东北边境地区区域合作策略研究

邹 辉

东北边境地区隶属东北东部区域，以边境口岸城市为主，主要包括辽宁省丹东市；吉林省通化市、白山市、延边朝鲜族自治州；黑龙江省牡丹江市、佳木斯市、双鸭山市、鹤岗市、鸡西市、伊春市。东北边境地区资源禀赋丰富，生态地位重要，产业特色鲜明，市场潜力巨大，历史文化独特，地缘政治与国防地位极为突出。近年来，随着公路、铁路的贯通，东北边境地区已经具备了加速发展的基础和条件。加快边境地区合作体系的建设，是推进东北地区区域内部协调发展的必然要求，也是提升整个东北地区整体经济实力和竞争力的重要举措。

一、东北边境地区区域合作的基础

（一）区域空间结构理论：构建经济带发展模式

我国的“经济区域”经历了由有边界到无边界的研究历程。长期存在的行政区划的地理边界随着各级政府职能的转变，省区之间的边界逐渐模糊，由此不断进行理论更新。“经济区域”的研究理论基础由”中心—外围“增长极理论不断延伸，产生了“点—轴系统”理论。“点—轴系统”理论是从增长极模式发展起来的一种区域开发理论，也是无边界“经济区域”的发展模式。该理论核心内涵是一个地区的生产成本、运输成本等综合成本会随交通干线的完善而降低，进而会改善区位条件，发展成为“点”增长极，随着“点”中心不断扩大，沿着交通线、水域线等轴线形成经济轴带，最终形成全域协调发展的合作格局。整个东北地区板块中，国家将构筑一个包括内蒙古东部五盟市在内的东北经济圈，并提出构筑东北经济圈的“一轴两纵四横”的发展规划。所谓一轴，是以哈尔滨、长春、沈阳和大连等中心城市为轴；两纵分东西纵，东边纵是指依托东北东部铁路形成的东北边境地区，西边纵是从齐齐哈尔到赤峰；四横是指从绥芬河到满洲里、珲春到阿尔山、丹东到霍林河、锦州到锡林浩特。东北边境地区所涵盖的城市之间山水相连、经济相关、物流相通、人缘相亲，共处国家兴边富民政策、少数民族区域政策、对外开放政策和资源型城市转型政策等多种优惠政策的汇集区。以东北东部铁路、省级之间的高速公路、鸭绿江流域等轴线，跨行政区域共同构建一条区域内紧密联合与合作的经济带，是东北加快发展的现实选择，是东北城市板块提升的有效途径。

（二）区域分工理论：实现区域经济一体化

分工是社会发展到一定阶段的经济规律。地域分工的承担者是区域，其代表是区域的政府机构。为了使区域在劳动地域分工中占据最有利的地位，换取最大的实惠，政府会尽量为区域选择承担最可能为自己赢得利益的分工。东北东部边境地区土地、水利、能源、矿产、森林、药材、野生动植物等资源丰富，在东北地区乃至全国的分工职能是形成粮食生产基地、能源基地、钢铁基地、石化基地、装备制造基地。合作是与分工相伴而生的。随着区域分工不断细化，结合群体和联盟的模式以此降低运行成本，促进各个区域之间加深各行各业的融合发展。特别是相邻区域在资源、产业、文化等领域相似度很高，发展初期定以竞争为主，随着市场资源不断优化配置后，区域之间会通过优势互补、长短结合等形式，抱团形成发展合力，以区域特色提升区域竞争力。东北东部边境地区正是这种区域合作形式，在市场信息的共享、共同承担生态环境风险和治理成本、共同分担和分享具有网络性质的基础设施项目的投资及其效益上，是实现节约经济发展成本的合理安排，是对竞争关系的一种补充，也是区际关系的一种形式。

