政府购买公共图书馆服务与公共空间属性建构

王 杨（南京大学政府管理学院）

1 引言

从文化治理角度看，公共图书馆的服务意义主要体现在民众与国家两个维度。其一是满足普通民众的文化需求，保障其基本文化权益；其二则是彰显国家的意志，国家在公共图书馆的治理上嵌入国家记忆、符号与价值，在与民互动中强化国家意识形态的地位以及普通民众对国家话语的政治认同感。公共图书馆服务在文化范畴上的治理意义，恰如托尼·本尼特所言，若将文化视为一系列历史特定制度形成的治理关系，是通过审美智性文化的形式、技术和规则的社会体系来实现思想行为的转变。［1］作为公共文化服务的一项内容，向民众提供优质的公共图书馆服务是政府的基本职责之一，更是建设服务型政府的当然选择，高效、优质、廉洁、便民等价值是服务型政府建设的基本取向，作为一种治理工具，政府购买与服务型政府建设具有高度契合性，在公共图书馆服务中引入政府购买是大势所趋、现实之需。在国务院办公厅于2015年5月颁布的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》中，明确把公共图书馆（室）、文化馆（站）、村（社区）综合文化服务中心（含农家书屋）等运营和管理纳入政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录。［2］

政府购买公共图书馆服务的出发点在于改变政府单一主体管办的局面，以市场化方式吸纳多元主体参与到公共图书馆服务供给中，旨在更加有效地服务于民众的基本文化需求，同时以实现公共利益最大化为行动导向。其中，政府由直接供给者变为购买者，构建起“政府出资、契约管理、评估兑现”的新型供给模式。当前关于政府购买公共图书馆服务的研究成果颇丰，研究主要集中于政府购买公共图书馆服务的内涵与外延、过程与模式、主体定位以及绩效评估等方面。在地方实践中，形成北京朝外［3］与无锡新区［4］两个典型模式，前者是采用非独立性竞争的定向购买机制，后者则是采用独立性竞争的竞争性购买方式。审视当前有关政府购买公共图书馆服务的研究，无论是理论还是实践层面，都为本研究的开展提供诸多启示。从既有研究来看，政府购买公共图书馆服务背后的深层次社会、政治逻辑挖掘稍显缺乏，尤其图书馆服务本身的合法性驱动，更是言之甚少。基于此，本研究立足于公共图书馆服务的公共空间属性，在外延上主要包括社会意义与政治意义两个维度，从公共空间属性建构角度对政府购买公共图书馆服务中的购买、生产、消费以及评估四个环节进行审视。

2 政府购买公共图书馆服务与公共空间属性耦合

2.1 公共空间属性的两个面向

目前，关于公共空间的理解，主要包括两个维度：其一是社会意义，其二则是政治意义。

在社会意义上，公共空间被认为是挽救城市衰落的关键之举，在现代性城市规划技术的引领之下，商业区、绿地、住宅建筑体是主要的城市居民空间形式，“公园中的塔楼”模式被认为是能够解决城市人口扩张、资源紧张、环境危机等方面问题的有效举措，这一模式在人口集中聚集的城市着实具有治理功效，缓解城市用地不足的压力。这一模式亦带来不容忽视的弊端，即过度注重功能区的科学划分，城市的主要空间形式不是街区，而是高层建筑个体，在各个建筑体之间缺乏充分的社会联系，不利于建构丰厚的社会资本与文化网络，结果导致城市活力不足。公共空间则是在这一背景之下孕育而生，其主要是指私人建筑空间、机构办公空间之外的供城市居民日常生活与社会生活的开放空间。［5］公共空间是异质与多元的，对于现代性的规划技术而言，其提出的是一种现实反思。

