论被告申请“先予执行”被诉行政行为

唐明伯

（南京师范大学法学院，江苏南京210023）

一、问题的提出

2013年10月，因武汉市地铁6号线施工，吴某、李某位于江汉区的一套房屋被列入征收范围内。2015年4月，江汉区人民政府对该房屋作出“房屋征收补偿决定”，吴、李二人对该决定不服，要求3 000万元补偿，双方协商未果，二人遂就该补偿决定提起行政复议，但被驳回。2015年10月，吴某、李某向武汉市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述补偿决定和行政复议决定。案件审理期间，江汉区政府以原告房屋未能按时完成拆迁，致使地铁建设无法按期完工，且房屋存在严重安全隐患为由，请求法院先予执行被诉行政决定。武汉市中院经审理认为该申请符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《若干解释》）第九十四条之规定，在报请湖北省高级人民法院批准后，裁定准许先予执行。同时，原诉继续进行。①

对于上述武汉市中院所作的裁定，有学者持反对意见，认为本案并不属于行政诉讼中先予执行的范畴，更不应当通过“先予执行”的规定来处理。原因在于，从诉讼的角度看，原告的诉讼标的为拆迁补偿决定和与之相关的行政复议决定，其对“拆迁”本身不存在争议，仅对拆迁补偿的具体数额存在异议。作为被告的江汉区政府实质上是申请先予执行“拆迁”这一行政决定。从行政法意义上而言，“拆迁决定”和“拆迁补偿协议”属于不同的概念，并非是同一行政行为。被告的申请已经超出了原告的诉求，不属于《若干解释》第九十四条的规制范围，因而，就逻辑和诉讼理论而言，本案不适用“先予执行”的规定。当然，本文介绍该案件的目的不在于评析案件裁判本身的是非，而是以此引出对“在诉讼中申请先予执行被诉行政行为”这一规则的思考，至于法院裁判的法律适用恰当与否则并非本文关注的重点。

类似由被告在行政诉讼中申请先予执行的案件并非个例。早在2011年，北京市朝阳区人民法院曾就“北京市最牛钉子户”事件作出同武汉市中级人民法院类似的裁定，即准许先予执行行政机关的行政决定。②在更早一段时期内，由被诉行政机关或被诉行政行为确定的权利人提起“先予执行”曾被大量运用于城镇化建设当中。据山东省高级人民法院在2004年前后的统计显示，山东省先予执行的拆迁行政案件占当时全省城市拆迁行政案件的一半以上（叶兆伟、王翔，2004）[1]，由此可见一斑。

造成上述现象的核心原因是，高速的城镇化进程下，人地矛盾和官民矛盾“常态化”的剧烈冲突。在冲突加剧的初期，由于国民法制意识淡薄，加之当时我国行政国家化色彩强烈等因素，矛盾的解决往往以行政机关强制执行，甚至违法强制执行为主。法院则沦为强大行政权的附庸，甚至“帮凶”，导致个人利益屈从于政府权力。但是，随着时代的发展，“依法治国”与“尊重和保障人权”被写入宪法和党章，“依法行政”成为社会共识，如何处理好上述矛盾，如何合理平衡个人权益和公共利益，成为摆在行政机关和司法机关面前一道亟待解决的难题。

综上所诉，在行政诉讼过程中，被告申请先予执行是否具备正当性？倘若存在正当性，应当如何加以规制？本文将尝试围绕这两个问题做相应的论述。

二、行政诉讼先予执行的立法发展和现状

在我国诉讼制度中，先予执行最初并未见诸《行政诉讼法》（1989年版），而仅规定于《民事诉讼法》中。1991年，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》第五十五条通过借鉴民事诉讼法，初步建立起行政诉讼法上的“先予执行”，但范围仅限于“没有依法发给抚恤金”。2000年颁布的《若干解释》对此作了进一步完善，分别于第四十八条和第九十四条规定两类“先予执行”。第四十八条规定，“人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，可以根据原告的申请，依法书面裁定先予执行。”这建立起由原告即行政相对人申请的先予执行。第九十四条规定，“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为……不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行……”。这建立起由行政机关或行政行为确定的权利人申请的先予执行。

