文化PPP的应用范围、模式选择及特许权协议

杨 松

1 文化PPP概念、推广范围及复杂性

1.1 文化PPP概念形成和定义

文化PPP 概念是近年才出现的。2015年财政部、国家发展改革委、人民银行出台《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，决定将政府与社会资本合作模式(PPP)推广和应用到文化等公共服务领域，文化PPP概念才逐步走入公众视野，引起学者关注。2018年11月文化和旅游部、财政部联合发布《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(以下简称《指导意见》)[1]，“文化PPP”概念第一次正式被写进政府文件。《指导意见》中15次提及“文化PPP”概念，并对推广文化PPP 模式的指导思想和原则、推广领域、实施过程、政策保障等提出了明确要求，成为指导文化PPP模式健康发展的纲领性文件。

在此之前，有不少学者对公共文化领域应用PPP 模式的可行性、应用领域和范围、具体模式选择等问题进行了研究。张晓敏等研究了在公共文化设施中引入PPP 模式的可行性，针对大型公共文化设施和基层公共文化设施构建了四种PPP 模式架构[2]。杨松提出，公共文化服务领域应用PPP 模式，必须充分考虑到公共文化属性和特点，文化PPP 模式主要适用于基础设施、公共文化产品的生产与制作等领域；实施文化PPP 项目，必须正确处理好公益性与经营性、均等化与个性化、普遍服务与提高效率三对关系[3]。李佩森提出，文化类PPP 项目应健全价值评估体系，传统的“成本法+ 未来收益”价值评估方法并不适合文化产业项目，需要加强效益评估[4]。潘琛等指出，文化产业PPP 评价体系不完善，公益性与社会资本的逐利性之间的平衡关系尚不明晰[5]。

文化PPP 就是将政府与社会资本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)应用在公共文化服务领域，政府将某个文化服务项目的特许经营权授予竞争产生的社会资本方，双方签署特许权委托协议，在一定期限内由社会资本方负责项目的投资、建设、运营和管理，社会资本方承担项目的投资和运营风险并获取相应的投资收益，期限届满项目无偿移交给政府。因此，文化PPP模式就是政府和社会资本共同提供公共文化服务的一种供给方式，是对传统文化供给方式的创新，是解放和发展文化生产力的重要举措。

1.2 文化PPP项目推广范围

《指导意见》对文化PPP 模式的推广和应用领域提出了原则性的要求，即“鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP 模式”[1]。这个规定既体现了PPP 模式对项目可经营性、需求来源稳定、使用者付费等专业化要求，也考虑到了文化项目的公益属性、着重社会效能评价、按效付费等特殊性。根据近年各地文化PPP 实践成功经验，文化PPP 模式主要适用于六大领域。

(1)文化基础设施领域。主要指图书馆、文化馆、博物馆、公共阅读空间、影剧院、农家书屋、职工书屋、乡村文化室(站)等文化基础设施项目及配套项目。文化基础设施类项目可经营化程度高、投资规模大、建设周期较长，非常适合应用PPP 模式。

(2)文化产业聚集发展领域。主要指文化产业聚集区、文化产业园、文创园、文化创意坊、创意工厂、文化广场、文化科技园、公共文化发展示范区等文化产业发展聚集建设和发展项目。文化产业聚集区建设与管理，需要引入社会力量和社会资本，也比较适合应用PPP 模式。

(3)特色文化传承创新发展领域。主要指优秀传统文化、民族文化、地域文化、服饰文化、饮食文化等传承与创新发展领域。包括传统文化产品、特色文化产品的生产与制作项目，特色文化展陈与演出项目，文化遗产、文物建筑资源的保护、修复和再利用等，都可以应用PPP 模式。

(4)公共文化服务领域。主要指为社会公众提供书报阅读服务、书刊借阅服务、阅读推广、博物馆展陈、艺术展览、文化会展、社区(街乡)文化活动、文化教育培训、公共文化传播、引导文化消费等公共文化服务领域的项目。既包括传统的纸本图书阅读服务，也包括视频阅读、在线阅读、有声阅读等服务项目或产品。目前各地公共文化服务项目中，社会力量参与的积极性较高，为应用PPP 模式创造了条件。

