改革开放40年我国教师教育政策的历史审视

谢文庆

（泰山学院 教师教育学院，山东 泰安 271021）

中国教师教育的发展史，就是教师教育的改革史。改革开放已经走过了40个年头，教育事业取得了世人瞩目的成就，这与教师教育工作是分不开的。在中国体制下，国家政策极大地影响着教师教育事业的发展变革，从历史角度分析国家教师教育政策的变化，对推动教师教育可持续发展具有重要意义。近来，有学者对改革开放40来的教师教育发展及政策情况进行了梳理，但从历史角度研究教师教育政策变迁、实施成效及发展趋势的成果较少。

2001年5月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》首次在国家正式政策文件中使用“教师教育”一词，以取代“师范教育”。教师教育将教师的职前培养、入职教育、在职培训整合成一个系统的培养体系，关注教师自身专业发展的长期性、连续性，体现了终身教育理念，更加符合教师专业发展的国际趋势。本文使用“教师教育”这一概念指称从改革开放以来的师范教育、教师教育，如果没有特殊说明，不再区分这两个概念。“教师教育政策”指国家机关、政党及其政治团体为实现教师教育发展目标，依据党和国家在一定历史时期的基本任务、基本方针以及教育基本政策，制定的关于教师职前培养、入职教育、在职培训等行动准则，体现了对教师素质和对教师选拔、任用、考核、培训等相关制度的规定，以及在工资、职称、奖惩及其他福利待遇等方面的要求。［1］

一、教师教育政策改革的历史背景

教师教育政策的变革有其历史的必然性。“文革”期间，全盘否定了1949年以来十七年的教育成就，教师教育事业受到严重破坏，作为知识分子的教师受到不公正待遇，“中华人民共和国成立后建立起来的独立封闭型教师教育体制彻底消解，完全处于混乱状态”［2］。“文革”初期，师范院校以培养“四大员”①即毛泽东思想宣传员、阶级斗争的战斗员、农业学大寨的好社员、忠诚党的教育事业的好教员。为教育目标，严重偏离了教师教育的轨道。教学中，教学计划混乱，教育学课程被取消，教育实习基本被忽略。1966—1969年四年间，各高等师范院校甚至停止了招生，中等师范招生数量大幅减少。1970年10月，高等师范院校开始以“推荐”方式招收“工农兵学员”，但学生质量低、培养效果差、招生数量少，无法满足教育事业对教师的需求。1977年，全国小学教师缺额60多万，中学教师缺额240多万。据统计，高中教师中具有大学本科学历的比例，1965年为70.3%，1977年下降为33.2%；初中教师中具有专科学历的比例，1965年为71.9%，1977年下降为14.3%；小学教师中具有中等师范或其他中等以上学历的比例，1965年为47.4%，1977年下降为28%。［3］可见，中小学教师的数量严重不足，质量大幅下降。因此，恢复发展师范教育，推进教师教育改革，成为教育事业变革发展迫在眉睫的重要工作。

二、计划为导向的教师教育时期（1978—1992年）

“文革”结束以后，全国开始拨乱反正，尊重知识、尊重人才成为共识，教育领域内开始着手恢复各级各类学校，教师教育事业重新受到重视。1978年10月，我国颁布了《关于加强和发展师范教育的意见》，提出大力发展师范教育，在全国各地要恢复建立三级师范教育体系：一是办好中等师范学校，主要培养小学教师；二是在各地市建立一所师范专科学校，主要培养初中教师；三是教育部属和省市属师范大学承担培养各地师院、师专、中师和重点中学师资的任务。各地开始恢复、发展各级各类师范院校，扩大招生，从事教师职前培养、在职培训。1980年，教育部召开第四次全国师范教育工作会议，再次强调了师范教育作为教育事业“工作母机”的重要地位，要求恢复创办专业师范学校，在某些学院增设师范系，省和地市要设置一所教育学院或教师进修学院，县要设置一所教师进修学校。同时，教育部先后下发了《关于办好中等师范教育的意见》、《关于大力办学高等师范专科学校的意见》、《关于高等师范学校专业设置的意见》等文件，加强国家对各级师范院校的政策指导。