在政治意义上，则采用与之具有相关意义的“公共领域”进行论述，其中阿伦特是代表性人物，在《人的境况》一书中，阿伦特笔下的“公共领域”起源于城邦政治时期的辩论活动，赋予人的政治性是其立论前提，这里的政治并非是传统政治学中所言的支配，阿伦特认为这是一种误用，真正的政治应是主体之间的平等对话与协商，公民参与才是政治的真正本质。［6］不同主体以平等的身份，在多样的、差异的的话语碰撞中，赋予公共领域或公共空间更大的纯粹意义，凌驾于权威与经济之上，公共领域并不会出现由于权威或经济因素存在而排斥个体。在阿伦特的认识中，希腊城邦时期的市政广场就是典型的公共领域依赖的物质载体，这一物质载体是对所有人开放，个体于其中享有平等参与的权利，并不会面临暴力或资本的驱逐，理性的社会交往是公共领域中的主要活动形式。

在公共空间建构过程中，理想的局面是社会意义与政治意义交织产生。社会意义注重社会有机体的衍生，在物理层面的分割消除之后，以实现个体之间空间关系的再生产；政治意义上强调公共空间参与主体的关系形式，诸多差异人群在特定的物质载体上，以平等交流与共享权利为表征。社会意义与政治意义成为公共空间的两个面向，但不难发现，二者并不是相互排斥的，而是存在逻辑关系，前者为后者创设了产生关系网络的条件，后者则是前者的价值追求，由社会延展到政治，不仅是个体行动能力的提升，更是公共空间价值的升华。在公共空间所属社会意义与政治意义的规制之下，公共空间的行动被赋予一定的价值期待，主要体现为主体平等、导向公益与运行开放。主体平等是指公共空间参与者的地位，彼此之间不存在享受权利地位的差异；导向公益则是公共空间的核心追求，以实现参与者公共利益最大化为行为指引；运行开放则是指公共空间无明确边界，空间入场、对话交流、知识生产等都是自由发生。这三个价值期待为公共空间贴上鲜明的标签，亦是公共空间建构的基本原则。

2.2 赋予公共空间属性的政府购买公共图书馆服务

按照刘易斯·芒福德的观点，城市发展进程中最典型和最古老的成就之一便是培育了各种形态的公共空间，比如图书馆、博物馆、音乐厅、电影院等机构。［7］作为一种公共空间，诞生于19世纪上半叶的公共图书馆在世界各地都备受重视，以美国纽约为例，其长期奉行“人民的大学”办馆理念，［8］图书馆被赋予崇高的育人地位，纽约的公共图书馆布局主要考量人口与空间两个因素，基本做法就是确立街区中心图书馆的标准化覆盖，以2平方公里空间或20万人口为参照标准，旨在增强公共图书馆服务的可及性。除美国纽约外，其他国家、地区的重视程度亦如此，其核心在于公共图书馆的功能释放，表现在文化传承、科学普及、知识生产与再生产以及社会交往等方面。另外，公共图书馆也被赋予政治方面的功能，公共图书馆作为一种典型的规训机制和场所,体现了权力的生产性特征,生产出资本主义体系发展所需的驯服而有用的身体,并最终透过自我和他人关系的调适来对自我进行治理。［9］

公共图书馆在功能释放上与公共空间的政治、社会意义具有高度一致性，在公共图书馆服务中引入政府购买理应对这一属性予以兼容、坚守。理想的局面是实现这一效果，即在政府购买公共图书馆服务的各个环节嵌入公共空间属性，规制政府、承接者、民众以及评估方的行为边界。按照制度设计预设，在政府购买公共图书馆服务中，政府处于主导者地位，履行规范制定、程序掌控以及风险防控职责；承接者主要由企业与社会组织承担，恪守契约精神是对承接方的底线要求；民众则是回应者与评估意见生产者，参与政府购买公共图书馆服务决策的生产与再生产；评估方主要承担承接者的行为督导，防止承接者出现越轨行为，与契约背离。在公共空间属性的框架下，政府购买公共图书馆服务同样遵循主体平等、导向公益与运行开放理念。在主体平等理念上，公共图书馆所提供的服务属于基本性保障范畴，具有兜底意义，面向群体是社会各个领域的民众，并不会因个体的身份差异而在权利享受上有所区分，政府购买公共图书馆服务的一个归宿则是保障更多民众拥有平等的基本阅读机会；在导向公益理念上，公共图书馆的运营主体是政府，经费来源是财政，这决定政府购买公共图书馆服务不具备私利空间，所有参与主体都应以直接或间接的方式把实现公共利益最大化作为行为导向；在运行开放理念上，公共图书馆的受众是特定场域的所有民众，不具有排他性，政府购买公共图书馆服务亦如此，所产生的服务是允许个体自主选择消费或不消费。

