基层社会治理的历史经验：唐代乡村治理转型初探

胡瑜锴

（华东政法大学 法律学院，上海 200050）

唐代是古代中国最为辉煌的朝代，诸多制度在此时形成，而乡村治理制度也在此时产生了重大变革。

唐中叶开始的乡村治理转型是渐进式的，乡村与国家的互动和博弈是其中重要的主线之一，二者之间冲突与碰撞导致了唐代乡村治理模式的重大变化。如何吸收唐代乡村治理经验，从而实现当代基层社会有序稳定地运行，这正是本文重点。

一、乡官制的构成

唐初乡官制是以均田制为基础而设立，里正亦以其为依托，故乡官制与均田制乃是荣辱与共的关系，实际运行时亦呈现大体一致的走向。

唐代“乡”制的改革，里正成了实际掌权人。统治者一方面提高其政治地位，另一方面在经济上予以厚待，里正成为唐代基层管理人员而备受欢迎。《新唐书·列传第三十七》载：“每一员阙，拟者十人。”[1,p4166]这既是大一统社会对乡村基层管理的需要，也是政治、经济上的优势地位所致。

当时的里正需要依律典的相关规定履行职责，否则就会被处以刑罚：“诸里正，依令授人田，课农桑。若应受而不授，应还而不收，应课而不课，如此事类违法者，失一事，笞四十。”[2,p251]

由上可见，乡官制的核心在于里正。但是唐代中期以来，由于土地兼并问题逐渐凸显，导致均田制下的小农阶层解体，从而出现了大量流民，从根本上打破了唐初设立的乡村管理体制。里正的原有权威与管理职能日渐衰微，此种变化昭示了乡官制渐趋衰微。究其根源，便在于均田制的衰败，原先流畅运行的治理体系在此环节上出现问题，导致土地还授机制受到了极大冲击，且状况不断恶化，而这又进一步促使里正的弱化。实际上，里正仅是国家掌控乡村的工具罢了，其本身并无可能超越其所在阶层的局限，但从里正的衰落，也能看出唐中期以后中央政府权力的流失与王朝的衰落。

（一）乡里制及里正

“乡”最早出现于周代，当时称之为“乡遂制”；春秋时期，奠定了乡里制的基调，此时“乡”下沉为基层行政单位；秦汉时期推行乡里制，奠定了“乡”的地位，成了后世沿袭的基层组织；汉代，“乡”乃基层权力之中心，全面管理所在区域的各种事务，具有强大的影响力。

两晋仍采乡制，至北魏拓跋氏当政，创立三长制，乡制被废止。隋至唐初期，重新设立乡制，然其并未对乡村治理起到积极作用，导致乡级行政人员终被废止。乡正废止后，其具体职掌由里正接管，这也是唐代乡村的一个重要特色。

唐代乡级行政建制则是政权组织结构中重要的一环，亦是行政区划和赋税征纳的基本单位，承担具体事务的组织、监管、实施等职能。另外，皇帝大赦天下、授予封号时，乡也是一级封授单位。

而“里”则是一种较为古老的组织，出现早于“乡”。东周出现了乡里并称的趋势，这一时期管仲所创的乡里制较为成熟；秦汉时期则进一步简化，“里”成为最低一级的行政单位；唐代规定则较为合理：“诸户以百户为里，五里为乡，四家为邻，五家为保。”[3,p63]

在唐代乡村建制中，乡是基层行政中心，其实际执掌人员是里正，凡是县府所下命令，均由里正承接，负责执行。而在“村”制度确立后，里正直接处理村务，形成里正为主、村正为辅的格局。

里正设置历史悠久，战国时一里之长“掌按比户口，课植农桑，检查非违，催驱赋役”[3,p195]。

其一，按比户口。《唐律疏议·户婚律》载：“里正之任，掌按比户口，收手实，造籍书。”[2,p251]也就是对人口户籍的管理。

其二，课植农桑。侧重于农业生产的组织督导，及各项相关制度的执行核查。若遇上灾害，里正则应当按实上报，否则将会受到惩罚，“应言而不言及妄言考，杖七十。覆检不以实者，与同罪。若致枉有所征免，赃重者，坐赃论。”[2,p252]

其三，检查非违。里正要对辖区内的违法行为进行纠察、上报；对于外来人口，必须及时核查上报；对于从其它地方逃亡来的浮浪者，唐律严令禁止予以收容。此外，里正还需要协助军方检查军人违法状况。

