新型城镇化背景下中小城市城乡统筹发展路径研究

冷 斌

(益阳市城市规划设计院，湖南 益阳 413000)

当前城乡发展差距仍然较大，城乡二元结构及发展失衡一直以来都是我国社会经济发展中的典型特征，农民收入增长缓慢，农村社会经济发展落后的局面仍未从根本上改变，城乡之间的结构性失衡不仅依然存在，而且近年来有扩大之势。城乡统筹是党中央在新的发展背景下作出的重大战略决策，在城乡统筹发展过程中，中小城市作为农村之头、城市之尾在城乡一体化发展中起到了纽带和桥梁的作用，统筹城乡发展势必通过中小城市这一贯通节点，以中小城市发展带动周边区域农村发展，继而推动大中城市繁荣，仅仅单纯移植大中城市发展经验、模式容易成为“增长蔓延主义”由大城市向中小城市的侵袭。本文以资阳区城乡统筹发展规划为例，以期为中小城市全域城乡统筹发展提供可借鉴的经验。

1 资阳区发展特征与问题

资阳区位于益阳市中心城区(资江)以北，东临长株潭城市群，西接常德汉寿县，总面积571.8 km2，常住总人口42.15万人。境内长张高速穿境而过；石长铁路、洛湛铁路在城区交汇；资阳区距长沙黄花国际机场仅1 h车程；是环洞庭湖生态经济圈核心发展区域，国家“两型社会”试验区重要组成部分，见图1。

进入21世纪,随着水运交通方式没落以及益阳城市整体向南发展，城市中心逐渐向南部转移，资阳区成为现今发展滞后地区。近年来资阳区围绕“一园、一城、一湖、一路”发展重点探索社会经济发展新路径，在城乡统筹发展方面已经开展了先行先试，忠义村率先成为“湖南省社会主义新农村建设示范村”，紫薇村、邹家桥村成为“湖南省美丽乡村建设示范村”，初步形成以长春镇为中心，以紫薇村、云梦方舟国际度假区和皇家湖生态旅游度假区为重点的美丽乡镇示范片。

2 城乡统筹发展目标

资阳区城乡统筹发展规划不再是原有的城乡二元割裂、被动相关的城乡关系，而是走向整体统筹、层次发展的主动相协作关系，资阳区城乡统筹发展思路，不是硬性单一的形式，而是因地制宜的采用适配模式。从人口、空间、产业及环境四方面出发，构建以资阳城区作为特色城市化、城区附近美丽乡村示范片作为特色城区化、乡镇企业发达区域作为特色城镇化、其他区域特色乡村化的发展实施路径。

3 城乡统筹发展策略

3.1 城乡空间统筹发展策略

以“滨江新城+长春经济开发区”产城融合示范区为核心，以特色小镇为纽带，美丽乡村为基础统领一般镇、一般村发展，打造滨江城乡统筹发展轴彰显资阳区滨江城市特色，沿沅益公路依托紫薇村、云梦方舟等资源培育长春文旅特色小镇；沿G319依托国基职业教育基地、邹家桥美丽乡村培育迎风桥商贸特色小镇，见图2。

按照示范区—特色小镇—美丽乡村三级配置公共服务设施及基础服务设施体系，落实区域共享。示范区及特色小镇结合城乡一体化配置相关设施，保证城乡服务设施均等性；美丽乡村体现在给水、排水及垃圾收集、转运等设施，配置幼儿园等，体现宜居性；村则在国家标准的基础上结合周边美丽乡村构建区域共享设施。

3.2 城乡产业统筹策略

区域统筹产业发展，以现状产业为基础构建现代农业、工业为支撑的核心产业体系，强化商贸及大健康、苗木等产业发展，从东至西划分为东部特色养殖区、中部现代农业发展区、中部特色产业发展区、北部苗木种植区、南部产城融合示范区、西部苗木可研、培育种植区六大产业片区。

整合城乡旅游资源，构建以一湖为中心的“历史人文+现代乡村”的全域旅游发展体系，鼓励发展乡村旅游，构建全域旅游新格局，通过全面建设两型社会，实现人与自然和谐发展，让城市发展望得见山、看得见水、记得住乡愁。

