论德国财政横向平衡制度的国情背景

张永忠

（江苏大学 财经学院，江苏 镇江212013）

横向平衡制度是德国财政制度中最有特色的一项制度。德国的财政横向平衡制度，即各州之间的财政平衡，主要表现为经济富裕的州将其部分财政收入转移给贫困的州，使其人均财政收入达到全国的平均水平。根据规定，凡人均财政收入达到全国平均值102%以上的州为富裕州，其超过平均值部分的一定比例需作为转移支付资金帮助贫困州，使贫困州人均财力达到全国平均的95%.经过这种平衡之后，财力仍然低于各州平均值99.5%的州还可以获得联邦的补充拨款。[1]像德国的高速公路不限速制度一样，德国的财政横向平衡制度令人羡慕不已。我国是否应该建立德国那样的财政横向平衡制度，只有在对其国情背景有深刻认识的基础上，才能做出理智的选择。本文就是对德国财政横向平衡制度的国情背景做的一些梳理。

一、德国的州的国家属性

德国财政横向平衡制度的主体是州，而州具有国家属性。联邦制国家的州都具有国家属性，但在德国，州的国家属性更为独特，这是由其独特的历史形成的。

与西欧其他国家不同，王权在德意志兰从未达到中枢地位，但神圣罗马帝国的传统却在统治着政治思想。在神圣罗马帝国皇帝光环萦绕下，中世纪的德意志国王梦想建立一个全球帝国，他们的注意力经常集中于意大利而不是德意志兰，他们的力量消耗在同教皇的无尽无休的斗争之中。为此，德意志国王不得不要求其封建贵族即大封建主给予不断的援助，也不得不对他们不断作出巨大的让步。其结果使德意志大封建主的势力和独立性逐渐增大，一步步变成了各邦诸侯国，进而在30 年战争（1618～1648）后，各邦国成为国际法上的主体，在1806 年神圣罗马帝国瓦解时，各邦国取得了完全的国家主权。从此，这些主权国家开始了为维持德意志内部和外部的安全，以及各自国家的独立和不可侵犯，组成德意志联邦的努力，也就是开始了建立一个统一的德意志民族国家的运动。因为欧洲各强国对“德意志内部均势”的需要，也因为德意志内部普鲁士与奥地利二雄争霸创造的可以左右逢源的空间，联邦各成员国的独立和平等主权确实得到了保障。即便是后来“铁血宰相”俾斯麦统一德意志建立的1871 年帝国，直到现在的联邦共和国，各邦的国家属性都没有改变。

从一开始到今天，作为联邦国家的德国，不像是一个国家，更像是一个国家联盟。早在神圣罗马帝国时期，帝国最重要的统治机构“永久会议”，即帝国议会就由领地邦国或其代表组成，决定帝国的外交、国防、经济、司法等内外重大问题，对皇帝形成制约。而皇帝不过是帝国等级中众多领主中的一员，帝国缺乏自己的行政下属机构，既没有帝国官员，也没有财政收入，帝国议会的决定或法律只能由各领地邦国自行负责执行，领地邦国因此不仅有自治权，还有共决权，帝国就是一个实实在在的国家联盟。以后不同时期德国的国家结构都与此一脉相承：复辟时代的德意志联邦，更是一个邦联式的国家联盟，其联邦机关即联邦议会也由各邦政府派遣代表组成，重大的事务必须各邦全体同意。同时代的关税同盟是一个比德意志联邦更像一个邦联的联盟，所有成员国权利平等，决议的通过必须一致同意，各成员国都拥有否决权。帝国时期的帝国权力重心在于立法，各邦权力的重心在于执行，由各邦政府派遣代表组成联邦的立法机关——联邦议会，联邦议院的成员是各邦王朝政府的代表，他们像外交使节那样按政府的命令行事。魏玛共和国时期，尽管邦改称为州，但州的国家属性仍未改变，各州同样通过帝国参议院参与帝国意志的形成，帝国政府在提交法案时，一般都首先与各州协商，以免议案被参议院否决。在纳粹统治时代，整个德国被暴力“一体化”为极端集权的国家，各州完全失去了自主的国家权力，德国和全世界都因此遭受了空前的大灾难，但也以荡秋千的方式，为战后德国各州国家属性的复兴做出了贡献。战后以来，德国联邦权力的重心仍在于立法，各州权力的重心仍在于执行，联邦的立法机关——联邦上院仍由各邦政府派遣代表组成，政府在提交法案时，一般还是首先与各州协商，以免议案被联邦上院否决。[2]总之，德国的州具有国家属性，并不是联邦的行政单位，这一点绝不同于中国的地方；德国的联邦是个各州共商共决的平台，像是一个国家联盟（比如欧盟），这一点绝不像美国的联邦。