（三）地缘经济理论：推动跨境经济合作

边境地区区位的特殊性决定了必然受地缘经济和地缘政治的影响。“边界效应理论”是边境城市发展的重要理论依据。边界效应包括屏蔽效应和中介效应。当屏蔽效应大于中介效应时，地缘政治占主要位置，阻碍两国的经济往来；当中介效应大于屏蔽效应时，地缘经济占主要位置，两国的经济往来就会频繁。与省级行政区划范围不同，与其他国家相邻的边境地区属于小范围的次区域，同样依据区域学理论，与国内和国外两个区域进行合作。次区域经济合作是边境地区区域经济一体化的初期阶段，边境地区要想发展，就必须经历次区域经济合作这一过程。按照这一经济规律，东北东部沿线各个边境城市要想在东北地区边境合作中发挥桥头堡的作用，在一定时期内，地缘政治就应该让位给地缘经济。东北边境地区带处于东北亚核心地带，拥有3200多公里的边境线，地处对外开放的前沿，是直接面向俄罗斯、朝鲜、日本、韩国开展经济文化交流的前哨。随着东北亚区域合作的扩大和深入，边境国防公路、东北东部铁路扩能提速等基础设施的建设和改进，经济带通过先开放口岸，发展沿边城镇，然后建立具有战略意义的经济开放先行试验区，推动并支持跨境经济合作区的建设，实现“沿边特区，开放前沿”。

二、东北边境地区经济的基本特征

（一）资源优势明显，开发潜力巨大

由于地势影响，东北边境地区气候条件非常优越，夏无酷暑，冬无严寒，四季分明，雨量充沛。地域面积大，资源禀赋丰富，矿产资源丰富，能源优势明显，为粮食、煤炭、矿石、木材、医药、化工、冶金等领域提供了较大的发展空间。同时旅游资源非常丰富，拥有山地、河流等自然资源，以及红色文化、历史文化等人文资源，结合地域特色具有独特的韵味和历史寓意。当前围绕大兴安岭、长白山、松花江、鸭绿江等自然资源，各地区已经形成了一批独特的自然和人文景观。辽宁、吉林、黑龙江的边境地区所包含城市的资源状况有相似之处，也有各自特色。辽宁边境地区资源主要以矿产、药材、木材和水资源为主，其中黄金、煤、磷、镁、石灰石、大理石、花岗岩等都具有较高的开发价值，油母页岩、煤炭、煤层气、硼、钼、铜、金、银、锌等储量较多，资源种类多，后续开发价值高。吉林边境地区木材、医药、农业、水电资源优势明显，该地区内有松花江、鸭绿江和浑江三大水系，水利资源丰沛，也是全国重点商品粮基地。黑龙江边境地区煤炭、铁矿石等一些金属和非金属矿产量在全国占有较大比重，一些大型磁铁矿及石墨储量也颇为丰富。

（二）产业基础夯实，后发优势明显

东北边境地区所包含城市的产业基础和产业结构有相似之处，发展初期的主导产业多为高耗能的原材料工业或矿产、煤炭资源开采等传统产业。产品也多为初级产品，产品深加工的能力较弱。随着产业结构的不断调整，重点发展的产业和优势产业大多集中在煤炭、石化、电力、钢铁、冶金等基础产业和机械制造、汽车及汽车零部件、电子、纺织、农产品等加工业。随着“创新驱动”战略不断深化以及当前高质量发展要求，东北边境地区各个城市结合本地区产业特征，加快改造提升传统产业、着力培育战略性新兴产业、大力发展服务业，后发优势明显。辽宁边境地区二、三产业相对发达，产业结构各有特色，产业比重基本是“三、二、一”。第三产业以特色旅游、新型商业、房地产、电子信息物流等行业为主；第二产业主要以石化、钢铁、矿产及其深加工接续产业、汽车及零部件、纺织服装、化工医药、造纸及纸制品为主；第一产业主要以设施农业、林下经济等现代农业为主。吉林边境地区是以资源业、初级加工制造业和旅游业为主，形成以石化、农产品、矿产治金、汽车为支柱产业，医药、建材、葡萄酒、轻纺、新兴旅游为优势产业的产业格局。黑龙江边境地区以农副产品、“原字号”资源加工为主。其中，第一产业多为农副产品和食品加工行业；第二产业则以煤炭开采及加工、林木加工、电力、冶金化工为主，并围绕主导产品建立了相应的特色加工园区；第三产业主要以商贸旅游、金融服务为主。

（三）合作意识增强，合作领域互补

东北边境地区在历史上就有较强的内部联系和合作基础。清政府时期东北边境地区就是一个相对独立的政治经济区，在历史、语言、文化以及风俗习惯等方面，一直有着良好的合作基础。东北东部地区的区域经济合作不仅具有良好的历史基础，而且还具有良好的现实基础。从2005年开始，由辽宁省丹东市发起的“构建东北边境地区论坛”到后期的“东北边境地区区域合作圆桌会议”，合作成效显著。目前东北三省东部各城市之间互补愿望强烈，合作趋势明显。东北东部铁路和丹通高速公路的开通使区域合作更加深化。从资源状况与产业结构特点看，东北三省各有特点、优势互补。为实现东北高质量发展，东北边境地区各个城市要加强合作，相互支持，取长补短，共同发展，提供合作平台，拓宽合作领域，本着团结协作、优势互补、互惠共赢的原则，重点在经济转型、产业升级、生态保护、城市功能提升等方面合作，合力打造新时代全面振兴的新格局，共同将东北边境地区培育发展成为东北振兴的新增长极和面对东北亚对外开放的新高地。

