔自治区建设项目环境影响评价文件分级审批目录》（新环发〔2018〕77号），明确了自治区级、地州市级生态环境部门建设项目环评文件审批权责。因此，应依据建设项目环评文件审批权限开展各类建设项目重大变动界定工作。

3.5 逐步制定和完善行业建设项目重大变动清单

鉴于国家仅发布了共计23个行业建设项目重大变动清单，无法涵盖新疆所有建设项目重大变动情形，而组织专家审查界定无行业建设项目重大变动清单的建设项目耗资、费时，建议新疆各级生态环境部门结合辖区内建设项目特点和技术力量情况研究制定辖区内重点行业建设项目重大变动清单，并报上级生态环境主管部门备案，以规范重大变动界定标准。

结语

在新疆环评管理中发现，目前存在大量在设计、建设过程中对建设内容调整或变更的现象或行为。究其原因，主要是由于法律法规要求与实施衔接不够，重大变动清单覆盖面窄，而建设项目种类、工艺和特点复杂多样，界定界线模糊，不容易制订统一的界定标准和尺度，且在建设项目重大变动界定时不确定因素较多所致。这非常不利于环境管理和企业开展后续的项目竣工环保验收等工作，亦容易造成生态环境部门执法不严或过严，企业守法和违法界线不清晰等问题。因此，建议我区以“放管服”改革为契机，进一步规范环评管理中建设项目重大变动界定程序，逐步研究制定各行业建设项目重大变动清单，明确界定程序和标准，降低相关法律主体违法风险，从而促进新疆乃至全国经济建设和环境保护协调发展。