1985年，全国中小学师资工作会议召开，颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出普遍实行计划招生与定向招生相结合的师资培养体制，强调师资队伍建设是提高基础教育水平的根本大计，将教师教育提升到教育事业发展的战略高度。1986年，《中华人民共和国义务教育法》颁布，指出国家应采取措施加强和发展师范教育，加速培养、培训各级师资。1990年底，国家教委①1985年6月18日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定设立国家教育委员会，撤销教育部。1998年3月10日，第九届全国人民代表大会常务委员会第一次会议通过了新一届国务院机构改革方案，国家教育委员会更名为教育部。召开了加速师范院校标准化建设，培养合格中小学教师的座谈会，并于1991年初印发了《加速师范院校标准化建设，培养合格的中小学教师座谈会纪要》，要求各省统筹规划，加大财政投入，促进师范院校标准化建设。

这一时期的教师教育主要是在计划体制下进行，政策缺乏弹性，培养的课程与教学基本采用苏联模式，以教师为中心、教材为中心、课堂为中心。在招生时，适当地采用了面试制度，能够对未来师资的个人素质和从教能力进行初步的审定。中等师范学校在1988年增加到1065所，后来由于试行培养专科程度小学教师，到1993年下降到915所。高等师范院校逐步开展办学条件的标准化建设，一些高师开始升格或合并为综合大学。仅1978年，国务院批准恢复和新建高等师范院校102所，总数达到157所，招生12.4万人，在校生有24.99万人。［4］到1993年，高等师范院校在校生达到56.66万人，比1978年增加31.67万人。［5］同时，加强了在职教师培训，各地恢复和新建教育学院、教师进修学校，高等师范附设函授部或师资培训中心等。到1993年，我国共有教育学院249所，教师进修学校2100所。［6］中小学教师的学历层次明显提升，1993年初的学历合格率，小学教师为84.7%，初中教师为59.6%，高中教师为51.1%。［7］总之，仅1985—1992年，各级各类师范院校为中小学输送新师资达337.58万人，在数量和质量上极大地缓解了中小学的师资困难。

三、计划与开放并重的时期（1993—2000年）

1993年，中共中央、国务院发布了《中国教育改革与发展纲要》，提出：“建设一支具有良好政治业务素质、结构合理、相对稳定的教师队伍，是教育改革和发展的根本大计”，再次强调了师范教育作为培养中小学师资“工作母机”的重要性，要求各级政府加大投入，大力办好师范教育。而且，明确地提出：“其他高等院校也要积极承担培养中小学和职业技术学校师资的任务”。同时，要求改变高等教育毕业生“统包统分”的制度，逐步走向双向选择、自主择业，在实施师范类毕业生自主择业时，要“建立师范毕业生服务期制度，保证毕业生到中小学任教”。［8］这一政策打破了此前由师范院校来培养师资的封闭状态，走向了开放式的培养模式。

1993年7月，国家教委出台《关于加强小学骨干教师培训工作的意见》，提出要加大优秀青年教师的培养力度。1994年1月，开始实施《中华人民共和国教师法》，将教师确定为履行教育教学职责的专业人员，强调了教师工作的专业性。1995年12月，国家教委发布《教师资格条例》，对专任教师的资格进行了详细地规定。1996年12月，召开了第五次全国师范教育工作会议，要求师范教育要从追求规模、数量转而提高质量、优化结构。1996年4月，国务院学位委员会通过设置教育硕士专业学位（Ed.M）的决议，1997年开始招生试点。1997年10月，国家教委颁布《高等师范教育面向21世纪教学内容和课程体系改革计划》，将教师教育的课程与教学改革提上议事日程。1998年12月，教育部颁布《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出了“跨世纪园丁工程”，计划利用三年时间，对现有中小学校长和专任教师进行全员培训与继续教育，争取选拔培训十万名中小学和职业学校的骨干教师，起到辐射和带动作用。

1999年3月16日，教育部印发了《关于师范院校布局结构调整的几点意见》，肯定了我国以师范院校为主体、其他高等学校积极参与的师范教育格局，强调要提升师范教育的层次和结构重心，实现三级师范教育向二级师范教育①三级师范指本科师范、专科师范、中等师范；二级师范指本科师范、专科师范。的过渡，中小学教师培训工作重心从学历补偿教育转向继续教育。［9］同年6月，教育部召开了“全国中小学教师继续教育和校长培训工作会议”，决定实施“中小学教师继续教育工程”，计划在五年时间内将全国1000万中小学教师轮训一遍。同时，教育部出台《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，鼓励综合性院校和非师范高等学校参与培养和培训中小学教师，综合院校可以成立师范学院。教师教育进一步走向开放，并向职前教育与在职培训一体化转变。2000年初，教育部颁布了一系列文件，包括《<教师资格条例>实施办法》、《关于首次认定教师资格工作若干问题的意见》、《教师资格证书管理规定》等，规范了教师资格的认定制度，为正式实施教师资格制度，建设更加专业化的教师队伍奠定了基础。

