县级图书馆法人治理结构的实践与探索——以瑞安市图书馆为例

（瑞安市图书馆 浙江瑞安 325200）

文化事业单位建立法人治理结构，是党的十八届三中全会部署的构建现代公共文化服务体系的重要任务，也是深化文化事业单位改革、推进文化体制机制创新的有效途径。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，再度明确提出要建立事业单位法人治理结构，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理[1]。2017年3月1日正式实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》和2018年1月1日正式实施的《中华人民共和国公共图书馆法》，更是对法人治理结构建设从法律上给予了强化和保障。

近年来，全国各地陆续推进文化事业单位法人治理结构试点工作，尤其是深圳、广州、上海、温州等地区的省、市、区公共图书馆先行先试，积累了一定的经验。但是，县级图书馆由于政策支持、经费保障、人力资源、管理经验等方面相对薄弱，推进法人治理结构改革试点工作面临更大的困难和挑战，目前有益的经验尚不多见。瑞安是浙江省温州市代管的县级市，瑞安市图书馆作为较早实施法人治理结构试点的县级图书馆之一，在制度设计、人员结构、运作方式等方面大胆实践，积极探索，有力保障了理事会的决策地位，实现了理事会运作的社会化和专业化，充分发挥了理事会的作用，取得了较大的进展和明显成效。图书馆服务效能得到提升，理事会参评浙江省文化创新团队。本文以瑞安市图书馆为例，介绍了县级图书馆法人治理结构建设的基本情况与主要做法，总结了理事会运行的成效，并对存在的问题进行分析，提出了对策与建议，希望对实施法人治理结构的文化事业单位尤其是县级图书馆有所借鉴。

1 基本情况

2015年5月，瑞安市图书馆开始启动法人治理结构改革试点前期工作。根据《法人治理结构试点实施方案》，先后进行了各项筹备工作：组织相关人员赴法人治理结构先行试点单位考察学习相关经验；草拟《瑞安市图书馆章程》，并报主管部门瑞安市文化广电新闻出版局和编制委员会办公室初审；提出理事会组成人选建议方案，并征求市编制委员会办公室意见，再提交市文化广电新闻出版局党组研究确定；进行理事公开报名招募等。2016年3月14日，瑞安市图书馆理事会正式成立，来自工商企业、文化教育、文化志愿者、图书馆职工等领域的11人担任首届理事，并召开了首届理事会第一次全体会议，讨论通过了《瑞安市图书馆章程》以及相关配套运行制度，投票选举产生了理事长1名、副理事长2名，每届任期3年。截至目前，在两年半的时间里，瑞安市图书馆理事会共召开全体会议8次，参加图书馆业务培训学习5次，组织考察交流活动8次，开展理事接待活动6次，处理读者意见与建议120多条，参与图书馆业务工作或读者活动达50多次，法人治理结构建设稳步推进。

2 主要做法

2.1 制定章程及配套制度，明确各方权责

法人治理结构归根到底是通过举办单位、理事会、管理层的权责划分，落实文化事业单位法人自主权，激发文化事业单位发展活力，实现提高公共服务效益的目标[2]。在举办单位主持下，瑞安市图书馆制定了《瑞安市图书馆章程》（以下简称《章程》），规定了举办单位（市文化广电新闻出版局）、理事会、图书馆管理层各自的权利和职责，明确理事会参与人、财、事务管理权限，明确理事的权利和职责。理事会成为决策和监督机构，向行政主管单位负责并报告工作，主要行使审议和修改章程，审议和决定图书馆发展规划和重大业务活动计划，审议图书馆内部管理制度和财务预决算，听取审议管理层工作报告，监督管理层执行理事会决议，对管理层主要负责人年度工作提出考评意见，推荐提名图书馆法人代表人选和管理层人员等职权。此外，还制定了《工作报告制度》《信息公开制度》《决策约束制度》《绩效评价制度》等四项配套制度，规定了工作报告、信息公开的工作流程和要求，对决策失误追究相应责任，对图书馆工作进行绩效考核和量化评价。通过制度保障，确保理事会运行有法可依、有章可循。