(5)非物质文化遗产保护领域。各族人民世代相传并视为其文化遗产组成部分的各种传统文化表现形式，包括传统文学、语言、美术、音乐、舞蹈、曲艺、传统技艺、传统礼仪、节庆民俗等，也包括作为这些非物质文化遗产载体的实物和场馆等，其保护、传承创新、文创产品实物制作和场馆建设等可以采用PPP 模式。

(6)文化与其他产业深度融合发展领域。主要指文化与旅游、文化与科技、文化与教育、文化与体育、文化与健康等产业深度融合发展的领域。比如，旅游景点投资建设、大型文化旅游设施建设、体育场馆建设等，都非常适合应用PPP 模式。

吃了灯草，说得轻巧，你指望啥还？田间的老鼠嘴尖牙利个啥？你以后能走个正道，混好混孬先不提，只要回家，别让村里人戳咱脊梁骨，那八万块钱算个毬。人要脸，树要皮，没脸没皮啥东西？人过留名，雁过留声，一个人的名声比啥都重要，不过呢，话也说过来，年轻的时候，打两个黑老鸹碗也属于正常的事，咱可不能一头撞到南墙上，浪子回头金不换哩。李老鬼说着停下手中的活儿，点上一颗烟吃。我这是捋料你，苦口婆心的，我图个啥？他又说。

综上所述，文化PPP 模式应用的领域和范围极其广泛，具备良好的发展前景和预期。

1.3 文化PPP项目的复杂性

文化PPP 项目的复杂性主要是由文化项目的公共性、公益性特点及回报机制不明确等因素决定的。

(1)文化PPP 项目公益性强，整体可经营化程度不高。文化项目属于公共物品或准公共物品，非排它性、非竞争性特点较强，除基础设施和文化产业项目外，一般文化项目的可经营化程度不高；建设周期和投资回报周期较长，由于受到政府文化管制政策等多种因素影响，回报机制不明确或不确定性风险较大；受消费者的消费习惯和消费偏好影响较大，“使用者付费”机制一般难以大范围推广使用；价格机制不敏感，在实施特许经营过程中，对文化产品(服务)的价格调整可能会引起消费者质疑和反对。

(2)文化PPP 项目物有所值评估比较困难和复杂。物有所值评估是实施文化PPP 模式的前提条件。传统的成本法、收入法、销售法、投入产出法、消费支付法、回报率法等评估方法无法对文化类项目价值做出科学的、准确的评估，特别是文化项目产生的外溢效益、外部性等无形价值和社会效益难以估值，这导致文化项目(服务)定价困难。需要针对具体项目，构建评估模型，采用综合评价方法。

(3)文化PPP 模式下政府付费方式是一把双刃剑。政府付费是文化PPP 模式的运行基础和重要保障，《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》指出：“社会公共服务项目通常采用政府付费或者可行性缺口补助机制，很少采用单纯的使用者付费机制。”[6]但政府购买或补贴，可能产生企业串谋、搭便车和政府寻租等机会主义风险，从而造成社会福利和效率的损失，因而需要在特许协议中制定有效的防范风险条款。

(4)文化PPP 项目选择合作伙伴存在一定的困难。文化项目不同于一般性的PPP 项目，特别是公共文化服务类、非物质文化遗产保护类等公益性强的项目，社会资本进入的意愿并不强烈，选择合作伙伴不易。如何稳定投资回报、盘活文化资产、挖掘文化价值、吸引社会资本投资文化项目，是对政府文化治理能力的考验。