以皇家湖为中心，打造旅游+产业新区，功能布局上侧重规划引领发展。与长春经开区、美丽乡村示范片的发展规划进行衔接，形成功能互补；紫薇村纳入特色小镇建设规划，实现协调发展；在产业发展上结合三江农业打造的高科技农旅产业园，引进芳香产业，构建旅游、生态、康体、养老等为一体的新产品体系。整合全区旅游资源，打造以历史人文+现代乡村为主导的资阳区全域旅游发展体系，重点突出乡村休闲、体验、娱乐及健康等旅游模式，结合“互联网+”打造资阳旅游新维度，见图3。

3.3 城乡环境统筹策略

划定生态控制线，落实生态环境资源、历史保护底线保障，彰显洞庭湖区滨江城镇特色风貌，围绕保护重点生态要素划定资阳区城市开发边界控制界线，通过控制城市开发边界防止城市无序蔓延，促进城市土地资源节约、集约利用，划定生态控制绿线及水体控制蓝线，保障城市生态安全，加强历史资源保护强化核心保护区域，彰显资阳区的城镇建设名片，塑造资阳区江、城、田、湖的滨江城镇整体格局，重点加强滨江建设管控，彰显洞庭湖区城市特色风貌，见图4。

3.4 城乡人口统筹策略

编制农村发展指引，多模式布局农村新型社区，优化引导乡村人居环境；实施融合发展战略，培育乡村产业“多元化”，大力实施“旅游+”“+旅游”战略，以农业为基本，推动农旅文商体等产业深度融合。

资阳区农村社区布局强调以“城乡融合发展单元”的规划新理念引领全区现代化美丽乡村建设。同时，依托交通廊道、轨道网络、产业集群、河流水系和旅游资源，以“乡村振兴走廊”的规划新理念重塑城乡融合发展空间格局，打破城乡规划的行政藩篱，重构城乡空间格局，强化区域间功能统筹。

3.5 城乡其他统筹策略

农民自主城镇化，避免过度行政干预、运动式的推进方式，由“被动城镇化”转化为“主动城镇化”。放宽已进城农民落户条件，制定不同入户政策，吸纳优质人口资源，调整人口结构，提高人口素质，进一步提升资阳区社会发展活力。

深化全区农村土地、林地、房屋产权等制度改革，探索建立健全“归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、保障有力”的城乡统一的农村“山、水、林、地、房”多位一体的产权制度体系，推进全区新型城镇化持续、健康、有序发展。

谋划建立农村产权交易市场，成立农村房屋储备中心，以市场价格收购进城农民的农村房屋，促进农村房屋流通。

4 城乡统筹行动

培育旅游发展型长春特色小镇，打造乡村文化休闲、度假、滨水生态游乐体验小镇，落实区域旅游配套设施建设，大力发展相关旅游相关休闲、娱乐、餐饮、购物等服务行业；培育教育服务型迎丰桥特色小镇，打造现代教育小镇，以现有湖南国基职业教育基地为依托，注重产业融合，根据“教育+”发展模式，强化迎风桥教育特色小镇建设和统筹城乡示范区建设的同频共振。从“产、城、人、文”四个方面构建特色小镇内容，灵活运用PPP等模式推动城乡统筹发展战略，从产业、空间、人口及环境四个层面改善城镇形象。以问题为导向，针对紫薇村、忠义村强化美丽乡村建设中出现的问题，突出重点制定相应策略，由点及面，发展产业实现丰富的资源与低下的收入的矛盾解决；分类整治、协调风貌落实传统风貌保护与新建建筑的矛盾；提高标准解决发展旅游与落后的基础设施的矛盾。结合一村一品战略，挖掘村庄特色及潜力，进一步推动资阳区城乡统筹发展。按照政府统筹、资本介入的方式进一步促进资阳城区扩容提质，推进滨江新城建设，改善城区居住品质，加快长春经开区产业转型升级，推动产城融合进程，落实明清古城保护内容，加快古城旅游开发进程，构建资阳区旅游特色名片，改善城区整体环境，建设青龙洲湿地公园，完善滨江景观带建设。

5 结语

从人口、产业、空间及环境四个方面建立城乡统筹发展战略，以特色城市化、特色城区化、特色城镇化、特色乡村化四个空间维度打造产城融合特色资阳城区、核心产业示范的城郊特色产业区、区域性特色小镇及美丽乡村等，资阳区全域城乡统筹项目是新型城镇化背景下中小城市全域城乡发展路径的积极探索，未来如何从实施程度强化规划与建设之间的关系，还需要更多的学者进行更深入的关注。