正是因为作为共同体或国家联盟的成员，所有这些邦国（州）需要共商共决，一致行动，不能不遵守一致同意的原则，大（富）国（州）不得不总是让渡经济利益给小（穷）国（州），帮助小（穷）国（州），以换取小（穷）国（州）的同意和一致行动。这种利益的让渡实质上就是横向财政平衡，甚至在这里已经包含了各州人均财政收入相等的要求。因此，尽管德国的财政横向平衡制度是在1969 年才正式建立的，但其财政横向平衡活动却早已实质存在了，甚至从一有邦国就存在了，只是从各邦国走上联邦之路的时候，更为频繁有规模，到1969 年才建成了系统化的正式的制度。[3]而且，每当帝国（联邦）想夺走这一平衡权力的时候，各邦国（州）都总会坚决反对。因为尽管把本邦（州）的利益或金钱让渡给其他邦（州）是件痛苦的事，但这种平衡毕竟是各邦（州）抱团抗衡帝国（联邦）的物质基础，一旦这一权力让帝国（联邦）夺走，帝国（联邦）将以此为手段进行收买，各邦（州）将被各个击破，各邦（州）的利益损失无疑会更大更难以忍受。而德意志联邦共和国之所以在1969 年建立横向平衡的财政制度，不是联邦要强加义务给各州，而是各州要以此限制联邦对这一权力的攫取，是在维护自己的权利。

因此，古老的邦国传统，为德国财政横向平衡的建立培养了最为自然，也是最为独特的行动者。

二、“零起点”

德国横向财政平衡制度的目标是，通过州之间的财政转移支付，消除各州人均财政收入的差距。这一制度之所以能在德意志联邦共和国（西德）建立，除州的国家属性外，第一个非常重要的原因，就在于二战后初期德意志联邦共和国特有的“零起点”。

纳粹发动的狂妄的战争本已使德国民穷财尽了，盟国大炮飞机的连续轰炸，特别是希特勒最后的“焦土政策”的肆意破坏，更使德国成了一片废墟，经济货币早已崩溃，西德意志的绝大多数人只有忍饥挨饿，无家可归，流离失所的份了，至于成千上万的涌入西部的东德意志难民，早已是两手空空，更没什么财产了。而盟国对德国大垄断巨头财产的没收或分解，以及“非工业化”政策对未遭战火摧毁的工业设施进行大规模的拆除以充战争赔款，又使西部德国的企业家不复存在，社会贫富差距得以大大缩小。再加上1948 年进行的货币改革，以100 旧帝国马克兑换6.5 新马克的极低比价，将资本家手中的大量纸币财富基本剥夺殆尽，最终使所有的州和所有的人都一样的穷，都不得不从“零起点”上再出发了。

与此相应的是，德国社会价值的和解。早在魏玛共和国时期，在短短的14 年时间里，现代存在的几乎所有主义和理论都被尝试了一遍，但都一一遭到了失败，而其后纳粹主义的实践，更为德国和全世界带来了空前的灾难，失败极为惨痛。这些本已使德国民众的社会价值的对立得到极大的缓解，而盟国实行的“非纳粹化”政治清洗运动，又为民众在价值观念上的相互妥协和包容做出了巨大贡献，至于上述所有的州和所有的人都一样的穷，更使德国的阶级对立失去了物质基础，各政党之间因此不复存在根本的利益冲突，都不再强调自己的社会阶级属性，都把自己标榜为“全民党”，相互的差异仅仅在于社会政策的某些方面和对外政策的侧重点上。毫无疑问，德国社会价值的这种和解也成为其现代化改造的“零起点”。