2014年，新《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《新法》）第五十七条吸收了《若干解释》第四十八条的内容，并增加了“权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活”的限制性条件，进一步赋予当事人申请复议的救济权利，正式在国家立法层面上确立了行政诉讼的先予执行。但是，《新法》并未吸纳《若干解释》第九十四条的内容，而2015年颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《适用解释》）中也未见类似规定。因此，单就法律条文而言，《新法》规定的先予执行实际上仅限于由行政相对人申请的“先行给付”情形。

2018年2月，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（下称《行诉解释》）正式生效，并于第一百六十八条第二款宣布废止《若干解释》，由行政诉讼被告申请先予执行的规则随之宣告终结。

三、被告申请先予执行被诉行政行为的正当性探讨

（一）废止《若干解释》第九十四条的缘由探析

由于“申请先予执行被诉行政行为”仅规定于《若干解释》第九十四条，并未被《新法》和其他依旧有效的司法解释、规章或文件等吸纳，故《若干解释》的废止意味着该规则的终结。然而，关于废止《若干解释》第九十四条的原因，以及为何未出台相关的替代性规范，最高法院并未作出相应解释，因此，本文只能对废止缘由进行推测。

1.“被告申请先予执行被诉行政行为”的性质争议。关于该规则是否属于先予执行的范畴，学界主要存在三种不同的观点。马怀德（2015）[2]认为，先予执行应当包含对被诉行政行为的先予执行。江必新和梁凤云（2016）[3]认为，先予执行应当专指对裁判的先行给付，因而《若干解释》九十四条之规定不属于《新法》所规定的先予执行，但从广义上而言，其仍属于先予执行的一种。也有学者认为，其根本不属于先予执行，而只是行政强制执行的一种类型。

本文认为，《若干解释》第九十四条规定的“先予执行”并非一般意义上的先予执行。我国行政诉讼法上的先予执行构筑在民事诉讼先予执行的基础上，是争讼双方法律关系明确时法院采取的对一方当事人权利预防性的保护措施。在行政诉讼中，申请人仅限于原告即行政相对人，标的为依法应当由行政机关给付，而行政机关拒绝给付的抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金，目的在于保护申请人的权益，同时，保障法院的裁判在日后得以顺利执行。换言之，行政诉讼法中规定的先予执行仅限于由原告发起的先行给付这一情形。对于被告申请的先予执行，是由被诉行政机关或行政行为确定的权利人申请发起，目的是为了保障国家的、社会的公共利益，与相对人的个人利益产生冲突。后者并非源自民事诉讼法的先予执行，而更倾向于对被诉行政行为的先行强制执行，因此，不是传统意义上的“先予执行”，可谓“徒有其表，而不具其实”。

2.“被告申请先予执行被诉行政行为”的效力争议。2015年，新《行政诉讼法》生效后，对于《若干解释》第九十四条是否存在效力，学界产生了巨大分歧，导火线则为本文开篇介绍的“武汉市地铁拆迁案”。

司法实务界对于该条文效力持肯定态度。根据《立法法》第八十三条规定，在旧的规定未与新的规定产生抵牾，且旧的规定没有被新的规定明确废止的情形下，旧的规定依然有效。事实上，2015年，《适用解释》第二十七条也规定，“最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准”。《新法》和《行诉解释》实施后，之前发布的司法解释与《新法》和《适用解释》规定不一致的，不再适用，反之，仍可继续适用（赵大光等，2015）[4]。《新法》和《适用解释》虽然未对《若干解释》第九十四条加以重新规定，但并未出台与之不一致的新规定，同时也并未明确将其废止。因此，从新法与旧法的效力关系而言，《若干解释》第九十四条在本案审理之时依旧有效，武汉市中院正是据此做出地裁决。

也有学者对此持否定意见，理由有二。其一，《若干解释》第九十四条在制定之初就有超越法律之嫌。1989年，《行政诉讼法》第六十六条明确规定，非诉执行的条件为“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的”。对于诉讼过程中向法院申请强制执行则未予规定，《若干解释》第九十四条实际上以司法解释的方式增设了法律并未规定的内容。其二，在修法后，《若干解释》第九十四条进一步失去存在的依据。《新法》第五十七条明确规定，先予执行仅限于由原告提出的先行给付，事实上，对由被告申请先予执行这一情况做出了立法上的排除，而《立法法》第一百零四条也规定司法解释应当符合立法的目的、原则和原意。从这点来看，《若干解释》第九十四条与新法关于先予执行的立法目的和原意明显不符，不应再具有效力（罗智敏，2016）[5]。