2.2 理事公开招募，社会代表比例大

理事会的组建是法人治理结构改革的核心工作，而理事成员的构成直接关系到理事会运行效率的发挥，是法人治理结构建设能否取得实效的关键因素之一[3]。为了真正吸纳优秀的人才参与图书馆管理，打造一支多元覆盖、团结互信、精干高效的理事队伍，瑞安市图书馆面向社会公开发布招募公告，并通过媒体渠道广泛宣传，以此吸引更多公众报名加入理事队伍，得到了社会各界的积极响应。如教师、律师、会计、技工、企业高管以及农业、公安、文教体卫系统公职人员等来自各行各业的人员纷纷提交申请。经相关部门审议研究，从个人经历、社会职务、从事行业、专业特长等各方面综合考虑，最终从众多的报名者当中确定了11位理事人选。其中，举办单位（市文化广电新闻出版局）委派代表1名，图书馆行政负责人和职工代表各1名，而社会代表有8名，包括工商企业家代表3名，文化教育界代表3名，普通读者和文化志愿者各1名，占比达73%。理事成员中社会代表所占比重达三分之二以上，确保了社会参与公共治理。

2.3 企业代表任理事长，成员构成合理

理事长是理事会运行的掌舵人，也是理事会发挥作用的主导人物。根据《章程》规定，理事长人选由各位理事选举产生，而且文化主管部门、图书馆等内部代表不得担任，直接从制度层面明确了理事长的社会代表身份。在理事会第一次会议上，投票选举了温州和歌文化传播有限公司董事长陈爱雪为首届理事会理事长，温州市宏安物业服务有限公司董事长、中国散文家协会理事王键，瑞祥教育集团副董事长、瑞安市瑞祥高中校长温暖为副理事长。理事长、副理事长均拥有多重身份，既是工商企业家代表，又是文化教育代表。而其他理事也都是社会各领域的精英和能手，具备某些方面的专长或者担任重要的社会职务。同时，部分理事还担任党代表、人大代表以及政协常委等职务，能够以提案、建议等多种形式，宣传图书馆的社会效益，寻求上级部门的支持。此外，瑞安市图书馆理事会队伍老中青搭配，年龄结构合理，在11名理事当中，最高年龄为55岁，最低年龄为29岁，45岁以下的7人，占到64%，保证了理事会团队的工作活力；并且人员素质也相对较高，中高级职称的有8人，占到73%，为图书馆的管理和决策提供强大的智力支持，提升了决策的科学性。

2.4 设立理事会工作部，服务理事工作

理事会的良好运行需要每位理事尽心尽力、履行职责，同样离不开试点单位的积极配合和全力执行。为解决理事会工作的后顾之忧，让理事能够轻松融入新角色，瑞安市图书馆设立了理事会工作部，专门负责理事会的日常运作和后勤保障工作，包括组织筹备理事会会议、制作会议纪要、督促落实会议决定事项、负责理事之间的联络、安排理事会各项活动等工作职责，由理事会图书馆职工代表担任负责人。工作部设立之后，迅速建立了理事会微信群，用于发布接收工作相关事宜的通知，也便于理事沟通联系，商讨图书馆大事；在图书馆内开辟了理事会工作室，供理事来馆学习和交流；定期安排理事接待日活动，让理事了解读者和图书馆职工的需求，受理广大市民对于图书馆业务工作、城市书房建设等方面的建议和意见；组织理事参加图书馆专业知识培训和公共图书馆服务体系建设调研活动，提高理事对图书馆事业的认识和决策能力。

2.5 推行工作认领制度，发挥理事专长

瑞安市图书馆理事会的定位虽然是决策和监督机构，但是理事成员都是各自领域的专家能手，如有作家、影视编剧、高级教师、工程师、经营师、朗诵高手、旅游达人等，并且又非常热心公益文化事业，渴望在图书馆发挥余热，为图书馆事业的发展贡献力量，这对县级图书馆来说是难能可贵的人才资源库。由此，为了最大限度地利用珍贵的人力资源，发挥理事的聪明才干，激发理事的工作热情，瑞安市图书馆理事会决定推行工作认领制度。根据个人的兴趣与专长，理事可主动认领图书馆的部分工作项目，或者参与各项读者活动。例如：影视编剧倪亮为瑞安市图书馆撰写阅读推广歌曲《一卷开，春风来》，并与影视团队共同拍摄制作了歌曲MV；作家王键在心兰学堂活动中开办“寻梦瑞安故事”少儿写作公益培训班；高级教师温暖在图书馆举办公益讲座《学会让人变聪明的笔记》，传授学习工作的实用工具；旅游达人虞希遂参加心兰读书会，与广大读者分享“旅游心得体会——在旅行中感悟生活”等。通过工作认领的形式，提高了理事的参与度，也丰富了图书馆的服务内涵，进一步提升了图书馆的服务能力。