因此，纳粹暴政所带来的全面毁灭效应，为德国横向财政平衡制度的建立，准备了最为残酷，也最为理想的初始条件。

三、团结的压力

横向财政平衡制度之所以能在德意志联邦共和国（西德）建立，除州的国家属性外，第二个非常重要的原因，就在于德意志联邦共和国外部环境造成的巨大的团结的压力。

在历史上，因为德意志王国处于欧洲的中央地带，素有“中央之国”之称，一直既无明确的民族边界，又处于严重的分裂之中，一直是欧洲各种势力施展各自野心的竞技场，维持它的分裂也一直是周边邻居们的共同兴趣。这样的德国先一直是罗马教皇的“奶牛”，后一直是欧洲列强的附庸，是它们争霸的工具，更是牺牲品。[4]因此，德意志人对德国成为一个统一的民族国家，成为一个大国强国，成为与其他国家平等的国家的愿望便格外迫切与强烈。

但是，自1871 年统一以来，德国的崛起速度和不断增长的能量令人难以置信，其称霸世界的野心也与日俱增，在不到30 年的时间里连续发动了两次世界大战，几乎毁灭了整个世界。德国在二战再败后受到的惩罚，除了巨额的战争赔款外，不仅最大的州普鲁士被分割，就是统一的德国也被解体了，三分之一的领土被割让，重要的工矿区被强占，1000 多万居民被驱逐，残余的版图先被撕成了四小块，再被强拉入了社会主义和资本主义两大阵营——分界线就从它的领土正中央划开来，甚至从它的老首都柏林的正中央划开来——最后分裂成了两个没有主权的国家，成了两大阵营的最前哨，时刻都有同胞相互厮杀的可能。

二战后德国人民在为纳粹的罪行深刻反思、真诚忏悔，真心接受惩处、认罪和赔款要求的同时，也真切地认识到德国内部只有上下空前团结，才有可能排除孤独感，共同承担赎罪的重责，才有可能避免德国被消灭的劫难，才有可能摆脱任人宰割的悲惨命运，才有可能在夹缝中求得生存，才有可能抓住机会使自己发展和强大起来，才有可能争取国家主权独立和实现国家统一。[5]而宪法同质性原则与生活条件的统一性要求，正是德意志联邦共和国人民空前团结的重要保障，而各州人均财政收入达到全国的平均水平，则是宪法同质性原则与生活条件的统一性要求的重要内容。只是到了1969 年，因为各州人均财政收入差距的不断扩大，也因为单一化中联邦对州权力越来越多的剥夺，才正式建立了横向财政平衡制度。

因此，二战后面临的异常强大的外部压力，为德国横向财政平衡制度的建立，促成了最为难得，也最为理想的人心基础。

四、社会市场经济政策

横向财政平衡制度之所以能在德意志联邦共和国（西德）建立，除州的国家属性外，第三个非常重要的原因，就在于德意志联邦共和国团结的内部积极实行的社会经济政策。

1947 年苏美冷战的爆发，促使美国改变了对德政策，从惩罚打压变成了积极扶持，这为德意志联邦共和国的“社会经济政策”的实施开辟了道路。“社会市场经济”的核心在于“竞争原则”与“社会公正原则”的结合，从本质上讲，它是一种国家有所调节的资本主义市场经济；是市场经济+国家干预+社会保障；是饱尝希特勒法西斯主义经济统制之苦的广大民众，对集权垄断经济已深恶痛绝，同时，在战后社会主义思想深入人心的情况下，德意志联邦共和国资产阶级统治集团用以对抗社会主义计划经济的经济理论和实践；是“在绝对自由与极权之间寻找的一条健全的中间道路”。