本文更倾向于第一种观点，原因有二。

首先，抛开历史因素而空谈理论是毫无意义的，评价某项制度，必须结合当时的历史背景，具体问题具体分析，对待司法解释也当如此，否则便会陷于历史虚无主义。《行政诉讼法》制定于上世纪80年代末，彼时国内法制建设处于起步阶段，社会面临“无法可依”、“无章可循”的困境。立法的首要目的在于“从无到有”的制定，而非“由粗至精”的细化，即“法律条文开始可以粗一点，再逐步完善”。但是，造成的后果是当时制定的法律大多原则性过强，过于抽象，而且其中具体规范不甚完整（胡岩，2015）[6]。此外，成文法的滞后性导致其无法全面妥善地规制后续新生事物，而立法机关受立法程序等因素限制，亦不能做到法律的及时更新。因而，在司法实践中，司法解释不得不承担起“填补立法空缺”的准立法功能。具体到“先予执行”，《若干解释》制定时，我国行政法制建设起步未久，行政机关权力行使极不规范，个体权利亟待强化。同时，在“以经济建设为中心”的思想指导下，城镇化进程加快，行政效率亦需要得到保障。《行政诉讼法》虽未对先予执行作出明确规定，但法院在审判实践中却不得不面对种种相关案件（最高人民法院行政审判庭，2000）[7]，在无法求诸立法时，即“当用填补空白或解释法律的方法都不能奏效时”，法律对某一问题完全没有规定或原有的法律由于情况的变化已经根本不能适用于现实情况（陈金钊，2003）[8]，只能由司法加以规范。由司法解释先行规定“先予执行”，不仅有历史国情原因，更有法理缘由。

其次，关于《若干解释》第九十四条是否违背了《新法》先予执行的立法目的和原意，即是否符合《立法法》第一百零四条的规定，本文认为，这实际上是法律解释的问题。倘若认为《若干解释》第九十四条的“先予执行”需作与《新法》第五十七条“先予执行”相同的理解，则前者毫无疑问地同立法目的和原意冲突。然而，如果认为前者“先予执行”同后者仅属于文字上的巧合，而实际内涵并不一致，则其并不违背《新法》的立法目的和原意。实际上，就体系解释而言，《若干解释》第四十八条和第九十四条在整部司法解释中并未规定于同一条文，而分处不同章节，规制不同对象，根本不具有实质同一性。因此，认为第九十四条同《新法》立法目的和原意相违背，未免牵强。

3.国家政策转变对“被告申请先予执行被诉行政行为”的影响。国家政策对法律规范能够产生重大影响，这点在我国尤为显著。“中国的执政党政策，特别是转化为国家政策的执政党政策，是许多法律、法规、规章的重要源泉，这些法律、法规、规章在相当大的程度上是政策的提升或法定化”（张文显，2003）[9]。分析我国某一具体法律规则的变迁，就不得不考察与之对应的政策转变问题。

20世纪90年代是我国大力进行经济体制转型和城市化建设阶段，城市改造和扩张需要持续巨额的资金投入，与此同时，“分税制”改革带来的困境却日益凸显——“地方税收来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高”（贾康、程瑜，2014）[10]，地方政府无力应对日益增长的财政支出。基于此，我国于1998年提出“经营城市”的概念，认为城市现代化建设要走经营城市的新路，经营城市成为政府工作重心（董彪，2007）[11]。受此影响，最高人民法院于2000年颁布《若干解释》，并于九十四条规定被告可以在诉讼中申请先予执行被诉行政行为。2001年，国务院制定并颁布《城市房屋拆迁管理条例》，其中，第十五条明确规定，拆迁人可以在诉讼期间申请法院先予执行。所以，“被告申请先予执行被诉行政行为”规则的产生同国家政策密切相关。