3 理事会运行成效

3.1 促进管办分离

“政事分开、管办分离”是深化文化管理体制改革的基本原则。长期以来，我国公共图书馆存在政事不分、权责不清、机制不活等问题，政府部门直接参与图书馆具体业务的微观管理，致使公共文化服务工作行政化严重，成为制约图书馆运行效率提升的瓶颈。在瑞安市图书馆法人治理结构建设中，通过组建理事会，弱化政府和图书馆之间的行政隶属关系，由理事代替文化主管部门行使决策和监督职能，而文化主管部门的职责回归为政策引导、财政投入等方面的宏观管理。

一方面，通过制定《章程》，从制度层面确立了理事会对图书馆的决策地位，让图书馆获得更多自主管理权，同时也明确了举办单位的权利和义务，避免文化主管部门在管理上的越位和失位。另一方面，理事长由1名企业家代表担任，副理事长也均是由2名外部代表担任，而文化主管部门委派的1名代表仅担任普通理事，这样的管理组织架构大大减少了行政色彩，从操作层面实现图书馆管理社会化和专业化。由此，通过权责明晰、各司其职的职责划分，以及开放、民主的管理形式，促进政府与图书馆的“政事分开、管办分离”，确保了公益服务属性，有效提升了图书馆的运行效率。

3.2 实现多方治理

瑞安市图书馆理事会成员构成中，有来自企业、学校、读者群体等外部代表，也有来自政府部门、图书馆管理层的内部代表。身为决策层的理事成员，他们不仅代表了所在单位（行业）的利益，也代表了背后相关读者群的利益，通过参与决策和管理均可对图书馆发展建设和服务供给产生影响。由此，理事会就成为了政府、专业人士、社会人士、服务对象等不同层面的图书馆利益主体共同决策与管理的平台，实现了图书馆的多方共同治理。

这种多方治理模式，相较于过去由政府直接主管的方式，群众参与更加广泛、社会沟通更加充分、决策监督更加民主，强化了图书馆公共服务职能，同时更好地协调各相关群体的利益，满足最广大人民群众的需求。比如，理事们分别代表机关单位、社区、企业、学校向图书馆提议，要求对其加强公共图书馆服务覆盖。瑞安市图书馆采纳了这些建议，积极解决，在机关单位集聚的安阳大厦建设了瑞安首家机关城市书房，让“书香机关”概念真正落地；在环境优美的“香山美邸”小区创建了瑞安首家“城市书吧”，满足小区居民高品质阅读的需求，提升小区的阅读环境和文化品位；同时在部分企业、学校设立了图书流通站，为市民就近阅读提供便利。由此，实现了图书馆各利益相关群体的多方共同治理，加强了图书馆与社会公众的联系，有利于提升办馆效益。

3.3 整合社会资源

瑞安市图书馆理事会大部分理事担任重要的专业职务和社会职务，如文化公司董事长、大型集团党委委员、高级中学校长、政协常委、社会科学界联合会理事、工商业联合会执委、归国华侨联合会执委、总工会委员，以及作家协会、青年企业家协会、礼品行业协会、留学生联合会、爱心基金会等数十个行业协会、社会团体的重要职务，为图书馆整合社会资源、吸收社会力量参与公共文化服务建设提供了有力条件。

一是集聚社会才智，如通过理事们集思广益、筹谋划策，为镇街分馆、城市书房选址和功能设计多次献计献策，并创新城市书房管理方式，区别于其他地区采用的服务外包方式，首次以个人、单位、社会团体志愿认领的形式进行日常管理，吸引社会力量广泛参与；部分理事参与图书馆编外员工招聘，设置岗位要求，亲自面试选拔，努力为图书馆招聘到最为适用的人员；理事林连连与其团队为图书馆上报《关于挖掘历史文化遗存，坚定瑞安文化自信的建议》的提案，呼吁政府部门加大投入，进一步加强地方文献的征集和开发利用等。二是吸引社会多元投入，如通过理事的宣传，吸引休闲旅游景点、电影院、游乐园等单位和社会组织与图书馆开展合作，免费提供门票作为图书馆志愿服务、读者活动等项目的奖励，解决了图书馆经费局限问题。同时企业也通过图书馆平台达到了宣传效果，实现共赢局面。三是加强合作共建，如图书馆与理事长陈爱雪所在的文化公司联合举办主题书法作品展；与副理事长温暖所在学校联合开展瑞图数字资源进校园活动，并推选人员参加“新温州人演讲大赛”，取得优异成绩；与理事邱明柱所在的公司联合开展瑞图数字资源进企业活动，并设立“汽车图书馆”流动服务点等。由此，通过理事的亲自参与或牵线搭桥，加强了图书馆的宣传，吸引更多社会群体参与，在全社会形成了共建共享的良好局面。

