浙江省地震救援社会力量的建设与发展

包军强 王秋良 叶建青 张建中 吕景峰

引言

2019年7月24日，习近平总书记致信中国志愿服务联合会第二届会员代表大会，高度肯定了志愿者精神，指出志愿服务是社会文明进步的重要标志，充分彰显了理想信念、爱心善意、责任担当，成为人民有信仰、国家有力量、民族有希望的生动体现，要求各级党委和政府为志愿服务搭建更多平台，给予更多支持。

社会应急力量是志愿者群体或组织中的重要组成部分。2008年汶川特大地震发生后，国内外众多志愿者和志愿者组织纷纷自发地以各种形式为抗震救灾及灾后恢复重建提供帮助和支持，被称为中国志愿者元年［1］，此后的十年中，各种社会应急力量雨后春笋般地成立，活跃在防灾减灾救灾领域，成为政府救灾救助中的重要帮手和补充力量。截至2019年3月，全国各级民政部门登记的约82.6万多家社会组织中，社会救援领域的有1200多家。2019年5月，全国首届社会应急力量技能竞赛决赛在重庆举行，这次竞赛为社会应急力量提供了一个展示自我、相互交流、公平竞技的平台，得到了社会应急力量的积极响应以及全社会的关注，让公众对我国社会应急力量有了一个全新的认识。浙江的地震救援社会力量发展快、数量多、实战能力强，但在发展中也遇到了诸多困难，亟需政府及有关部门给予支持、引导和规范。

1 地震救援社会力量的定位、功能及特点

本文所指的地震救援社会力量是指具备在建筑废墟中搜索营救被困人员能力的社会应急力量，通常称之为民间地震救援队或者志愿者地震救援队。地震救援社会力量与综合性消防救援队及其他专业救援队伍在功能及特点上各有不同，必须找准在国家应急体系中的定位，依据自身特点，充分发挥优势，才能更好地发挥其功能。

1.1 在国家应急体系中的定位

应急管理部对标应急救援主力军、国家队定位，适应全灾种大应急任务需要，组建了27支地震（地质）、山岳、水域、空勤专业救援队及一批跨区域机动救援力量，组建7支国际救援专业队伍。同时，应急管理部门在支持、引导和规范社会力量有序参与救援行动方面出台了很多政策和措施。

应急管理部党组书记黄明在调研社会应急力量时指出，社会应急力量是我国应急体系的重要组成部分，要加强引导、强化服务，积极支持和规范队伍建设发展，推动社会应急力量发挥更大作用。从黄明书记的表态来看，社会应急力量作为国家应急体系的重要组成部分，是政府应急救援力量的重要补充，这个定位是很明确的。可以说，社会应急力量与综合性消防救援队伍、专业应急救援队伍目标一致、使命相同，各有所长、优势互补。

1.2 社会应急力量的功能

从社会应急力量所开展的主要业务领域来看，其最基本的功能是利用救援专业技能直接参与抢险救援，除此之外，社会应急力量还会在非常态或常态下开展诸如心理干预、人员转移、救灾物资发放、善款募集、公益寻人、科普宣传、自救互救技能培训、安全保障等公益性活动。

1.3 社会应急力量的特点

相较于专业救援力量，社会应急力量具有资源丰富、贴近一线、组织灵活及发展速度快、参与热情高、活动范围广、服务领域宽等鲜明特点。由于很多的社会应急力量由户外、登山、潜水等业余爱好者团体脱胎转型而来，从纯粹的个人兴趣爱好转向公益性的救援行动，将个人兴趣特长与救援行动很好的结合在一起，其中一些志愿者通过学习或培训加上长时间的操作实践，在绳索、登山、潜水等技术上，具有相当程度的积累和沉淀，能将掌握的技术较好地用于抢险救援，使得社会应急力量在山岳和水域救援等领域具有相当的技术优势，能够独立承担部分抢险救援任务。发挥好社会应急力量在水域、山岳、绳索等领域的技术优势，与综合性消防救援队伍优势互补，就能更好地服务抢险救援。