2008年，全球金融危机爆发，经济形势持续恶化。中央提出“拉动内需”、“以内需促增长”的政策，并出台四万亿经济刺激计划，城市化建设进而成为带动经济增长和消化过剩产能的领头羊。此外，由于在“政府经营城市”过程中缺乏对行政权力的有效监督和制约，地方上侵犯公民基本权利的现象频发。“暴力强拆”成为人民生活中挥之不去的阴影，极端维权事件、群体性事件等呈高发态势，“构建和谐社会”成为当务之急。“保增长、保民生、保稳定”成为当时国家工作的核心方针。③基于此，最高人民法院于2010年印发《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》的通知，提出应“引导群众以理性合法的方式表达利益诉求，及时化解行政纠纷，为‘保增长、保民生、保稳定’方针的贯彻落实提供司法保障……充分尊重行政机关的选择和判断”，“对于行政机关和权利人依法提出的非诉执行申请……情况紧急需要先予执行的，可以依法先予执行”。由此可见，在这一时期内“被告申请先予执行”虽然受“紧急情况”这一条件限制，但国家在总体上对此依旧持肯定态度。

之后我国经济形势逐渐好转，然而官民冲突、群体性事件却依旧未能得到妥善解决。同时，“保护人权”、“法治社会”、“私有财产不受侵犯”，以及“服务型政府”等观念的深化，社会对于监督政府权力、依法行政的呼声不断，中央亦对此作出积极回应。2011年，国务院公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，同时废止原拆迁条例，对“拆迁人可以依法申请先予执行”则未再做规定。同年，最高人民法院发出《关于坚决预防土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》，强调“必须严格控制诉讼中的先予执行”，对申请先予执行的，“原则上不得准许，确需先予执行的，必须报上一级法院批准”，之后又于2012年发布《关于严格执行法律法规和司法解释依法妥善办理征收拆迁案件的通知》，再次重申“原则上不得准许”的要求。由此，“行政机关或权利人申请先予执行”已经基本丧失适用空间。

本文认为，由于上述国家政策转变和行政法规、司法解释的相应变化，“被告申请先予执行被诉行政行为”的适用条件和空间在不断限缩。随着国家经济情况好转，城市化建设趋于理性，以及“全面推进依法治国”不断深入，该规则在一定意义上确实存在消亡的趋势。

（二）保留“被告申请先予执行被诉行政行为”的必要性

虽然该规则存在种种争议，且呈现出适用受限乃至消亡的趋势，但本文并不赞同将之不加任何保留地彻底废除。相反，在当前社会大环境和行政诉讼制度下，其仍有存在的必要性。

我国行政强制执行制度具有“双轨制”特征。《行政强制法》分别于第三十四条、第五十三条规定两种不同的强制执行方式，即有强制执行权的行政机关自行执行，以及无强制执行权的行政机关申请法院执行，再结合其他行政法律法规相关规定，构成以前者为辅，后者为主的模式。同时，《行政诉讼法》第五十六条又规定“诉讼不停止执行”原则。由此，对于行政机关有强制执行权的案件，在诉讼中以不停止为原则；对于行政机关没有强制执行权的案件，则以法院不予执行为原则，即“被告申请先予执行”的情形仅限于非诉执行案件。因此，在现实中，行政机关更多面临着“诉讼停止执行”的困境，其行政行为的公定力和执行力大打折扣。此外，《新法》将行政相对人提起行政诉讼的期限由三个月增加至六个月，加上漫长的一审、二审期限，行政行为在此期间无法得到及时执行，将会严重损害公共利益和其他公民、组织的合法权益。倘若不对此作立法上的规制，则难以有效保障公共利益。也就是说，在“被告申请先予执行”规则被废止的今日，确有发生上述情形的可能性。

由此，又涉及到行政诉讼法的立法目的为何？普遍认为其立法目的是为了化解纠纷、保障权利和监督权力，这一点集中体现于《行政诉讼法》第一条。但是，时代早已从权利本位过渡至社会本位，在强调保护相对人权利的同时，也应当重视对社会利益的保护。虽然，立法者和学术界一再强调对相对人合法权益的保护是《新法》修订的主要目的（杨伟东，2015）[12]，但不能否认的是，从该法的其他诸多条文中都能发现对保护公共利益和社会利益的考量，如第五十六条第一款第（三）项规定“人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害”的可以例外裁定诉讼中停止执行，第六十条第二款规定行政调解在遵循意思自治的基础上“不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益”，以及第七十四条第一款第（一）项关于确认违法但不撤销行政行为的情形等。因此，行政诉讼法也兼顾保障公共利益的目的。

