英美应急预案编制的启示与借鉴

陈 莉 贾群林

在政府机构改革中如何从政府层面率先做好应急预案的完善和修订工作，对新的体制机制在应急状态下发挥其应有的功能和作用具有十分重要的现实意义。本文针对目前我国预案编制中存在的问题，借鉴国外有益经验和做法，对预案编制及修订提出参考建议。

1 改进应急预案编制的内容

1.1 我国应急预案在编制内容上的不足

我国的应急预案总体而言属于“纲领性”、“宣言性”的文件。通过对我国各级各类应急预案的内容进行分析，可以很清楚地看到，应急预案的内容一般包括以下几个部分：总则、组织指挥体系及职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置、保障措施、附则等。预案内容简单，篇幅较短，不够细化和详实，更多的是颇具原则性的语句，具体有以下几个方面：

一是下级预案过于依赖上级预案的内容和框架，与本地区、本部门的结合度不高，未能充分体现属地为主的原则；二是想定事件的情景构建缺乏足够的处置案例，编制的措施与方案针对性、适应性不强；三是预案启动条件比较模糊或过于笼统，可操作性差；四是应急预案的编制设计过程中也缺乏相应的科技支撑和预案审查环节薄弱。

而检验一个预案是否可行，最重要的就是看其是否具有良好的可操作性。如果一个预案难以操作或者操作过程不顺畅，那就难以起到应有的作用，也无法达到制订预案的目的。

1.2 英美预案编制的作法与经验

在我国应急管理体制改革的大环境下，新体制、新机制的磨合与运行均离不开部门职责职能的调整和优化，通过预案的修订是完善应急管理机制的一个十分重要的环节。英、美应急预案编制与管理方面的作法值得借鉴。

英国法律规定，总体预案由某个机关制定，在英国，总体预案被视为最重要的预案，因此法律要求每个机关的总体预案应该与其他合作机关的预案相协调。美国政府明确规定应急预案编制与管理是资源配置、责任追究和应急准备工作的重点和核心，是各级政府的共同责任，预案为事前预防提供了组织保障，也为事后处置提供统一协调、高效的支援。

1.2.1 英国

英国于2004年制定了《国内紧急状态法》（Civil Contingencies Act 2004）。目前已经形成以该法为总纲，以《应急准备》和《应急处置和恢复》两个文件为具体指导，地方法规和部门规章相结合的较为完备的法律体系。

根据有关法律和规章文件的要求，应急预案内容应当尽可能地详细，且符合逻辑。总体预案应当至少包括以下因素：（1）预案的目的，包括与其他应急处置者所制定预案之间的联系；（2）预案所针对的特别灾难、突发事件或者地点的详细信息；（3）预案的启动，包括预警和预备程序；（4）应急管理队伍及其作用；（5）应急救援人员及其作用；（6）突发事件控制中心的位置；（7）应急响应不同阶段中不同处置者的主要义务；（8）与突发事件应急有关各组织的作用；（9）有关其他应急处置者的补充安排；（10）应急活动停止的程序；（11）附则。包括主要应急工作人员的详细联系方式，社区风险登记部门与其他有关信息；（12）预案的修订程序；（13）预案的演练计划；（14）培训计划。

1.2.2 美国

美国的应急管理被分为减缓（Mitigation）、准备（Preparedness）、响应（Response）、恢复（Recovery）四个阶段。准备阶段的任务是发展应对各种突发事件的能力，如制定应急预案、建立预警系统、成立应急运行中心、进行灾害救援培训与演练等。美国国内的应急预案是一个很庞杂的体系。

他们的应急预案至少应当写入下列因素：（1）针对一般灾害或者巨灾所开展的应急活动的理念；（2）关键性的任务以及各部和行政机构的义务；（3）为完成这些任务所应具备的设备和资源，以及详细的资源和人员要求；（4）有应急管理职能的联邦各部和行政机构出具的有价值物品的清单；（5）行政机构间的联合总部下设的各应急小组，包括危机预案小组之间的合作，以管理各应急组织机构的应急响应活动；（6）为特殊人群制定的条款。

归纳上述两个国家的预案编制的内容有以下共同的特点：一是内容尽可能详实，可操作性强；二是政府部门和各应急响应机构的职责明确，响应程序清晰而且符合逻辑。

1.3 改进我国应急预案编制的内容

我国已有的突发事件预案存在的一个共通性问题即内容简单，缺乏可操作性，针对性不强。《突发事件应对法》第18条规定，应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。

如前所述，英国、美国的应急预案内容丰富详细，篇幅较长，具有很强的可操作性、针对性和逻辑性。借鉴这些国家的经验，完善我国应急预案的内容，笔者认为应当从以下几个方面入手：

第一，应急预案中应当有对风险的总体描述。例如，制定某一地区的总体预案时，应当对该地区存在的所有风险进行总体描述；制定部门预案时应当对部门预案所针对的某一突发事件的风险进行概括描述。