3 政府购买公共图书馆服务中的公共空间属性流失现象

3.1 政府行政思维惰性

政府购买公共图书馆服务的过程中，政府的角色定位尤为关键。在本质上，政府购买公共图书馆服务的目的是赋利于社会，为社会成员的主体需求提供满足手段。审视当前的政府行为，存在一个制度性的梗阻即政府行为边界的设置与执行或越位或缺位，偏离恰当合理的定位。传统的公共图书馆服务主要是由政府体制之下的公共文化事业单位来承担，这种事业单位具有“准行政机构”属性，在政府购买时，若只是简单的采取体制下非竞争性的购买模式，则容易陷入政府与承接对象之间的行政依附，政府与承接者之间的关系定位与传统模式相比，并未有本质性变革，政府在购买公共图书馆服务中的自身角色必然会偏离。结果就是在政府购买公共图书馆服务中，行政的逻辑代替服务的逻辑，承接者遵循自上而下而非自下而上的逻辑，承接者的行为动力来自于政府部门的压力而非社会成员的需求，取悦于民众不如献媚于上级政府，在公共图书馆履行服务职责时易陷入形式主义，偏离公共利益的价值导向。

3.2 公众参与边缘化

公共图书馆的公共空间属性也体现在服务对象上。《中华人民共和国公共图书馆法》指出，公共图书馆是向社会公众免费开放的公共文化设施，明确了公共图书馆区别于其他类型图书馆的最本质特征：一是服务对象的公众性，二是免费开放性。［10］服务对象的公众性意味着公共图书馆在空间服务和资源生产上要充分吸纳外部意见，政府购买公共图书馆服务更应如此，这不仅是尊重民意的体现，更是建设服务型政府的理应之路。在当前的政府购买公共图书馆服务中，由于在运作逻辑上倾向于建立简单的“委托-代理”模式，公众并非是直接的委托方，再加上个体服务需求的分散性，导致政府与承接主体在考量公众意见时出现两方面的问题：一方面是“无心无力”，另一方面是“有心无力”。前者是基于工作的冗杂以及技术治理手段的不足，既不乐于吸纳公众意见，同时面对庞大的信息量又束手无策；后者虽然拥有积极主动的态度，希望建立有效的公众意见吸纳渠道，但在治理工具上面临限制。在这两方面因素的作用下，在公众主体自身表达能力因素之外，即使其具备主动表达的意识，但在与政府就购买公共图书馆服务事项进行对话时，个体的意见时常被搁置、边缘化。

3.3 规范契约供给不足

在公共空间中，规范契约是主体行为的边界，旨在服务于公共空间的公共属性。在政府购买公共图书馆服务中，涉及多元主体，主要包括政府、读者、文化事业单位、社会力量以及企业。各个主体都会存在自己的利益需求，彼此之间难免存在博弈或张力，需要制定与完善规范契约，完善的规范契约本身就被赋予公共属性。在公共图书馆服务中引入政府购买，其初衷就在于利用市场化方式来改进公众公共利益的保障能力，强化公共图书馆的公共空间属性，既然作为一种市场化方式，自然离不开法律规范、合同契约的规制。目前而言，在政府购买公共图书馆服务上，相关的规范契约建设相对滞后，虽然存在《中华人民共和国公共文化保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》《中华人民共和国横幅采购法》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》等法律和政策，其中对公共图书馆服务的重要性、政府购买的必要性以及应然路径进行阐述。但是，在审视这些制度文本时，不难发现，在刚性约束力度以及具体执行细则上显然有待进一步完善，如需要进一步明确政府购买公共图书馆服务的财政资金保障以及具体购买目录。同时还要妥善兼顾两方面的问题：一方面是要在全国范围内设置兜底标准，另一方面则应考虑各地区具体经济社会发展状况。