（四）外贸发展较快，转型力度不大

东北边境地区与相邻国家都有相应的经贸往来，不断加大对外开放的步伐，鼓励企业扩大出口，采取积极有效的措施吸引外资。该地区对外贸易主要是以周边国家为主，集中在对朝和对俄贸易两个方面，其中进出口产品以食品、农副产品和化工原料、医药原料、黑色及有色金属、轻工、石蜡、机电等初级加工产品为主。

对朝贸易的主要区域分布在辽宁省和吉林省。朝鲜是目前国际社会公认的潜力最大的市场，中国是朝鲜最大的贸易伙伴，中朝贸易额占朝鲜对外贸易额90%左右，经过丹东口岸的对朝贸易占到全国的70%。丹东作为最大的边境城市，独特的地理位置为对朝外贸的发展提供了巨大的空间。作为辽宁省唯一的边境城市，有四横四纵地面交通网，有航空、海运等立体交通网络，有东北东部广阔的腹地，发达高效的交通物流为打造对朝枢纽提供必备条件，成为中国对朝贸易的桥头堡和大通道。

对俄贸易的主要区域分布在黑龙江省。其中双鸭山市有国家对俄一类口岸（饶河口岸），年过货能力100万吨，居全省第五位，年过境人数50万人次。通过大力实施中俄国际贸易中心、欧蓓莎中俄国际建材家居广场、联捷中俄国际商贸中心和中俄经贸产业园建设以及设立中俄贸易办事处等措施，不断扩大对俄贸易规模，将双鸭山市打造成为中国对俄贸易的枢纽驿站。

三、东北边境地区区域合作的策略

（一）用新要求引领东北边境地区务实合作

贯彻党的十九大精神的最终目标是实现高质量发展，“高质量”是经济、社会、文化等领域发展的总体趋势。东北边境地区的高质量发展是一个过程，面对“一带一路”发展战略、长吉图发展战略、辽宁沿海经济带战略，定位起点高并长远，通过跨区域合作，使得资源要素合理配置，打造独具特色的发展先行区。

一是建设对外开发开放新格局。东北边境地区所包含的边境城市地理区位条件独特，大多数都属于沿边、沿江城市，甚至是沿海城市。积极融入到“一带一路”国家战略中，按照“合作共赢”的原则，实现区域一体化发展、区域开放化格局。东北边境南部地区依托丹东、通化、白山、珲春等口岸，一方面主动融入到“21世纪海上丝绸之路”，另一方面重点打开对朝、对韩、对日贸易格局；东北边境北部地区依托黑龙江各个口岸城市，一方面主动融入到“新丝绸之路经济带”，另一方面重点对接俄罗斯的贸易格局。通过打造对朝和对俄两条开发开放路线，为东北边境地区提升对外开放水平提供战略选择。

二是建设立体式新通道。东北边境地区区域合作的支撑点是交通实现便捷化，基础设施要互通互联。新一轮东北振兴中明确提出东北东部的交通要进一步扩能提速，在此基础上，结合东北边境地区发展需求，加快打造能连接边境地区南部和北部的高速公路和高速铁路的大动脉，一方面对边境城市之间的断头路、破损路，加大改造力度，建成直通交通；另一方面加快与辽宁省、吉林省、黑龙江省周边城市的高速公路、高速铁路的建设和连接改造，实现互通互联的交通网络；同时，对东北边境地区的小型军用和民用机场进行整合开发，打造边境地区的空中走廊；沿着鸭绿江流域打造黄金水道，最终形成水域、陆地、天空三位一体的立体式交通通道。

三是适应产业发展新变化。东北边境城市根据新变化不断进行产业结构调整。一方面，继续推进本地传统产业优化升级，现代农业实现品牌化、现代制造业实现智能化、现代服务业实现个性化；另一方面，通过边境城市产业相似性，进行长短结合，优势互补，形成诸如鸭绿江黄金旅游带、长白山旅游联盟等东北边境特色鲜明的地域性产业体系。