第二，应急预案的内容应当有情景描述，而不是简单地罗列必要的内容。这就要求在制定应急预案时充分吸取经验，充分发挥想象，设想出有可能发生的若干情况。

第三，注意不同主体制定的应急预案内容之间的协调。一般而言，突发事件的应对工作不可能由一个单一的部门单独完成，需要许多部门的配合。因此，应急预案的内容应当体现出与其他有关部门制定的应急预案内容之间的协调，包括部门预案、专项预案与总体预案之间的协调、上下级政府制定的总体预案之间的协调、上下级政府部门制定的部门预案、专项预案之间的协调，以及同级部门或者单位之间制定的预案之间的协调。

第四，明确应急管理机构、应急队伍、应急活动中的有关组织及其义务，特别是应当列明这些机构及其主要工作人员的详细的联系方式。

第五，详细规定预案的修订与演练。应急预案应当详细规定预案修订的条件、程序，应急预案的演练等内容。通过演练使得应急预案获得生命力，通过预案的修订使其获得时效性。

2 完善预案编制程序

2.1 目前在预案编制程序上存在的问题

虽然我国从中央到地方已经制定了135万多件应急预案，但事实上应急预案的体系尚不完整。在国务院部门应急预案体系中，有关铁路部门的应急预案共有8项：铁路防洪应急预案、铁路破坏性地震应急预案、铁路地质灾害应急预案、铁路交通伤亡事故应急预案、铁路火灾事故应急预案、铁路危险化学品运输事故应急预案、铁路网络与信息安全事故应急预案、铁路突发公共卫生事件应急预案。而2008年1月的低温、雨雪、冰冻天气就明显暴露出铁路部门缺乏灾害天气应急预案这一事实。之所以会出现这种情况，是因为预案制定部门对可能出现的突发事件没有预见，或者对可能发生的突发事件的严重性没有足够的重视。而更深层次的原因是我们缺乏科学的风险评估制度，编制程序和环节不够周密严谨，也没有将风险评估与预案的制定紧密结合。

2.2 英美在预案编制程序与环节控制上的作法与经验

英国、美国在应急预案编制程序与环节控制上有以下共同点：

第一，预案制定程序的法定化。英国、美国有关应急管理的法律规定中均明确了应急预案的制定程序。以英国为例，应急预案的制定程序一般包括五个步骤：危险描述、确定目的、确定任务与应对措施、搭建组织机构、确定各项义务。在每一个步骤，应急预案的制定者应当做什么有详细的要求。尤其需要指出的是，两国均重视危机风险评估程序，并将其作为制定应急预案的首要步骤。

第二，应急预案的内容尽可能详细且符合逻辑。英美两国的应急预案内容丰富详细，篇幅较长，具有很强的可操作性。应急预案内容一般包括以下几个关键部分：对预案的目的、制定过程等内容的简单描述；应急管理机构、应急队伍、应急活动中的有关组织及其义务，这些机构及其主要工作人员的联系方式；应急响应活动，包括预案的启动、应急救援活动的开展等；灾后恢复与重建；预案的修订与演练。

第三，重视应急活动的组织机构，并明确各自的权利义务。应急组织机构是应急活动的主体与灵魂。英美两国非常重视应急组织机构。应急组织机构往往包括现有机构体系中的管理机构和应急管理小组。例如，美国《全国应急响应计划》要求预案明确应急管理中联邦政府、各州政府、地方政府、部落、非政府组织、私人部门以及市民的角色与义务。

第四，重视应急预案的演练和应急培训工作。在英国和美国的应急预案中均有相对详细的应急演练计划，他们认为应急预案的生命力来源于应急演练，应急演练可以加强预案的可操作性。应急培训也是应急预案中不可或缺的内容之一。

第五，注意合作与协调。合作主要是指各部门、各应急主体之间的合作，以及政府与私人部门、非政府组织之间的合作。合作既体现在应急预案的制定过程中，也体现在应急预案的启动、应急响应活动、灾后恢复重建等各阶段。例如，美国加利福尼亚州危机管理办公室发布的《应急预案指南》中明确要求预案写入各机构间的合作以保证资源的优先分配、资源利用的最大化。所谓协调，是指预案之间的协调。一方面注意同一层级不同机构制定的预案之间的协调，另一方面注意不同层级政府和机构之间预案的协调。例如，美国的《全国应急响应计划》要求重视联邦应急管理活动之间的协调合作、预案与其他各类预案的关系；提高不同级别政府之间以及政府与私人部门之间的应急管理联络；促进联邦和州、地方政府以及部落之间的相互援助。

第六，重视应急预案的修订工作。英美两国的应急预案中均有关于应急预案的修订条款。这些国家均把应急预案看作是活的文件，认为由于机构重组、新的风险评估资料、新法的通过、演练的经验以及灾难的发生均可能导致应急预案的修订。法律一般要求应急预案的制定者定期或者不定期地对预案进行检查。