3.4 激发内在活力

法人治理结构改革是手段，根本目的还是激发文化事业单位的内在活力，让群众享受到更多更优质的公共文化服务。瑞安市图书馆法人治理结构改革，建立了绩效评价制度，要求对借阅服务、阅读活动、地方文献、资源建设、数字阅读、延伸服务、内部管理等各项工作内容每年开展一次绩效考核，并对照目标任务，做出量化评价，成为激发图书馆内在活力和发展动力的重要保障。自瑞安市图书馆理事会成立以来，在理事会的大力支持和督导下，图书馆主要服务指标数据超过以往同期水平，创新工作取得长足进步，服务效能得到较大提升。

一是基础业务方面，年新增图书12万册，总藏量达90余万册，持证读者达13.5万人，年接待读者达140多万人次，外借图书110多万册次，微信公众平台运营跃居全国公共图书馆微信公众号榜单30强，多次位居全国县级馆榜单前3位，各项业务指标居温州地区乃至全省县级图书馆前列。二是读者活动方面，年举办讲座、展览、公益培训、绘本故事、读书会、阅读推广等各类读者活动近500场。同时，活动形式不断创新，如服务案例“幸福小书包”阅读推广、“春泥计划”暑期快乐营均获得浙江省图书馆学会优秀图书馆服务品牌卓越影响奖，“最忆乡愁·至美瑞安”活动案例发表于《图书馆研究与工作》专业期刊；活动影响力也不断扩大，如“我为城市书房代言”全民诵读活动，历时2个多月，从各城市书房初赛、复赛、决赛进行了22场比赛，全程网络直播，市民参与度高，网络点击达30万人次。三是延伸服务方面，公共图书馆服务体系建设不断丰富和完善，2016年10月瑞安“掌上图书馆”正式上线，2017年12月瑞安10家城市书房集中开放，并创新城市书房管理机制，得到业界的肯定和群众的广泛好评。目前已创建10个镇街图书分馆、12家城市书房，设立128个图书流通站和259个农村、社区图书室（农家书屋），开通“汽车图书馆”流动服务和“掌上图书馆”线上服务，构建了全方位、立体式的“城乡书网”，将瑞安打造成为一个可阅读、可漫步、有温度的书香城市。由此，通过建立绩效评价机制，促使图书馆的工作重心更多地倾向于服务对象，为读者做好阅读服务、开展更多更好的活动，不断加强公共图书馆服务网络建设，充分激发了图书馆的内在活力，极大地提升了公共文化服务效能。

4 存在的问题及对策建议

经过两年多的实践和探索，瑞安市图书馆法人治理结构建设在促进管办分离、实现多方治理、整合社会资源、激发内在活力等方面初见成效。但是，毋庸讳言，在法人治理结构改革过程中与其他试点单位一样，也遇到了制度政策不到位、理事参与不充分、荣誉机制不完善等问题和难点。对此，瑞安市图书馆法人治理进行了一些探索，但仍需在今后的实践中进一步解决和完善。

4.1 制度政策不到位

法人治理结构改革的目的是要转变政府职能，落实文化事业单位法人自主权，激发单位活力。这项系统工程需要在完善的制度保障下稳妥推进，但目前处于起步阶段，顶层设计及相关配置政策尚不到位。一方面，政府部门虽然有意识进行职能转变，进一步放权文化事业单位的管理，但是由于缺乏顶层设计，图书馆的“去行政化”还有待时日，理事会的决策地位未能完全落实，造成理事会职能定位不明确，权力执行得不到保障。在实际操作中，目前大部分图书馆都还是在馆长主导的机制下运行的，理事会真正参与决策和管理的程度还不深，在现行的体制机制下难以突破[4]。另一方面，法人治理结构建设涉及人事制度、薪酬制度、财政制度等各方面内容，但是由于缺乏相应的配套政策，造成图书馆重要的人事权、财政权等始终由政府部门掌握，未能转交给理事会。人、财、物管理体制无法取得突破，图书馆运行和管理机制也就没有实质性改变。

为此，瑞安市图书馆理事会积极利用现有的政策，与政府相关部门进行沟通协商，努力寻求上级部门的支持，充分发挥理事会的作用，形成政府部门与理事会之间的良性互动。除此之外，推进文化事业单位法人治理结构建设更需要相关部门加强法人治理制度顶层设计，完善相关配套政策，在财政、人事、编办等多部门的支持下，共同推进，逐步转移，赋予理事会重要的人事权和财政权。如可以参与事业单位编制员工的招录，可以自主招聘特殊专业人员，可以根据实际工作情况适时调整相关项目经费用途等，真正确立理事会的决策地位，进一步激发文化事业单位活力。