（二）用新政策推动东北边境地区深化合作

东北边境地区依托新一轮东北振兴和沿边地区开发开放两大政策体系。区域合作的出发点是将两大政策体系的政策效应转化成经济效应，增加边境地区整体竞争力，通过用好、用活政策体系，推动产业结构协调调整、地域品牌共同培育、创新革新相互借力，推动东北边境地区转型升级。

一是加快推进绿色食品产业化。由于地势影响，东北边境地区的气候条件非常优越，由此生产的农产品资源品种多、品质好。随着供给侧结构性改革的新形势，东北边境地区的现代农业不断追求品质和品牌。一方面，通过申请国家地理标志产品，推进绿色、有机、无公害农产品的生产，进行地区品牌培育。另一方面，通过东北“一带五基地”的发展定位，将东北边境地区定位粮食生产基地，加快构建大粮仓、大畜牧、大林产、大水产的模式，将边境地区的现代农业与工业和服务业进行融合发展，拓展农业发展链条。

二是加快推进生态旅游一体化。东北边境地区地域面积大，旅游资源非常丰富，山地、河流等自然资源，红色文化、历史文化等人文资源禀赋高，具有独特的韵味和历史寓意，围绕大兴安岭、长白山、松花江、鸭绿江等自然资源，各地区已经形成了一批独特的自然和人文景观。充分利用中央提出的“生态修复、城市修补”的机遇，将东北边境地区的城市进行科学精细谋划，通过湿地保护、温泉康养、文化体验等拳头产品合作开发，统一包装、统一推介，形成地域品牌。同时，主动走出去与丹东对接的扬州、通化对接的台州等地进行旅游资源共享，通过南方和北方的精品旅游线路，实现资源共享、游客共享，进一步提升边境地区旅游合作一体化。

三是加快推进对外贸易便利化。东北边境地区对外贸易主要以周边国家为主，主要是对朝和对俄贸易，进出口产品也多以食品、农副产品和化工原料、医药原料、黑色及有色金属、轻工、石蜡、机电等初级加工产品为主。依托已经开通的吉林通化内陆港务区实现通关一体化、联检的互通互认，将整个东北的商贸物流集中，通过丹东港出关入海，进而实现东北边境地区的人员往来、货物通关的便利化。

四是推进技术创新协同化。东北边境地区创新驱动起步晚，产业技术层次不高。区域合作中抓住国家对东北地区创新驱动的要求，进行跨区整合科技力量。一方面，与各个大学、中科院形成科技育成中心，加大技术层面的孵化；另一方面，构建边境城市的重点企业联盟，相同产业之间进行区域内部资源合理配置和产业链条产品供应，降低产品生产过程中资源交易产生的物流成本。

（三）用新机制保障东北边境地区紧密合作

东北边境地区各个城市要加强合作，相互支持，取长补短、共同发展，提供合作平台，拓宽合作领域，本着团结协作、优势互补、互惠共赢的原则，重点在经济转型、产业升级、生态保护、城市功能提升等方面合作，通过先行先试的新体制机制，合力打造新时代全面振兴的新格局。

一是建立协调推进机制。在现有的东北东部区域合作论坛的基础上，进行务实推进。从中央到省以及各个市，都有相应的管理协调机构，并且赋予实质性的管理职能，切实解决边境地区区域合作中遇到的实际问题。参照长江经济带发展模式，创新跨区域合作机制，可采取丹东—通化—白山形成的“白通丹”经济带先行先试的原则，建立协调推进管理模式。依此类推，推动边境地区实现跨区合作，为今后与周边国家建设跨境经济合作区奠定基础。

二是强化经济合作机制。物流业和旅游业是东北边境地区区域合作产业合作的重要切入点，见效快，合作项目多。前期通过对旅游业和物流业进行顶层谋划，重点企业联合开发，形成政企联盟的形式，联合开发各种资源；后期充分发挥企业联盟的作用，将第一产业和第二产业、第三产业进行不断融合，共同开拓国内外市场。

三是完善资源共享机制。加快建立区域内企业合作交流、人才技术合作、投融资合作、信息资源共享、对外开放合作等平台，在产业分工协作、生态环境保护、市场供需变化、对外开放合作等方面形成共建共享的长效机制，实现资源共享、市场共享、信息共享和机遇共享。