目前，基层消防救援队救援技能相对较为单一，力量有限，面对山岳救援、水域救援或者倒塌建筑物救援往往力不从心，派出所等基层组织更是缺乏专业救援设备和技能，相当多的救援任务需要社会应急力量来协同配合，甚至担纲主要角色。比如南方夏季涉水救援任务很繁重，潜水救捞或者激流救援等任务对专业技能要求很高，消防救援队或者公安部门事实上无法有效开展救援，专业潜水救捞队伍又鞭长莫及，这正是社会应急力量大展身手的舞台。

2 浙江省地震救援社会力量现状

浙江省作为经济发达地区，志愿服务的发展也走在全国前列，来自志愿汇的数据表明全省在册志愿者达到1330万，位居全国第一。目前浙江省内开展灾害应急救援的社会力量约200余支，在省救灾协会注册的有128支1.5万余人。参加全国首届社会应急力量技能竞赛决赛的27支队伍中，浙江占据5席，在全部3大类12个竞赛项目中分别夺得冠亚军各一个，成绩喜人。浙江社会应急力量数量多、训练水平高、救援实战能力强。

浙江省社会应急力量大部分以民办非企业组织的形式存在，经过民政部门注册，有统一的社会信用代码、明确的业务主管单位、法定代表人、一定的注册资金、大部分有固定活动场地。

浙江的社会应急力量中，有少部分挂了地震救援队的牌子。由于地震救援中最主要的人员搜索、废墟破拆等技术在实际各类灾害救援中被广泛应用，因此各队都非常重视发展地震救援能力，积极购买有关装备、学习有关技术。比如，富阳狼群地震救援队先后有数十人次到国家级地震救援训练基地学习，积极参加省级地震救援培训，购置了数十套地震救援专业设备，从默默无闻的地方性救援队发展成了省内外有较大知名度的民间地震救援队。

志愿者群体人员相对松散，但浙江的民间地震救援队注重管理，笃信管理也是战斗。大部分民间救援队组织架构严密、管理规范严格。一般有固定办公及训练场地、会议室、荣誉室、设备仓库等，很多还建有党组织，定期召开例会。基本上都有健全的规章制度，涵盖救援队章程、人员准入和退出、安全管理、设备管理、着装规范、积分管理、考核激励等各个方面。

近年来，浙江省社会应急力量积极投身防灾减灾救灾一线，身影遍布省内外，甚至延伸到海外。2014年11月，浙江丽水里东发生山体滑坡，省内20余支民间救援队700余人次参加救援，奋战130多个小时，找到全部39名失联人员。时任省委书记夏宝龙同志在省委全会上对社会组织在里东救援中发挥的作用给予充分肯定，时任黄旭明副省长也给予高度评价，称“创造了我国类似灾害失联人员搜救工作的奇迹”［2］。在此后的2016年苏村滑坡、2017年兰溪洪灾、2019年临海洪灾等灾害抢险救援中，社会应急力量冲锋在前，发扬一方有难八方支援的精神，为战胜灾害发挥了重要的作用。浙江公羊会参与了2015年尼泊尔8.1级地震、2016年4月厄瓜多尔7.8级地震、2017年7月老挝水电站溃坝洪灾、2018年7月泰国普吉岛游船倾覆事故等多次境外救援行动，受到了有关国家领导人和老百姓的高度赞誉。在全国社会力量技能竞赛中，浙江队伍的表现也非常抢眼。富阳狼群地震救援队在2018年全国社会救援力量技能竞赛中勇夺桂冠，浙江公羊会在2019年全国社会应急力量技能竞赛中夺得水域救援技能团体和个人第一名。

3 政府部门的支持服务和引导

应急管理部高度重视社会应急力量的建设。2018年8月，黄明书记亲赴浙江调研社会应急力量。2019年上半年，应急管理部对全国范围内社会应急力量开展了为期两个月的摸底调查；2019年1月，应急管理部与交通运输部联合印发《关于做好社会力量车辆跨省抢险救灾公路通行服务保障工作的通知》，切实为社会力量参与救援提供通行便利，减轻负担。应急管理部还组织了全国首届社会应急力量技能竞赛，搭建平台，让社会应急力量在公开公平公正的环境下展开竞赛，获得社会广泛关注。