4.2 理事参与不充分

根据试点工作要求，理事会对图书馆重要事项行使决策权，但在理事会制度运行过程中，出现了理事参与不充分、作用发挥不明显的情况。一方面，由于相关制度配套缺乏，理事会只能行使“决策咨询权”或者“有限决策权”，无法决策人事、财务、资产管理等方面的重要事项，而需要理事会进行决策的事项并不多，只是停留在阅读节活动计划、考勤考绩制度、创建实施方案等具体事务性事项，会给理事造成一种“无事可议，无事可决”的感觉。另一方面，理事来源广泛，在各自领域身居要职，事务比较繁忙，能够投入决策事项的时间有限。同时专业背景不同，自认不是专业人士，不熟悉图书馆领域的相关知识，难以做出科学决策。由此，导致理事参与不充分，理事会的作用也就得不到有效发挥。

为此，瑞安市图书馆理事会通过工作认领制度，让理事发挥个人专长，在图书馆各项业务工作和读者活动中发挥余热，既提高了理事的参与度，也让理事的能力和特长得到施展，避免产生“无事可做”的感觉。同时，通过组织理事参加业务知识培训和外出考察交流活动，在一定程度上提高了理事对图书馆事业的认识和决策能力。但是，距离为图书馆专业领域做出决策或者提出建设性意见的要求尚有差距。建议相关部门为理事会建立起决策支撑机制，如设立理事会专业委员会或咨询委员会，由专业人士提供咨询；实施年度绩效评价，由第三方对图书馆公共服务、资源建设、重点项目等重要业务进行量化评价，形成客观报告供理事会决策参考；强化决策信息采集工作，组织理事会与广大读者、图书馆职工、人大代表政协委员、社会团体进行沟通交流，让理事会掌握更全面的信息[5]。

4.3 荣誉机制不完善

根据相关规定，事业单位的理事是无薪的社会公益职位，尤其对身为社会代表的理事来说，没有体制内的薪酬，完全是义务劳动。尽管通过公开招募的理事都是社会贤达或行业精英，经济状况良好，加入理事会的初衷也是热心公益事业，而非出于经济利益考虑，目前也都具备一定的积极性。但是理事会长期运行，理事的工作热情未必能够持续保持，尤其随着理事会工作的不断深入，理事们的工作也将变得更加繁重艰巨。因此，这种无偿的工作机制将面临极大的挑战，亟需给予一定的社会荣誉，从精神层面加以鼓励，让理事们保持长久的工作热情。

为此，瑞安市图书馆理事会利用多种方式加强对理事的精神激励。一是搭建展示平台，根据理事的特长，邀请其开展专题讲座、读书会、公益培训等各类阅读推广活动，通过图书馆平台展示理事个人风采，提高理事的知名度。二是加强宣传报道，对理事会参与的各项工作在图书馆网站、微信公众平台进行宣传报道，并通过电视台、报纸以及网络媒体渠道扩大宣传，至今已有各类新闻报道60余篇，提升理事的美誉度。三是申报相关荣誉。在图书馆或文化相关领域内尽可能地为理事争取申报各项社会荣誉。如推选理事或理事会参评全国“百姓学习之星”、浙江优秀阅读推广人、温州市“书香家庭”、浙江文化创新团队等个人或组织荣誉，使理事具有一定的社会地位。但是，由于图书馆力量单薄，影响力有限，激励效果还不甚理想。需要政府部门建立社会荣誉制度，从政府层面对具有重大贡献的理事给予相应的社会荣誉和物质奖励。如政府部门可以设置先进理事会组织、先进理事个人等荣誉奖项，定期组织评选活动。同时在评选各类相关社会荣誉时，把参与理事会工作的情况纳入考评内容，体现出理事职位的社会价值，进而激发理事的工作热情和积极性，推动法人治理结构的可持续发展。

5 结语

从总体来看，瑞安市图书馆法人治理结构建设和理事会运行实践经过两年多的探索，在县级图书馆基础条件相对薄弱的环境下取得了一定的成效，但这只是一个良好的开端，深入改革仍面临诸多问题与挑战。下一步，瑞安市图书馆将积极筹备建立基金会、监事会，继续完善法人治理结构，并就如何进一步发挥理事会作用方面深入探索与实践，推动图书馆的法人治理结构建设取得新成果，为文化事业单位体制改革助力。