随着教育改革的深入，小学对高层次师资需求增加，中等师范规模不断缩小，通过并入其他高校、合并升格为高等师范院校，或者改制为普通中等学校等形式进行调整，三级师范逐步向二级过渡。2001年中等师范学校有570所，比1993年减少了348所；2001年在校生66.2万人，比1993年减少了6万多人。高等师范院校通过并入其他师范大学、合并升格为高等师范大学或综合大学等形式进行了调整。如2000年12月，泰安师范专科学校与泰安教育学院、泰山乡镇企业职工大学、泰安广播电视大学、泰安师范学校合并，2002年正式被批准成立泰山学院。到2001年，高等师范院校有210所，比1993年下降了41所，而其中高师本科院校增加了31所，师范专科学校减少了72所。随着教师教育职前职后一体化培训体系的逐步推行，到2001年教育学院有122所，比1993年减少了127所，教师进修学校有1866所，比1993年减少了234所。［10］教师学历层次明显提升，到2001年我国专任教师拥有研究生学历的，初中有2410人，高中有5311人；小学专任教师具有专科学历的比例上升为20.04%，普通初中专任教师具有专科学历的比例上升为16.87%。但是，教师教育资源出现严重流失问题，在院校合并、升格过程中，淡化或削弱了教师教育的特色。中小学教师继续教育经费投入不足，教师培训者能力不足，制约了教师教育的优化发展。

四、标准为导向的教师教育时期（2001—2016年）

2001年，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》指出：“建设一支高素质的教师队伍是扎实推进素质教育的关键。完善以现有师范院校为主体、其他高等学校共同参与、培养培训相衔接的开放的教师教育体系”，推进师范教育结构调整，逐步实现三级师范向新三级师范①新三级师范指专科、本科、研究生等三级教师教育。的过渡，有条件的地区要培养具有专科学历的小学教师和本科学历初中教师，逐步提高高中教师的学历，扩大教育硕士的培养规模和招生范围。并且，“实施‘跨世纪园丁工程’等教师培训计划，培养一大批在教育教学工作中起骨干、示范作用的优秀教师和一批教育名师”。［11］这一文件首次使用“教师教育”取代“师范教育”，标志着“教师教育”正式成为教师培养的主要政策模式。

2001年8月8日，教育部颁布《教师资格证书管理规定》，详细规定了教师资格证书的使用方式、管理机构、认定机构、证书规格、收回条件和编号方法等，教师资格制度正式全面实施。教师资格成为教师教育的基本标准，教师教育进入了以标准为导向的发展时期。

2002年2月，教育部发布《关于‘十五’期间教师教育改革与发展的意见》，强调教师教育要发展教师的创新精神和实践能力。2004年2月，教育部颁布了《2003—2007年教育振兴行动计划》，要求将“新理念、新课程、新技术和师德培训”作为中小学教师培训的主要内容。2004年9月，教育部印发《关于加快推进全国教师教育网络联盟计划组织实施新一轮中小学教师全员培训的意见》和《2003—2007年中小学教师全员培训计划》，提出以教师教育网络联盟的形式，建立开放高效的教师终身学习体系，要求组织好优秀教师高层次研修和骨干教师培训，包括实施1000万中小学教师新一轮全员培训，200万中小学教师学历学位提高培训，100万骨干教师培训，形成中小学骨干教师梯队。［12］2007年，教育部发布《关于大力推进师范生实习支教工作的意见》，推动师范院校的师范生完成为期半年的教育实习支教活动。同时，开始大力推进中小学“国培计划”、“省培计划”，加大在职教师的培训力度。

2011年，我国开始实施教师资格统一考试制度。1月，教育部发布《关于大力加强中小学教师培训工作的意见》，要求：“以提升培训质量为主线，以农村教师为重点，开展中小学教师全员培训，努力构建开放灵活的教师终身学习体系，加大教师培训支持力度，全面提高教师素质”，创新培训模式和课程内容，建设教师培训重点基地，建立教师培训机构资质认证制度。［13］10月8日，教育部颁布了《关于大力推进教师教育课程改革的意见》和《教师教育课程标准（试行）》，将教师培养分为教育信念与责任、教育知识与能力、教育实践与体验三个维度，对在职教师教育的课程进行了规范。