其四，催驱赋役。即征收税赋，驱使劳役。

唐初政府废弃乡正而提升诸里正职权，由其共掌乡务，既达到分权的目的，也可使诸里正相互制衡；唐代中期里正势力渐大，政府为保证中央权力，设置村正分权，从而削弱里正。这也是里正衰落的一个原因。里正的衰落也反映了直接依靠政府权力进行治理仍有较大缺陷，故而其后转变为以自治为主的户役制。

（二）村制及村正

隋朝在继承前朝乡里制基础上并加之改造，村落发展基本成熟，《隋书·食货志》载：“制人五家为保，保有长。保五为闾，闾四为族，皆有正。畿外置里正，比闾正，党长比族正，以相检察焉。”[4,p680]

“村”正式成为国家行政的一环是在唐代，“百户为里，五里为乡。四家为邻，五家为保。在邑居者为坊，在田野者为村。村坊邻里，递相督察”[5,p2089]。

“村”制度大致创设于武德年间，其行政首脑称为“村正”。谷更有认为，“村正”设立于废除乡长、佐以后[6,p7]。

开元时期，国家制度建设已较为成熟，承唐初之设计，唐政府于基层组织的规制已大致定型。与秦汉不同的是，“里”的地位提升，而“村”“坊”则取代“里”成为基本行政单位。随着村落普遍化，原先行政设置已不能实现有效管理，故唐政府顺势应变，正式确立“村”制度，“村”成为国家基本治理单位。

里正工作的履行需要直面“村”。政令榜示于“村”，便可直接迅速地布告广大村民。而具体执行中，里正需要直接与村民接触，故为履行职责，里正必须频繁活跃于村落，方能及时掌握和应对各种情况。

里正是乡村事务主导者，村正则为助手。村正职能为“督察奸非，并免其课役”[3,p63]。其主要负责村内治安，同时也负责思想教育工作，包括防盗捕贼、处理突发事件、核查上报外来人口、禁止邪教等。相较里正，村正于村情更为熟悉，故政府赋予其职责亦在情理中。实际上，保持乡村稳定从而汲取乡村资源，乃一切乡村管理方略之根本出发点，村正之设立及其职责，即国家加强对“村”控制的方略之一。

因此，无论里正之调整，还是村正之配置，均是政府为有效掌控“村”刻意而为的措施。唐代“村”的强化是统治者加强基层控制的必然结果，而乡村中里正、村正的设置规范则成为这一事件的重要历史表征。

而其设立之考虑便在于如何管理的问题，故有无村正乃是否为行政村的标准。

由于村正熟悉村情，故为乡村的主要掌权者，对于村内的管理问题应当及时上报，否则将承担相应责任，其职责包括对外来人口的稽查和乡里纠纷的司法。此外，对于县政府临时诏令，村正也必须遵守执行。

但随着村务逐渐繁杂，村正也逐渐突破了原先职能的限制，政府赋予其更多的职责，如农业生产的组织管理，征纳赋役也是其一。《王梵志诗校注·贫穷田舍郎》载：“里正追庸调，村头共相催，幞头巾子露，衫破肚皮开。体上无裈袴，足下复无鞋。丑妇来恶骂，啾唧搦头灰。里正被脚蹴，村头披拳搓。驱将见明府，打脊趁回来。租调无处出，还须里正赔。”[7,p651]由此文可知，村正与里正共同行使税收的职责。

村正与里正同是唐代乡村的掌权人，故《唐律》中于二者的职责规定，也大致相同，但就其本身特性而言，仍有着较大区别：

其一，行政职能。里正乃事实上的乡官，故其职能包括所有乡村之事，而村正职责虽不限于治安管理方面，但范围仍在一村内。

其二，选任条件。里正选任条件明显高于村正。而实际选任中，里正均出身白丁以上，但村正多为中男，从而与唐制标准保持一致。

其三，任职待遇。按唐制，里正可免除课役，即租、庸、调、地税等；村正免除的则是杂徭，其多于本州县服役，如水利设施修建。

由此可知，里正、村正虽同为乡官，但在职能权限、选任标准、任职待遇上，村正地位都明显低于里正，故在处理乡村事务时，里正为主、村正为辅的格局也是合理的。

二、户役制的萌生

唐代中期，逃户数量巨大，“安史之乱”引爆了积累颇深的社会矛盾，导致唐王朝的衰败。平叛之后，乡村社会贫富分化逐渐定型，富户阶层开始崛起，基层力量增强，农户则成为雇农或佃农，均田制名存实亡，唐代政府因之陷入财政危机。