浙江省各级政府和有关部门多年来为规范、支持社会应急力量健康成长，先后出台了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》《关于加快推进现代社会组织建设的意见》《关于推进社会力量参与防灾减灾救灾工作的实施意见》《关于培育支持社会救援力量发展的指导意见》，省级福彩公益金拨付专项资金补助作出突出贡献的应急救援社会组织，省财政出资为省救灾协会成员单位1000名队员购买人身保险。宁波市为全市注册志愿者统一购买志愿服务人身意外伤害综合保险，保险项目覆盖面和赔付标准国内领先。

浙江省地震局一直关注和重视地震救援社会力量的发展，积极引导扶持地震救援社会力量健康发展。2008年，联合团省委印发《关于推进浙江省地震应急救援青年志愿者队伍建设的意见》，号召团员青年积极投身防震减灾和应急救援工作；选送优秀志愿者骨干数十人次参加各类地震紧急救援培训；积极探索政府部门与地震救援社会力量联合开展地震救援演练的新模式，由省地震局组织，联合众多省内地震救援社会力量，多次开展实战化地震救援演练，提高志愿者队伍地震救援能力和水平，强化政府部门与社会应急力量的协同配合。

2017年起，浙江省地震局联合浙江省救灾协会连续3年举办针对省内地震救援志愿者的公益性地震救援技术培训，免费为省内社会应急力量培训骨干约400人次，取得良好效果。省地震局还将救援装备无偿借给社会应急力量使用，帮助他们培训人才、锻炼技术，提高救援能力和水平。省地震局也运用荣誉激励等措施，激发地震救援社会力量的积极性，表彰了一批在协同地震救援演练中表现出色的队伍。通过装备借用、技术指导、人才培养、联演联训等方式多措并举、多管齐下，省内一批社会应急力量迅速成长壮大。

4 地震救援社会力量发展的困难

4.1 经费保障问题

民间地震救援队作为非营利性社会组织，通常没有固定的经费来源，缺乏明确的经费保障［3］，而地震救援专业性强，设备装备、人员培训等费用很高，这是救援队面临最现实的难题。在经费保障方面，民间地震救援队八仙过海各显神通，除了少数由实力雄厚的基金会或相对固定的冠名赞助企业提供较为充足和稳定的经费支持外，其他大部分队伍经费保障都存在一定的困难，有的由政府部门、慈善机构资助，有的由爱心企业、人士或其他社会组织支持，有些是直接现金资助，有些是实物捐助，政府部门则通常是购买服务的方式给予救援队一定的补助，或者以奖励激励等形式给予支持。总体上来看，各救援队之间队伍规模、装备水平、技术能力、保障水平参差不齐，“贫富差距”比较大，很多队伍吃了这顿没下顿，甚至是等米下锅，有些队伍依靠队员自身的赞助来维持运转。

4.2 民间救援队伍场地问题比较突出

救援队所需的办公、训练、学习、备勤、仓库等场地，主要靠民政、应急管理、人防等政府有关部门或爱心企业等给予解决，少数队伍场地条件较好，能基本满足需求，大部分队伍场地条件不能满足需求。

4.3 部分地区队伍多、资源有限的矛盾突出

有些地方民间救援队伍数量众多，一个县里有20支队伍，一个乡镇就有4支队伍。由于政府、慈善机构或其他社会组织所能提供的资源有限，一定程度上存在僧多粥少的局面，大家为了各自的生存发展都在争抢相对有限的资源，形成了事实上的低水平恶性竞争态势。

4.4 政策措施不落地，难以惠及民间救援队

党和政府对社会应急力量的支持、优惠、激励等措施很多，但是实际执行中没有落地，社会应急力量难以真正享受到实惠，缺乏获得感。比如有关条例中规定政府应当将志愿服务事业纳入国民经济和社会发展规划，制定政策和保障措施，合理安排志愿服务所需资金和资源，比如规定“鼓励企业和其他组织在同等条件下优先招用有良好志愿服务记录的志愿者。公务员考录、事业单位招聘应当将志愿服务情况纳入考察内容”，规定“对有良好志愿服务记录的志愿者，县级以上人民政府和省有关部门可以采取优先安排志愿服务、免费乘坐公共交通工具、免费游览旅游景点、免费享受健康保健体检等措施予以激励”等等，事实上这些规定既没有约束力，也没有具有可操作性的实施细则，在实际中难以落地，成为空中楼阁。此外，我国对社会应急力量的保障制度建设处于探索阶段，有关法律法规还不完善，政策偏向性较弱［4］。