2012年，教育部、国家发改委和财政部联合印发了《关于教师教育改革的意见》，计划建立以师范院校为主体，教师培训机构为支撑、现代远程教育为支持，立足校本的教师培训体系。同年，教育部颁布了《幼儿园教师专业标准（试行）》、《小学教师专业标准（试行）》和《中学教师专业标准（试行）》等三个标准，要求高等院校“要依据《专业标准》调整教师培养方案，编写教育教学类课程教材，作为教师教育类课程的重要内容。将《专业标准》作为‘国培计划’和‘省培计划’等各级培训的重要内容，依据《专业标准》制定教师培训课程指南”［14］。这一系列文件颁布，使教师教育有了更加明确、规范的标准依据。

2013年，教育部印发了《中小学教师资格考试暂行办法》和《中小学教师资格定期注册暂行办法》，详细地规定了参加教师资格考试的资格、条件、考试方式等内容，要求中小学教师资格以5年为一个周期，进行定期注册，打破了教师资格证的“终身制”。2014年，习近平总书记从实现中华民族伟大复兴的高度，提出了教师要有理想信念、道德情操、扎实学识、仁爱之心的基本要求，为教师教育提出新的标准。

教师教育加强了对偏远落后地区师资需求的关注。2004年，教育部开始实施“农村高中教育硕士师资培养计划”，在具有推荐免试研究生资格的大学中，选拔部分优秀应届本科毕业生到中西部地区“国家扶贫开发工作重点县”高中任教。2007年，教育部要求六所部属师范大学实施“免费师范生”（2018年改称“公费师范生”）计划，面向农村定向培养教师。2015年教育部发布《乡村教师支持计划（2015—2020）》。各省也陆续实施免费师范生计划，如北京市、安徽省的乡村特岗教师培养计划、广东省实行高校毕业生到农村从教上岗退费政策、山东省的免费师范生培养计划等。

以教育硕士为基础，继续完整的教育专业学位研究生教育体系。2008年12月，国务院学位委员会第26次会议审议通过《教育博士专业学位设置方案》，决定在我国设置和试办教育博士专业学位。2009年允许应届大学毕业生报考全日制教育硕士，学制一般为两年。教育硕士的报考人数不断增加，2015年教育硕士和学术硕士的比例达到基本持平。截止2016年底，教育硕士培养院校由最初的16所增至142所，招生专业领域和方向从7个方向拓展至9个领域、20个方向，不仅覆盖了基础教育各个学段、各科教师的培养，而且扩展到中等职业教育领域。教育硕士、教育博士专业学位的设置，为中小学教师获取研究生学位、提升学历水平和教育素养开辟了渠道。

这一时期，教师教育围绕着国家对中小学教师的基本要求，进行课程与教学的改革，基本实现了标准引领。2016年底，小学专任教师578.91万人，学历合格率99.94%；初中专任教师348.78万人，学历合格率99.76%；高中专任教师173.35万人，学历合格率97.91%。［15］教师的数量、质量都有了质的飞跃，为保障新课程改革顺利推进、教育事业健康发展提供了坚实的师资基础。

五、标准与认证结合的时期（2017年以来）

2017年10月，教育部印发了《普通高等学校师范类专业认证办法（暂行）》。以“学生中心、产出导向、持续改进”为基本理念，实施教师教育机构的三级认证。“学生中心”，强调遵循师范生成长成才规律，以师范生为中心配置教育资源、组织课程和实施教学；“产出导向”，强调以师范生的学习效果为导向，对照师范毕业生核心能力素质要求，评价师范类专业人才培养质量；“持续改进”，强调对师范类专业教学进行全方位、全过程评价，并将评价结果应用于教学改进，推动师范类专业人才培养质量的持续提升。［16］这样，教师教育从单纯的设立标准开始向标准与认证结合的方式转变，体现了教育管理向教育治理转变，教育政策“顶层设计”的作用愈加凸显。

2018年1月20日，中共中央国务院印发了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》。近期任务目标：“经过5年左右努力，教师培养培训体系基本健全，职业发展通道比较畅通，事权人权财权相统一的教师管理体制普遍建立，待遇提升保障机制更加完善，教师职业吸引力明显增强。教师队伍规模、结构、素质能力基本满足各级各类教育发展需要。”远期目标：“到2035年，教师综合素质、专业化水平和创新能力大幅提升，培养造就数以百万计的骨干教师、数以十万计的卓越教师、数以万计的教育家型教师。教师管理体制机制科学高效，实现教师队伍治理体系和治理能力现代化。”［17］

