环境规划中的空间管制及对环保工作的指导

郑培楷

（佛山市南海区环境技术中心 广东佛山 528200）

引言

随着城镇化与工业化的快速推进，城市中的环境问题日益突出。环境问题的根源在于城市开发强度过大，超出了环境的承载力。城市开发强度决定人口与经济要素的空间分布，进而决定污染物的空间分布，换言之，也决定着城市环境问题的空间特征[1]。空间管制是从宏观层面管控地域空间的一种形式，通过调节资源配置解决管控区域性、格局性的环境问题。因而，环境规划中的空间管制可以形成生态保护红线、环境质量安全底线、资源利用上限的格局，对环保工作的开展划清了界线。有鉴于此，本文对环境规划中的空间管制及对环保工作的指导进行了分析。

1 环境规划中的空间管制

1.1 环境规划中的空间管制现状

目前，环境规划中的空间管制主要以主体功能区环保政策、环境功能区划、生态功能区划、生态保护红线划定等形式存在。主体功能区划在全国与省级层面开展，通过划定“四区”引导分区开发，控制不同分区的开发强度。此处“四区”是指优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。环境功能区划是以水环境功能区划、大气环境功能区划等单因素专项环境功能区划为主，并在其要素范围内开展分区管控。生态功能区划类似环境功能区划。生态保护红线划定是广东省在2005年首次提出的调控策略，2015年环保部印发《国家生态保护红线划定技术指南》（环发〔2015〕56号）为生态保护红线划定提供了技术依据。近些年来，各地在环境规划空间管制方面开展了不少理论和实践方面的探索，并取得一定成果，然而仍存在明显不足，主要体现在：环境规划中的空间管制与城市规划中的空间管制融合不深，前者在手段、效力上明显偏弱；环境规划中的空间管制理论支持不足，关注点集中在生态空间的保护，而对环境承载力、环境质量的关注不够；环境规划中的空间管制综合管理手段欠缺，政策系统性不足，管理要求与范围界定不明确，所以难以全面落实到城市总体规划中。因此，需要加强环境规划中空间管制体系的构建。

1.2 环境规划中空间管制体系的构建

在构建环境规划中空间管制体系时，通过具有空间约束力的环境要素搭建分类、分级管制架构。在这个架构中，环境管理制度、环境管理措施、环境管理手段将融合到架构中，使之成为空间管制的基础平台。不同类型区域将实行不同的空间管制措施，例如为自然生态保护区划定生态红线，为城镇区域划定环境质量红线，为产业开发区划定环境承载力上限等。环境规划中空间管制体系与环境要素的衔接可借鉴城市规划、土地利用规划中空间管制的经验和做法，根据大气环境、水环境、土壤环境管理的特点，构建基于环境功能区的空间管制衔接体系。借鉴城市规划、土地利用规划中空间区划技术、空间区划管理技术、空间区划评估考核技术等技术方法和手段，构建环境规划中空间管制技术体系。借鉴城市规划、土地利用规划中空间管制的实施经验，从自然资源和产业布局入手，制定管制区域分类、分级管理策略，细化空间管制各项实施管理机制，构建环境规划中空间管制管理实施体系。上述三大体系的建立，为环境规划中空间管制体系的建立、实施奠定了基础。例如生态环境空间管制体系的构建，首先根据生态保护红线划定原则，建立生态保护红线制度，划定水源1级保护区、地质公园1级保护区、风景名胜区核心区、自然保护区核心区、生态公园生态保育区、湿地公园保育区。接着制定生态红线管理目标及相应的配套管理措施。然后划定其他重要生态环境空间管制区，以构建完整的生态安全格局。

2 环境规划中的空间管制对环保工作的指导

2.1 环境规划中空间管制不足对环保工作的影响

过去，由于环境规划空间特征不明显，环保工作主要基于环境质量、污染物排放总量进行控制，即以工业“三废”污染防治和环境综合整治为核心的环境规划。因为缺乏空间管制区域的界定，环境规划对城市发展缺乏有效约束和引导，城市开发侵占生态空间，造成城市环境出现区域性和格局性的问题，包括：一是使生态系统破碎。例如长三角、珠三角、京津翼地区，因为缺乏环境规划空间管制措施，城镇连片开发蚕食生态空间。这些地区发展以城市为中心，沿交通干线拓展，形成“城镇包围农村”的格局，并使农田、湿地、山林被分割得支离破碎。二是忽视城市风场风道格局。在城市“退二进三”过程中，因为缺乏对城市风场风道格局认识和有效管制，使得工业废气排向城市的例子俯手可拾。例如宜昌化工园区建在中心城区主导风向上游。三是危化品建在饮水水源保护区附近，影响城市饮用水安全[2]。上述问题一旦形成很难通过末端治理来改善，这些问题将长期影响城市的生态环境，因此只有在环境规划中落实空间管制才能有效解决这些问题。

2.2 环境规划中空间管制对环保工作的指导

随着城市环境总体规划的实施，以保障区域环境安全、维护生态系统健康为核心的环境功能区划、生态红线划定等工作的推进，环境规划中保护生态红线、保护环境质量底线、保护资源利用上限的空间管制格局才得以形成。从20年前的探索到近年来的不断完善，空间管制技术渐趋成熟，并在对环保工作的指导中发挥了显著作用，现例举如下：一是以空间管制为手段确定格局红线及风险红线，目的是保障城市基本生态格局不受到破坏。例如福州市环境规划中确定了生态环境红线、大气环境红线、水环境红线、近岸海域红线、环境风险红线，由此限定了红线内区域的开发。二是根据环境功能分异特征划定环境质量基线，以提升环境规划的价值。仍以福州市环境规划为例，设定了自然生态保留区，生态功能调节区、食物环境安全保障区等及相应的亚类区，从而为环境要素改善提供了差异性的路线。三是通过资源环境承载力优化产业布局和人口聚集区域，也就是确定资源底线与排放上线。例如广州市环境规划中，以土地资源和水环境管理为出发点，分析资源底线，从而引导城市建设及产业布局，向资源环境承载力不敏感、承载力较强的区域转移，避免城市资源环境敏感区遭到破坏性开发。

2.3 环境规划中空间管制模式的完善

环境规划中有空间管制，城市规划和土地利用规划中同样也存在空间管制，在实施过程中由于两者目标差异、规划期限不同、在城市规划体系中的地位差别，导致衔接困难。出路是多规融合，将环境规划整合到城市规划同一张底图上，使空间数据共享和不同规划有效衔接。

结语

空间管制愈来愈成为环境规划中的重要手段和途径，其对环保工作的指导作用也不断强化，但要使环境规划中的空间管制发挥更高效的作用，环境规划与城市规划、土地利用规划必须充分融合，这样才能使环境规划中的空间管制与城市规划中的空间管制有效衔接并真正发挥出环境规划的环境保障作用。