2 文化PPP项目模式选择和实施过程

2.1 文化PPP项目具体模式选择和制度安排

(1)委托经营模式(Managment-Contract，MC)。即政府将某一公共文化服务设施或某一经营项目直接委托给社会组织、企业经营管理，双方签订委托经营协议。从企业角度看，也可理解和定义为合同承包方式。实际上，所有政府都在用合同承包安排公共服务[7]。委托经营方式一般适用于有明确经营范围、经营目标和经营事项的具体项目，委托经营期限一般限于3-5年，期满后要重新签订委托协议。

(2)建设-运营-移交模式(Build-Operate-Transfer，BOT)。即经政府授权并签署特许权合约，由社会资本方投资建设和运营某个文化项目，期满无偿移交给政府。经营期限一般在10-30年。目前这种模式在文化项目中应用较为普遍。

(3)修缮-运营-转让模式(Vacate-Repair-Operate-Transfer，ROT)。即由社会资本方按照政府对文化(文物)资源管理的要求进行项目投资，开展修缮和经营，实行市场化运作和社会化管理，并在合约期限内按协议约定获取经营收益，合约到期时无偿移交给政府。随着文物领域社会化开放，这种模式正得到推广应用。

2.2 文化PPP项目实施过程

根据我国有关法律法规和政策指引，实施文化PPP 项目一般要经过五个阶段。

(1)开展物有所值评估。物有所值评估是通过与传统的投资方式进行比较，对文化项目采用PPP 模式所带来的综合价值进行定性和定量分析。在分析项目的基本情况、投资环境、风险识别的基础上，对成本效益进行定性和定量估算，对项目综合效益做出判断。重点要对项目的经济性(是否节省政府投资)、时效性(融资时间成本)、效率性(建设周期)、效益性(着重社会效益)等进行分析和判断，从而得出结论并给出政策建议。

(2)进行财政承受能力论证。财政承受能力论证是在项目风险、政府责任识别和政府财政承受能力影响因素分析的基础上，对项目支出额度进行测算，并通过数学建模和建立指标体系，测算和论证不同情景下政府财政承受能力。具体包括：政府股权投资支出责任、政府运营支出责任、风险承担支出责任、配套投入支出责任等，并确定在未来每个年度中的财政支出比例。根据财政部有关文件的规定，每年全部PPP 项目支出责任不得超过一般公共预算支出的10%[8]。进行财政承受能力论证的根本目的是确保项目得到财政支持，防范政府债务风险和项目风险。

(3)制定PPP 项目实施方案。在实施PPP 项目之前，政府要委托第三方专业机构编制PPP项目实施方案。内容包括对法规政策、项目概况、项目可行性、合作方式、项目公司的设立与运作、融资方式、交易结构、风险分担、实施程序等进行全面的分析研究，为实施PPP 项目进行科学和专业化论证。

(4)签署特许经营协议文本。经多轮谈判和协商后，政府与社会资本方要签署特许权协议(合同)。特许权协议是政府与社会资本方必须遵守的共同准则和契约，受法律保护，具有法律效力。2014年财政部和国家发展改革委分别发布了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》和《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》，对特许权协议基本框架、核心条款、特定条款、付费机制等提出了原则性要求，可作为起草文化PPP 项目特许权协议文本的参考依据。

(5)政府批复。提交物有所值评估报告、财政承受能力论证报告、PPP 项目实施方案等后，还要履行法定程序，报请地市级以上政府审批。

3 文化PPP项目特许权协议设计中的四大机制

目前我国文化部门还没有发布文化PPP 项目特许权协议示范文本。各地方在实施文化PPP过程中，主要依据财政部和国家发展改革委发布的两个合同指南①，同时参考和借鉴其他公共服务领域的PPP 协议。PPP 特许权协议是约束、调整项目参与各方的责任、权利和义务关系的基本准则，也是整个PPP 项目庞大而复杂合同体系中的基础协议。在文化PPP 特许权协议设计中，应当着重对回报机制、付费机制、争端解决机制、监管机制等核心机制做出科学合理的制度安排。