2018年2月11日，教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、中央编办等五部门联合印发《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》。［18］要求经过5年左右努力，办好一批高水平、有特色的教师教育院校和师范类专业，教师培养培训体系基本健全，实施师德养成教育全面推进行动、教师培养层次提升行动、乡村教师素质提高行动、师范生生源质量改善行动、“互联网+教师教育”创新行动等十大行动计划。3月，山东省人民政府办公厅出台《关于加强高中阶段教育改革发展的意见》，实施高中教师学历提升计划，新进教师以硕士层次为主，鼓励在职教师接受研究生教育。11月底，山东省发布《关于全面深化新时代全省教师队伍建设改革的实施意见》，实施教师教育振兴行动计划，优化教师培养体系，提升教师培养培训质量，完善公费师范生培养机制，从2019年起，3年新招收15000名公费师范生，建立公费师范生入职竞岗选聘制度。［19］

这一时期的教师教育政策改革已经取得了初步的成效。到2017年底，我国小学专任教师594.49万人，比上年增加15.58万人，增长2.69%，学历合格率99.96%，比上年提高0.02%；初中专任教师354.87万人，比上年增加6.09万人，增长1.75%，学历合格率99.83%，比上年提高0.07%；高中专任教师177.40万人，比上年增加4.05万人，增长2.34%，学历合格率98.15%，比上年提高0.24%。［20］教师教育政策更加凸显国际趋势和本土特色，教师教育将迎来新一轮的高质量发展。

六、我国教师教育政策的变革趋势

（一）变革教师教育政策的决策机制

我国教师教育政策变革是国家意志主导下的“强制性制度变迁”，体现了“工具价值”向“个人价值”的转变，应该努力“突破路径依赖”。［21］教师教育政策主要根据中国改革发展的实际需要、党和国家的大政方针和教育事业的现实需求来制定，是党和国家的改革战略在教师教育中的具体落实。这种顶层设计式的政策建构可以保障教师教育改革的正确方向，实施中便于集中力量推进教师教育的不断进步，满足教育事业发展的需要。在政策实施过程中，各地存在着诸多差异，有些内容并未能严格按照政策要求得到很好的落实，影响了教师教育的发展。在教师教育政策中，应该重视各地各院校创造的独特的培养模式和培训体系，给这些探索适当的创新空间。

（二）加强教师教育一体化改革

中小学师资培养方式由学校单向输出，走向多元协作，形成职前培养、入职教育、在职培训相结合的一体化教育模式，培养模式由师范教育走向教师教育，培养阶段由关注职前教育转向职前、职中整合培养。必须发挥师范院校主体作用，加强教师教育体系建设，加大对师范院校的支持力度，优化教师教育布局结构，形成以国家教师教育基地为引领、师范院校为主体、高水平综合大学参与、教师发展机构为纽带、优质中小学为实践基地的开放、协同、联动的现代教师教育体系。

（三）推进教师教育内涵式发展

教师教育由粗放培养到精准投放，培养内涵由关注技能转向关注素养，培养层次不断提升，培养体系由国内联盟走向国际合作。培养范围由传统学科老师转向多元需求，如班主任、国学教师、心理学健康教师、大学辅导员、少先队辅导员等特殊教师群体的培养问题开始受到关注，但还需要在政策上加强引导。目前，高等教育教师的教学要求较低，只重视科研水平，忽视教学能力培养与训练，缺乏职后教育机制，使教师教育的师资水平不能得到充分保障。

（四）充分发挥教师教育政策的引领作用

教师教育政策在推进教师教育变革的重要作用是显而易见的。一方面，政府要充分发挥好政策的引领作用，在《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》和教师教育专业认证基础上，进一步谋划教师教育发展的大计，形成可持续的政策引领机制。另一方面，要给教师培养以充足的自主发展空间，以促进教师教育的健康发展。如教师教育专业论证要避免身份固化，造成新的校际区隔，要处理好教师资格认定与学历和学位之间的关系、教师资格与培养院校认证之间的关系；又如公费师范生制度只是解决农村教师缺乏问题的权宜之计，其根本的解决途径还是应该集中力量解决农村教师的生活、教学条件，提高他们的生活质量、政治地位、经济条件。