社会市场经济政策根据《基本法》“私有财产要尽社会义务的原则”，规定资本占有者必须为每个雇员缴纳失业金、医疗保险金、养老保险金的一半，以及工伤事故的一切费用；实行了世界少有的严厉的累进税制，对经理人员实行的累进税率最高可达95%，对公司征收的所得税税率最低也为55%，使西德成为战后发达的西方国家中贫富悬殊最小的国家。同时，一方面，通过实施严格限制工作时间、保证假期产期工资等的劳动保护法律，成立由工会、雇协会和国家委派的代表各占三分之一的各级咨询培训机构——劳动局，建立工人参与企业录用、解雇工人和工人工资确定的决策制度等措施，改善了德国产业工人的社会地位，使德意志联邦共和国成为了工人罢工最少的国家；另一方面，建立了一个极其严密的社会保障网，不仅保障了公民的生存，也为其面临疾病、工伤事故、失业、残疾、衰老、负担家庭以及包括死亡在内的风险时，提供了非常广泛和优厚的社会保障，使西德成为战后世界上最为发达的社会福利国家。在这造就“合乎人的尊严”的生活条件，创造理性的市场竞争规则的社会市场经济政策里面，自然有各州人均财政收入相等的意蕴。因为相等的各州人均财政收入是各州人均公共服务相同的必然要求，而各州相同的人均公共服务则是全国贫富悬殊最小化的基础。只是在社会市场经济政策实施的前期，各州人均财政收入相等一直不是问题，没有建立专门制度的必要，但其作为社会市场经济政策的重要组成部分，其格局是早就被这一政策决定了的。

因此，社会市场经济政策的实施，或称之为社会市场经济体制，为德国横向财政平衡制度的建立，搭起了最为系统，也是最为稳固的基本框架。

五、德国奇迹

横向财政平衡制度之所以能在德意志联邦共和国（西德）建立，除州的国家属性外，第四个非常重要的原因，就在于德意志联邦共和国创造的“德国奇迹”。

因为纳粹时代的“军事工业化”政策，把大量的农民和妇女都赶到了现代化的机器旁，使更多的人成为了拥有工业生产经验和生产技能的熟练劳动力；因为纳粹时代为赢得战争而进行的高科技竞赛，培养出了大批量的科学家、工程师、技术员；因为盟国“非工业化”政策对与军工直接有关、与和平重建无关的工厂机器的彻底拆除，为前所未有的工业设备更新做了良好准备；因为1000 多万年轻化、高等教育化的东部难民的流入，使其成为世界上熟练劳动力储备最为集中的地区；因为美国承担了战后防务，使其成为一个“没有一美元军费开支的国家”；因为大量美援资金的流入，解决了重建资金的渴求；更因为社会市场经济政策的成功实施。[6]总之，因为天时地利人和，德意志联邦共和国以前所未有的经济增长速度，迅速改变了本国的经济和社会现状，才创造了资本主义世界新的“德国奇迹”。

“德国奇迹”的表现是，从1950年起的几十年里，西德的国民生产总值年均实际增长率一直高于所有西方工业化国家，人均社会实际产值增长率同样高于所有西方国家，一直占有世界领先地位，人均国民生产总值迅速达到西方工业化国家的第一位，年通货膨胀率也一直是西方国家中最低的，工人的实际工资迅速翻了两番，国家的黄金储备迅速超过当时所有西方国家，联邦德国马克迅速成为世界上最为坚挺的货币，继英、美之后，迅速成为农业人口最少的国家之一，也成为农林业比重最低的国家，全体国民的经济生活迅速呈现普遍的城市化趋势，“钢铁时代”的结束，“汽车、家用电器”的“大众消费时代”迅速来临，电子工业、化学工业迅速再度成为欧洲工业中的巨人，大众生活水平和生活质量迅速普遍得到提高，第三产业迅速占据了主导地位，凭借强大的工业潜力和先进的高科技生产水平，迅速成为世界头号贸易大国。正是因为这一持续的迅速的经济发展和繁荣的奇迹，才支撑起了其极其庞大的社会保险制度的运行，满足了横向财政平衡庞大的资金需求。

因此，“德国奇迹”，为德国横向财政平衡制度的建立，提供了最为奢侈、也是最为坚实的物质基础。

六、结 语

不说随着经济奇迹的远去和各州人均财政收入差距的扩大，德国横向平衡制度的运行早已显露出很多问题，也不说随着东西德国的统一，德国横向平衡制度的运行已经困难重重，单就其建立时的国情背景而言，其行动主体、初始条件、人心基础、社会市场经济体制、经济奇迹等每个方面都非常独特，都是其他任何国家无法复制的，因此我国不应该建立德国那样的财政横向平衡制度，正如我国不应该像德国高速公路不限速一样。