3.1 优化文化PPP项目回报机制

《指导意见》 明确提出文化PPP 项目要“优化回报机制”“依法依规为文化PPP 项目配置经营性资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件”[1]。回报机制是文化PPP 协议中的难点问题。一方面，政府对项目不承诺固定回报，也不提供保底承诺，且严禁利用PPP 项目进行变相举债(名股实债)和变相融资，以防范地方政府债务风险；另一方面，PPP 项目必须确立回报机制。为此，《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》要求针对公共服务项目制定特定条款。通过特定条款，采取PPP 项目文化价值深度开发、存量资产再利用、开发性资源补偿等方法，提升PPP项目的可经营化程度，建立起稳定的回报机制。

3.2 明确文化PPP项目付费机制

文化项目一般实行免费提供或成本价收费，决定了文化PPP 项目很难通过单纯的使用者付费方式回收成本并获得收益。因此，文化PPP项目通常采用政府付费或可行性缺口补偿两种付费方式。政府付费就是政府按照项目绩效进行付费，如果项目公司提供的服务未达到合同约定的绩效标准，政府付费就要扣减。可行性缺口补偿是政府对服务项目的市场价和优惠价之间的差价向项目公司进行的补偿，以维持项目公司的正常运营和合理收益。从现实案例看，文化PPP 项目付费机制设计，要体现绩效要求，坚持按实效付费，避免企业躺在财政上吃“大锅饭”，促进项目公司提高效率和效益；从长远发展看，文化PPP 项目付费机制要探索使用者付费、搭载开发性经营项目等办法，逐步提高使用者付费比例，提升项目公司自主经营能力，鼓励企业长期运营和延长企业生命周期，减轻财政负担。

3.3 强化文化PPP项目争端解决机制

PPP 项目涉及利益主体多元，利益关系复杂，建立争端解决机制是确保PPP 项目成功的关键所在。《指导意见》要求“各级文化、财政部门要积极协调配合，鼓励各地建立跨部门的PPP工作协调机制”[1]。因此，文化PPP 特许权协议中一般需要单独设立“争议解决”条款，建立争端解决机制。争议解决条款中，要明确争端解决程序、争端解决方法、法律豁免等内容。

3.4 完善文化PPP项目监管机制

PPP 模式下，“政府淡出”并不意味着政府责任的放弃。经过“政府责任边界与组织界面”[9]识别后，可以确认政府是PPP 项目的规则制定者和监管者。国内外PPP 实践经验表明，在任何情况下，民营化的基础设施特许权都需要有效的政府规制，相应的“规制体系必须是有限度的、透明的、公平的和连续的”[7]。《指导意见》也明确要求文化PPP 项目加强全生命周期监管，严把项目入口关，加强项目实施监管[1]。PPP 项目监管机制，首先是指政府对社会资本方及其项目全生命周期过程实施有效监管；其次是指监管者也需要被监管，以防范监管者“被俘获”。PPP 项目需要公开信息，并接受专业机构独立审计和绩效评价，以“增强社会资本信心，让项目阳光运营”[1]。为此，需要在文化PPP 协议条款中，加强监管机制设计。比如，公共图书馆法人治理结构制度改革设计可以移植到PPP 项目中。

4 结语

本文讨论了文化PPP 模式主要应用范围、模式选择、文化PPP 项目的复杂性及特许权协议核心机制等问题。文化PPP 模式推广中，要坚持公共文化服务发展的基本方向，着力解决和处理好公益性与经营性、均等化与个性化、普遍服务与提高效率、物有所值与承受能力、监管与被监管等关系问题，创新公共文化服务供给方式，提升我国文化服务供给水平和能力。文化PPP 项目及特许权协议涉及文化产权制度、拍卖理论、激励理论、交易成本理论、公共管理理论、财政金融理论等理论基础和方法，需要在实践中进一步规范文化PPP 特许权协议设计，提升政府与社会资本合作水平。

注 释

①国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》为PPP 合同设计了15个模块、86 项条款，其中包括10个通用模块。除通用模块外，其他模块可根据实际需要灵活选用。