除却上述法律层面的考量，国情因素同样使保留“行政机关申请先予执行”具有现实意义。我国目前正处于“决胜全面建成小康社会”的关键时期，面临着“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，既要严格规范公正执法、文明执法，强化对行政权力的监督制约，加强对人权的法治保障，也应当重视经济发展以及城市建设等的需要。在诸如公共设施建设、环境治理保护、食品药品等关乎国计民生的重大事项上，必须保障行政机关行使职权的能力和效力，使其既能依法行政、合理行政，也能敢于行政、有效行政，因此，应在立法方面给予行政机关适当的支持，而“行政机关申请先予执行”的立法缺失，则会对此产生一定程度的负面影响。

综上，对待“被告申请先予执行被诉行政行为”不应采取完全废止的方式，而应当在严格限制适用情形、规范适用程序的基础上对其作立法保留。由此，才能更好地平衡个人利益与公共利益，更好地服务于国家建设和权利保障。

四、对“被告申请先予执行被诉行政行为”的再构建

虽然“被告申请先予执行被诉行政行为”规则仍有存在的必要性，但考虑到其已经被废止的事实，以及《立法法》一百零四条对最高人民法院进行司法解释的约束限制，即“……应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意”，在遇有法律制定后出现的新情况，需要明确适用法律依据的，“应当向全国人民代表大会常务委员会提出……制定、修改有关法律的议案”，因此，不宜再通过司法解释重新对该规则加以规定，而应当通过立法的方式，以法律形式对其重新加以规定。同时，鉴于在先前较长一段时期内，部分地方政府行使申请权不规范，甚至借助该规则强压法院仓促裁定先予执行，出现侵权、执行过错与责任难以厘清等情形（王晓滨，2018）[13]，进而引发众多恶性事件，严重影响社会正常秩序与安定和谐，所以在立法时必须对其进行严格限制，防止被再次滥用。此外，由于《若干解释》第九十四条及后续出台的相关法规、意见等规定太过抽象、笼统，是以在立法时应当更为规范、详尽、具体。据此，本文建议在立法时应从四个方面进行考虑。

（一）提出申请

1.申请主体的确定。申请主体应当延续《若干解释》第九十四条的规定，即被告行政机关或行政行为确定的权利人均有权向法院申请“先予执行被诉行政行为”。原因在于，一方面，由于其同被诉行政行为或案件处理结果有利害关系，属于行政诉讼的第三人，在诉讼中具有完整的当事人地位，自然享有各项实体权利和诉讼权利；另一方面，赋予其申请“先予执行”的权利有利于更好地保护公共利益。另外，出于最大限度保障被执行人权益的目的，应当设置相应的催告程序，即在行政机关作出行政行为后，原告经催告后仍不履行行政决定的，行政机关或权利人方可在后续诉讼中向法院申请先予执行。

2.申请时间的限定。先予执行被诉讼政行为的申请应仅限于诉讼中提出。有学者主张，为避免因执行延误导致公共利益遭受重大损失，申请时间可提前至诉讼前（罗智敏，2016）[5]。但是，本文对此并不赞同，因为这意味着行政行为一旦作出即可执行，如此将严重侵害行政相对人的法定权利。进一步讲，我国《宪法》规定“国家尊重和保障人权”，“诉权”是人权的根基，失去诉权则保障人权将成为“纸上谈兵”。将申请时间提前至诉讼开始前，实质是对行政相对人诉权的剥夺，严重违背宪法要求、人权理念和正当程序，实不可取。

（二）确定管辖

管辖可以遵循现行行政诉讼法律的相关规定。同时，为避免地方行政权力干预司法审判侵害被执行人合法权益，应当规定，法院经审查认为行政机关的申请符合法律规定的，须报请上级人民法院批准，方可裁定准予执行。