4.5 民间救援队之间协调配合不够，无法有效形成救援合力

民间救援队相互都比较独立，发展路径、组织架构、救援理念、技术技能都各具特色、各有所长，由于缺乏统一的评级标准和权威的评级认证，彼此不认同、暗中较劲甚至相互诋毁拆台的情况也一定程度存在，在实际救援过程中，难以实现无缝对接和顺畅的协调配合。有时候，灾害事件也成为一种“稀缺资源”，大家都争着上，“抢功”心切，难免产生冲突，本质上是功利心理作祟，既背离了志愿服务和公益救援的初心，也必然损害志愿服务事业的发展。

5 引导、规范社会应急力量的几点建议

针对社会应急力量发展中存在的实际困难和问题，各级党委政府及有关部门、社会组织应该深入贯彻落实习总书记致信中国志愿服务联合会第二届会员代表大会精神，高度重视，积极引导、支持和规范社会应急力量发展。

一要把党和国家的政策用好用足，让激励措施在法律层面上规范化、具体化［5］，切实为社会应急力量的发展解决实际困难。政策的生命力在于落实，不能落地的政策、制度直接伤害社会应急力量的积极性，更会损害党和政府的公信力。有关职能部门应该切实负起责任，结合本地本部门实际情况，认真研究出台支持社会应急力量发展的切实管用的实施办法或细则，解决好政策落地“最后一公里”。

二要健全完善统一协调机制，由应急管理部门牵头统一协调各种救援力量和救援行动。应急管理部的成立，首先是以“拆庙”方式，将原本分属于不同行业领域和部门的应急力量整合起来，减少多头管理和职责交叉，使自然灾害和生产安全的应急管理从“九龙治水”到“五指并一拳”，提升了应急救援力量的合力。随着我国社会应急力量的蓬勃发展，应急管理部还面临着如何统筹综合性消防救援队伍、专业救援队及社会应急力量的问题。各种力量的协调配合迫切需要建立起统一的协调机制，成为中国特色大应急体制下的重要一环，让各种应急力量既能充分发挥各自特长，又能相互无缝衔接，密切配合，形成最大合力。

三要制定民间救援队评级标准，开展评级工作，一把尺子“量”出各救援队能力大小。借鉴联合国救援咨询团对国际救援队的评价方式，建立权威、统一、科学的评价体系，准确评价社会应急力量各支队伍的能力，一方面有利于应急管理部门科学调配和部署社会应急力量，另一方面也是以此正面引导社会应急力量的建设和发展，有利于形成社会应急力量之间良性竞争氛围。

四要建立透明规范统一的志愿服务登记系统，贡献大小一键可查。社会应急力量参与了哪些救援工作、贡献多大不能自说自话。建议有关部门利用现代信息技术，建立全国统一的集登记、查询、管理及服务功能于一体的信息系统，统一登记标准，规范登记形式，实行“云上”登记、查询和管理。

6 结语

支持社会应急力量健康发展是构建大国救援体系的必然要求。大国的崛起不仅仅是国家队的崛起，还应该是民间力量的崛起。中国作为崛起中的大国，必然要承担起更多的责任，从应急救援领域上来讲，中国国际救援队作为国家队的代表，多次出色地完成了国际救援任务，赢得了国际社会的尊重，中国的社会应急力量同样已经走出国门参与过多次国际救援，为中国赢得了尊重。

支持社会应急力量健康发展，是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。当前，政府在大力推动放管服改革，推进政社分开，让更多的社会主体参与到社会治理当中，只要引导好规范好，就能发挥积极的作用，有效填补政府提供服务的空缺和不足，改善社会服务水平，提高老百姓的获得感、安全感和幸福感。