在此背景下，两税法被提出，“惟以资产为宗，不以丁身为本”[8,p7556]。资产代替了原先的人丁，成为缴纳税赋的标准。纳税者按照田亩资产征税，改变了以往税赋不均的现象。两税法的实行，宣告了均田制的废止，也反映了统治者对乡村现有资源分配格局的认同。于是，两税制取代了均田制，而以财富多寡为征收标准，说明富户阶层是其主要收入来源。

里正在面对实力强大的富户时，由于其实力不足而无法取得税款，常常需要其代垫，里正之衰败一至于斯。故而，唐政府转而同富户进行合作，努力将其纳入国家利益中来。富户阶层从而掌握了税赋收缴、户口监控、司法诉讼等权力。至此，户役制取代乡官制，成为基层社会治理的主要制度。

（一）富户阶层的兴起

唐代中期以后，“富民”的实力逐渐增强。但纵然商人拥有了大量的财富，他们仍然将土地作为最重要的资产，大量的资本投入土地，故而大量的乡村富民阶层兴起，成为基层社会强大的力量。

在资本大量投入土地的背景下，原先均田制下的小农阶层受到巨大冲击而逐渐瓦解，一部分成了富户，但更多的沦为了佃户、贫农。富户阶层的概念在玄宗时期也逐渐明晰，“天下户等第未平，升降须实。比来富商大贾，多与官吏往还，递相凭嘱，求居下等。自今以后，不得更然。如有嘱请者，所由牧宰录名封进，朕当处分。京都委御史，外州委本道，如有隐蔽不言，随事弹奏”[9,p385]。

富户成为相对于官吏、豪强的另一股地方势力，其崛起也引起了统治者的关注和重视，故而在乡官制衰落的背景下，以富户轮差为基础的户役制被提出：“宣宗大中九年，诏以州县差役不均，自今每县据人贫富及役轻重作差科簿，送刺史检署讫，炼於令厅，每有役事，委令据簿轮差。”[10,p127]

富户阶层兴起的原因也是多方面的。其一，均田制本身所具有的不公平性，《通典·食货典》载：“丁男给永业田二十亩，口分田八十亩，……其永业田，亲王百顷，职事官正一品六十顷，……其散官五品以上同职事给，兼有官爵及勋俱应给者，唯从多，不并给。”[3,p29]田地不仅因种类而有所区别，重点在于官员豪强所具有的特权，这埋下了均田制崩溃的种子。到了玄宗时期，唐初均田制下的小农阶层瓦解，少数农户成为富户阶层，成为乡村力量的主要组成部分。此外，权贵工商以其财富和权力，掌握了大量乡村土地资源，亦为富户阶层。其二，魏晋南北朝以来的士族势力由于隋唐科举制的兴起而逐渐没落，大量寒门新贵崛起，成为新的乡村力量。许多官吏退休后，大多选择在乡村置办田产，从而形成诗书耕读传家的传统，良好的乡村—城市互哺循环渐渐成形。而那些入仕失败的读书人，往往也选择在乡村教书育才，使得乡村无论是在经济上还是教育上都能够自给自足，不断涌现优秀人才。其三，唐代商品经济发展，农民也不可避免地卷入其中，在优胜劣汰的规则下，少数富户脱颖而出，成为乡村资源事实上的掌控者。

总而言之，在社会阶层流动活化的情况下，富户阶层的兴起是合乎发展的，这也昭示乡村自我治理的强大能力。

（二）乡村资源的重组

唐初均田制的制定，产生了大量的乡村小农阶层，但随着土地兼并和中央实力减弱，富户阶层渐渐取代了小农阶层，成为乡村社会的主要力量，贫富差距一步步扩大。玄宗朝为限制土地兼并，多次下诏。

通过政治的力量来干预土地买卖，从而保证乡村社会的稳定，但效果却并不尽如人意，甚至有愈演愈烈的趋势：“有幼未成丁而承袭世资家累千金者，乃薄赋之；又有年齿已壮而身居穷约家无置锥者，乃厚赋之。”[10,p48]