（三）法院审查

1.明确审查方式与审查原则。人民法院应当以实质合法性审查为原则，以“一般性违法”作为审查标准，严格审查行政行为的合法性。《行政强制法》规定人民法院对行政机关强制执行的申请采用书面审查的方式，且在“明显缺乏事实根据，明显缺乏法律、法规依据，或其他明显违法并损害被执行人合法权益”时，可以听取被执行人和行政机关的意见。由此，建立对非诉执行案件以书面审查为主、听证为辅的审查方式，并以明显违法作为审查标准。但是，由行政机关申请的先予执行毕竟不同于普通非诉执行。首先，由于被执行人已经提起行政诉讼，先予执行实际上是对原告诉权的“侵犯”，是个体权利在紧急情形下对公共利益不得已的让步与妥协。其次，由于诉讼尚未结束，行政行为是否合法尚不确定，且该行政行为的结果可能会对公民造成实质性、永久性的损害。因此，必须对审查方式和审查标准做更加严格的规定，“法院的审查强度应当明显高于对临时性、非实质性限制措施的审查”（谭炜杰，2014）[14]。人民法院应当在受理行政机关的申请后，对行政行为的合法性进行严格的实质性审查，以开庭审理为原则，在审查过程中给予双方，尤其是原告充分的陈述权和辩论权，充分听取意见，最大程度保障审查和裁定的公正性。同时，坚持“一般性违法”的审查标准，一旦发现行政行为违背事实或法律，即裁定不予执行。

2.审查期限的限制。由于情况紧急，不及时执行会造成公共利益严重受损，因此对于“先予执行”的审查期限不宜规定过长。另外，因为法院采取实质审查方式，需要一定时间完成相关的审查工作，故可以参照《行政强制法》第五十八条和《行诉解释》第一百六十条，规定“人民法院应当在收到被告先予执行申请之日起30日内作出是否执行的裁定”。

3.严格限制适用情形。由于行政诉讼法的首要目的在于保护权利、控制权力，因此，“行政机关申请先予执行”的适用决不能常态化，应当以不予执行为原则，执行为例外。具体而言，只有在情况紧急，不及时执行会严重危及公共利益，并造成不可弥补的损失时，才能裁定先予执行被诉行政行为。此外，还应当对“公共利益”的外延作出限定，在一定程度上限制法官的自由裁量权。但是，并非所有公共利益都可以申请先予执行，只有对涉及国计民生的重大事项，如重大规划项目、区域环境保护，以及食品药品安全等，不及时执行会对公共利益造成难以弥补的后果，方可申请先予执行。同时，申请人应当对行政行为的合法性，以及“情况紧急”、“不可弥补的损失”等主张承担举证责任。

（四）权利救济

1.申请“先予执行”应当提供相应担保。由于先予执行行政行为时，其合法性依旧处于不确定状态，倘若法院经审理后最终认定行政行为违法，而相对人财产已经被执行且难以恢复，法院只能依据《行政诉讼法》第七十一条判决确认违法，但不撤销原行政行为，原告将遭受重大经济损失。因此，为确保原告损失可以得到及时的、充分的救济，立法时应当规定被告申请“先予执行”的，应提供相应的财产担保。

2.复议与上诉。《若干解释》九十四条并未规定原告的救济方式。然而，“无救济则无权利”，在立法时应当增加被申请人享有救济性权利的相关规定，以保障其合法权利。具体而言，当法院裁定准予执行被诉行政行为后，应当赋予被申请人，即本诉原告申请复议和提起上诉的权利。同时，出于保护公共利益的目的，复议或上诉期间不停止对行政行为的执行。

五、结语

“被告申请先予执行被诉行政行为”对我国行政法制建设和实现行政诉讼立法目的具有重要意义，然而，由于相应法律规定的不健全和实践中出现的不当适用问题，使其应有的价值、作用未能得到良好的体现，并引发了种种争议和诟病。但是，这不能成为完全否定其价值的理由。面对目前的国情和行政强制执行制度不健全的现状，对该规则作进一步完善而非彻底废止可能更为妥善恰当，因此，有必要在将来的行政立法中对其重新加以规定和再构建。本文对此提出了相应的立法意见和建议，主张在申请、审查、适用、救济等方面对该制度作严格的限制，以期为日后立法提供一定参考和借鉴。同时，随着我国依法治国进程的不断深入，行政强制执行制度亦会不断走向成熟。

注释：

①参见刘志月，徐丹丹：《法官详解湖北首例行政先予执行裁定》，载《法制日报》2016年3月19日，第08版。

② 参见《北京“最牛钉子户”占道8年被强拆，先予执行遭质疑》，北青网：http://365jia.cn/news/2011-12-17/1A544584B5AAA897.html，2019年2月14日访问。

③参见《落实保增长、保民生、保稳定的战略方针，人大和政府肩负着共同责任》，中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdyw/jhls/2009-05/06/content_1501239.htm，2019年2月15日访问。