重大水利项目推行全过程工程咨询探讨

贺春雷，孙正东

（1.浙江省水利厅，310009，杭州；2.浙江省水利水电技术咨询中心，310020，杭州）

工程咨询是投资和工程建设管理中的重要环节。2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，首次在建筑业提出“培育全过程工程咨询”；5月2日，住房和城乡建设部下发《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》，要求在全国开展全过程工程咨询试点；11月6日，国家发展和改革委员会发布新修订的 《工程咨询行业管理办法》，明确工程咨询服务范围涵盖“全过程工程咨询”。尽管全过程工程咨询目前仅在建筑等行业推行，但作为一种管理创新具有普适价值，为重大水利项目推行全过程工程咨询提供了有力借鉴。

一、重大水利项目推进面临的问题

1.对前期工作重要性认识不足

重大水利项目推进过程中出现的大部分矛盾和问题,其根源都在于项目前期工作缺乏科学化管理、工作不深入，导致项目建设的连续性难以为继，无法保证项目顺利推进。

前期工作为项目的实施提供了技术和政策支撑，起着至关重要的作用。高质量的前期工作是项目顺利推进的前提。对前期工作重要性认识不足容易导致项目前期工作主动投入少，最终导致前期工作质量不高，推进困难。

2.对前期工作艰巨性预判不足

行政许可环节多，客观上造成项目前期工作周期长，但往往预判不足。项目建设一般都会涉及规划、土地、环保、财政等部门，国家制定出台一系列严格的行政许可规定来规范和约束项目建设行为，总体上是科学合理的，客观上将长期存在。

大项目不可能年年有，目前很多地方几年甚至十几年才申报一个大项目。项目业主多是临时组建，对项目前期需要开展什么工作，什么时候开展，提交什么材料，基本上不熟悉。对前期工作艰巨性普遍认识不足极易导致人员投入不足、技术力量不足、主动汇报不足、政策把握不准等一系列问题，严重影响前期工作推进。

3.分阶段咨询制约咨询价值发挥

现阶段项目业主通常按照服务的专业来委托咨询任务，咨询服务往往处于项目某一个阶段，各阶段各自为政，对工作缺乏整体谋划和统筹。

由于各阶段划分明确，且具有明确的开始和结束时间，导致信息传递被阻隔，无法实现信息的穿透性，容易导致意图把握不准，造成工作反复，难以充分发挥工程咨询的最大价值。

重大水利项目前期推进面临的问题，在未来较长时间内将长期存在。要改变此种局面，唯有将“专业的事交给专业的人办”。全过程工程咨询以决策管理、设计管理和投资管理为主线的技术体系，服务范围不仅局限于相对完整的服务内容，如可行性研究，还可以深化到项目交付工程中一些单项领域，如工期管理，甚至可以延伸到设计合标审查等专业领域，充分发挥全过程工程咨询价值；可以克服阶段性、片段性服务的不足，实现通盘考虑。项目业主可以从一个想法、创意开始，由专业机构提供专业服务。实行全过程工程咨询，其高度整合的服务内容在节约投资成本的同时也有助于缩短项目工期，提高服务质量和项目品质，有效地规避风险，这是政策导向也是行业进步的体现。因此，在重大水利项目中推行全过程工程咨询势在必行。

二、推行全过程工程咨询面临的问题

1.制度尚不完备

从国家层面看，正式出台的文件非常少；全国9个省开展试点，主要集中在建筑业。浙江作为试点，2017年发布了试点工作方案，目前尚未有进一步的政策文件。水利行业没有出台相关文件。总体上全过程工程咨询的政策体系发展尚不成熟，存在界面不清、监管模糊等问题，缺乏完善的管理制度和科学的执业规范。

2.市场尚不充分

从项目业主看，全过程咨询是个新事物，市场上熟悉阶段工作的咨询机构居多，高水平有经验的全过程咨询机构比较缺乏。从咨询机构看，全过程咨询业态从单一技术服务向“技术+管理”等多领域扩展，现实能力与需求不匹配；同时，全过程咨询服务不是几个阶段的简单叠加。另外，决策咨询不同于技术咨询，好的建议在决策时不一定被采纳,出了问题则极有可能成为“背锅侠”。

3.价值尚不直观

从项目业主看，水利项目以政府投资为主，全过程咨询缺乏政策依据，业主认同度低，在推广上有一定困难。目前一个现实问题是招标审核时就会被问 “后阶段工作尚未批复，为什么要打捆在一起？”

从咨询机构看，工程咨询属于知识密集型活动，服务过程是专业性和高智力性处理过程，交付物以服务和非实体内容为主，非实体内容包括设计图纸、清单和模型等。服务和非实体内容均具有无形性，难以客观定量描述，服务边界不清晰，价值不直观。

4.模式有待研究

模式A:设计类咨询与项目管理类咨询合并；业主与一方签订全过程工程咨询服务合同，包括设计业务和项目管理。

模式B：设计类咨询与项目管理咨询分开；业主与两家签订合同。双方独立开展工作，形成专业上的协作与制衡，避免运动员和裁判员一体化。

模式A需要建设单位有较强技术力量和管控能力。从目前水利项目建设管理看，前期多是水利部门公职人员负责，后期多是临时组建工作班子，难以适应模式A。

相比建筑业，水利行业采用B模式更加合适。一是投资主体不同，建筑业投资民间居多，水利行业项目基本都是政府投资。二是建设主体不同，建筑业建设主体职业化程度高，水利行业尤其是大型项目，建设单位临时组建居多。三是建设条件不同，建筑业建设边界清晰，土地多为出让，建设占地以及范围相对较小；水利项目占地大、周期长、范围广，不确定因素多，后期设计变更难以避免。

三、结论与建议

全过程工程咨询模式的提出是政策导向和行业进步的体现，符合供给侧结构性改革的要求，政府投资工程应带头推行全过程工程咨询。

一是开展省级试点。参照国家在建筑业推行全过程工程咨询的做法，可选择开展省级试点，不断总结积累经验，为市场建设打下坚实基础。目前浙江已经开展了有益探索。

二是出台政策。建议出台重大水利工程实行全过程工程咨询指导意见，规范服务行为，推动全过程工程咨询在水利行业的应用，使其成为重大水利工程建设管理的标准配置。

三是进行定制化服务。咨询机构要根据需求提供定制服务，把服务对象的 “空白”填满，重点要落在“全”上，从前期的决策咨询到后期建设管理甚至运行期的服务；要将所有业务链上的点串联起来，针对项目特点找出阶段与阶段之间、板块与板块之间的关联，提供及时的专业服务。