可以发现，贫者愈贫而富者愈富导致了小农阶层的生活无以为继，恶性循环之下土地都被富户所把持，国家和底层民众都遭到了巨大创伤。

富户阶层的兴起正是在这种剥削体系下发生的，而唐代统治者为了抑制富户，也出台了相应政策：“伏见市井用钱，不胜滥恶，……至于商贾积滞，富豪藏镪，兼并之人，岁增储蓄；贫素之士，日有空虚。公钱未益于时须，禁法不当于世要。其恶钱臣望官为博取，纳铸钱州，京城并以好钱为用。”[9,p2828]

政府把劣质钱币的流通归咎于富户阶层，并意图借此打压富户，从而取得充足的税赋。但效果并不明显，仅仅在名声上抹黑了富户阶层，而乡村资源仍旧掌握在富户手中，故而统治者也不得不依靠富户进行乡村治理，户役制应运而生，基层社会也由国家直接管理转变为乡村自治的模式。

（三）乡村治理方式的变革

唐初，统治者就开始表现出对富户的重视，“民男二十、女十五以上无夫家者，州县以礼聘娶；贫不能自行者，乡里富人及亲戚资送之；鳏夫六十、寡妇五十、妇人有子若守节者勿强。”[5,p32]通过政策强制富户帮助贫困人群，从长远来看有助于富户对当地乡村的掌控，但也有利于乡村基层的稳定。

到了玄宗时期，随着富户阶层兴起，政府也逐渐尝试给富户摊派事务，并且兵役也多由富户承担：“请于江淮转运租米，取州县义仓粟，转市轻货，差富户押船。若迟留损坏，皆征船户。”[5,p2086]税、役都由富户负责，看似加大了富户的压力，但另一方面也将权力交到了富户的手中。

“安史之乱”爆发后，唐代对乡村的控制力大大减弱，形成一个权力的真空断层，富户阶层趁机掌握了大量的乡村资源。而政府为了迅速平叛，增加了南方小农阶层的税收，从而进一步瓦解了均田制，也使得其财政彻底陷入瘫痪状态，而乡村社会则彻底被富户阶层所掌握。

面对困境，政府开始了全新的财税政策即两税制，有效改变了赋役不公的状况，大大减轻了贫农的负担，保证了乡村社会的稳定。故而，两税法取代了均田制，成为国家税收的主要制度。此后唐代统治者亦多次下令，重申两税制：“天下除两税外，不得妄有科配，其擅加杂榷率，一切宜停，令御史台严加察访者。”[8,p8056]通过禁止人口买卖、叫停苛捐杂税、打击宗教势力等手段，政府有效地维护了乡村基层的秩序。

而在两税制的背景下，富户成了赋税的主要承担者，这既解决了乡官制下里正没有足够能力收取赋税的缺陷，也有效保证了贫农的基本生存，故而富户阶层最终成了政府在乡村的代理人。

至此，乡官制被废除，富户轮差的户役制兴起，唐代乡村治理模式转型基本完成。而由此可以看出，完全的基层自治是不可取的，国家应当运用法律和道德两种手段来防止基层力量过于膨胀，在法律的框架下赋予基层社会一定的自治权利，从而实现基层社会的可持续发展。

三、结语

一切的历史都是整体的历史。唐代乡村治理经历了从乡官制到户役制的转变，既是经济、政治、文化等各种因素所导致的，同时此项转变也反过来影响了社会，形成了互为因果的关系。而总的趋势，就是国家权力从中央走向了地方，这一方面加强了地方自治的活力，但另一方面也加剧了乡村社会贫富两极分化的趋势，唐王朝无法解决也没有可能解决这一问题，从而走向灭亡。

在当前基层社会中，虽然不存在严重的贫富分化现象，但如何治理仍旧需要从唐代的制度变化中吸取经验，一方面要警惕国家对基层干预太多导致的僵化，另一方面也要防止基层尾大不掉、侵犯民众权利现象的出现。

首先是要充分发挥基层能动作用，形成基层自治，一方面可以通过居（村）委会调解的方式将一些矛盾化解，另一方面需要加强邻里作用，从而实现守望互助；其次，应当以法律为基准，在保障公民权利的前提下实现基层自治，避免“土皇帝”的出现，既可保证公民权益，也能维护国家力量；再次是大力宣传社会主义新道德，避免传统糟粕思想和西方腐朽文化的侵蚀。最终，实现基层社会自治、法治、德治的融合治理，形成以德治为标杆、法治为根本、自治为动力的全新治理格局。