2.3 进一步完善我国应急预案的制定程序

借鉴国外应急预案的制定程序，我国应急预案制定程序可以从以下方面进一步加强：

2.3.1 重视应急预案的修订

把这一款放在第一位，是因为去年国务院机构改革确立了我国新应急管理体制，为适应新体制的要求，应急预案修订的重要性并不亚于预案的制定。《突发事件应对法》第17条规定，应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。但对应急预案修订的条件、程序等问题没有再作进一步规定。

一般出现以下情况，应当修订预案：其一，发现了新的风险或者有情况显示一项预案已经过时。其二，从突发事件中获得的经验教训。突发事件的发生往往会暴露出一些之前没有注意到的风险，或者表明需要更好的应急程序，或者应当将某些组织纳入预案中。其三，应急演练中获得经验教训。从应急演练中获取的经验教训与突发事件雷同。不同之处在于应急演练是人为控制的，特别设计以检验应急预案的程序，并且可以不断重复直到合理的安排产生为止。其四，组织机构及其程序、技术系统发生变动。其五，关键工作人员发生变动。应急预案或者其附则，必须不断地反映关键工作人员的变动，包括姓名、工作职务以及联系方式。其六，有关的法律规定被修改，或者制定了新的法律规定，需要修订应急预案。

2.3.2 抓好风险分析和应急能力评估

风险分析是应急预案编制的基础。风险分析的结果不仅有助于确定应急工作重点，提供划分预案编制优先级别的依据，而且也为应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。风险分析包括危险识别、脆弱性分析和风险评估。

危险识别目的是识别可能存在的重大危险因素，分析本地区的地理、气象等自然条件，以及工业和运输、商贸、公共设施等的具体情况，总结本地区历史上曾经发生的重大事故，来识别出可能发生的自然灾害和重大事故等突发事件。

脆弱性分析要确定的是：一旦发生危险事故，最容易受到冲击破坏的地区或单位，以及最可能出现波动或激变的环节。脆弱性分析结果应提供下列信息：受事故或灾害严重影响的区域，以及该区域的影响因素（例如地形、交通、风向等）；预计位于脆弱带中的人口数量和类型（例如居民、职员、敏感人群——医院、学校、疗养院、托儿所）；可能遭受的财产破坏，包括基础设施和运输线路；可能的环境影响；可以标明最需要保护的地区、单位和人群。

风险评估是根据脆弱性分析的结果，评估突发公共事件发生时，造成破坏（或伤害）的可能性，以及可能导致的实际破坏（或伤害）程度。通常可能会选择对最严重的情况（顶级事件）进行分析。风险分析可以提供下列信息：发生事故和环境异常的可能性，或同时发生多种紧急事故的可能性；对人造成的伤害类型（急性、延时或慢性的）和相关的高危人群；对财产造成的破坏类型（暂时、可修复或永久的）；以及对环境造成的破坏类型（可恢复或永久的）。

应急能力评估是依据风险分析的结果，对已有的应急资源和应急能力进行评估，包括城市和企业应急资源的评估，明确应急救援的需求和不足。应急资源包括应急人员、应急设施（备）、装备和物资等；应急能力包括体制和机制运行状况与人员的技术、经验和接受的培训等。应急能力评估还应注意发现应急体系中的缺陷和不足。编制预案时，应当在评价与潜在危险相适应的应急资源和能力的基础上，选择最现实、有效的应急策略。

2.3.3 做好应急预案的评审

为保证应急预案的科学性、合理性以及与实际情况的符合性，应急预案必须经过评审，包括组织内部评审和专家评审，必要时请上级应急机构进行评审。

2.3.4 管好应急预案的批准和发布

应急预案经评审通过后，应当报有关部门批准，批准后进行正式发布和备案。一般情况下，各级政府部门的专项预案，应当经同级人民政府批准同意，由同级人民政府应急管理委员会进行发布。部门预案和专项预案应当报行政主管部门备案。企事业单位的应急预案由单位领导批准，自行印发，并应报行政主管部门备案。

3 结语

2003年以来，我国的应急管理体系建设在不断的改革和创新，应急管理部组建后，部门职责和救援力量进行了有机的整合。但从目前运行情况看与之相适应的法律、法规和规章相对滞后。在新的应急管理体制下，要做到协调、统一、高效，使“扁平化”组织指挥体系、防范救援救灾“一体化”的动作体系发挥其应有的作用，首先要保证法律法规的条文之间不相互矛盾与冲突。特别是当前面对重大自然灾害和生产事故的严峻形势，我们的预案确实还存在一些差距和不足。因此，加速与新体制相适应的预案管理体系的调整、修订和完善工作迫在眉睫。只有各级各类应急预案修订到位，才能确保新的管理体制和运行机制的有机结合，才能做到指挥关系清楚、部门职责到位、响应流程明晰，才能可能达到应急指挥科学、有序、高效的目标要求。