3.4 评估有效性阙如

在实践中，政府购买公共图书馆服务所涉及的利益相关主体并不会完全按照理性设计的轨迹安排自身行为，要保障不同主体行为的公共属性，有必要对其行为进行监督与绩效评估。评估的目的在于促使各方遵循公共图书馆的公共空间理念，恪守政府购买公共图书馆服务的公共空间属性。在当下的评估中，存在一个结构性的缺陷即政府作为单一评估主体，这是一种传统行政惯性的渗透，作为政府购买中的委托者，政府实施内部评估一定会产生代理人的自私效应。［11］在自私效应外溢时，单一的评估方式必然会导致主体缺位与评估失灵，在评估主体之外，就目前的政府购买公共图书馆服务绩效评估来说，还存在评估对象与评估指标两个方面的问题。在评估对象上，并未建立起完整的、全覆盖的评估体系，注重对承接主体的关注，而轻视对购买者与需求者的全流程评估，从而导致在对公共图书馆服务资源进行再“编码”时，并没有获取全面的“解码”信息，“编码”与“解码”之间依旧未能实现信息对称；在评估指标上，当下主要是建立起以效率为中心的评估指标，注重结果导向，而对涉及服务过程、成本-收益的测量等指标并未予以充分重视。

4 政府购买公共图书馆服务中的公共空间属性回归路径

4.1 强化政府的公共职责

公共空间孕育公共职责，向社会提供基本的公共服务是政府释放公共属性的行为体现，政府购买公共服务中的核心责任人是政府，只有政府是负责的，政府购买公共服务才可能是负责的。［12］同样，在购买公共图书馆服务上也要如此，公共图书馆的公共空间属性在政治意义派生上更是需要政府对此予以回应，这与政府合法性的建构与维持有关，政府理应切实履行公共职责并在购买公共图书馆服务中合理定位。具体而言，政府在此过程中应着重处理两方面事务：一是财政保障，二是日常监管。在财政保障上，政府一方面要不断加大投入，建立起科学的专项资金增长机制，同时要通过税收政策、价格政策调整以及财政补贴等方式引导更多社会资本流入公共图书馆服务的购买领域；在日常监管上，监管的内容主要是购买公共图书馆服务的过程与结果是否符合公共空间属性，与导向公益是否存在价值偏离，为实现这一目标，需要政府规避代理人的“自私效应”，建立起覆盖购买公共图书馆服务全流程的监管体系。

4.2 完善支撑性法律规范

符合公共空间属性的政府购买公共图书馆服务要运行于合理、有序的环境中，外部性法律、规范的保障不可缺少。在现有与公共文化服务、政府购买公共服务相关的法律、政策基础上，应进一步完善和细化有关规定，在文本中明确其主要原则、做法、流程以及目标，并对相关主体的资质、职责、权限以及权利进行规定，确保购买主体、承接主体、消费主体以及评估主体的行为都有法可依。在法律之外，同时应配套相应的具体规范条例，在信息披露、公众参与、财务审计、风险防范、失责追究等方面做到有章可循。以公众参与来说，现有的《中华人民共和国公共图书馆法》虽对公共图书馆发展的法人治理结构以及多元主体参与的模式有原则性的规定，主要还是简单的笼统概括，更大的价值在于理念指引，但在公众参与的具体程序、形式以及保障上并没有明确阐述，导致这一理念在执行中并不受重视，无法有效落实。因此，在推动诸多价值理念嵌入政府购买公共图书馆服务时，应考虑原则与具象两条线，在原则之外，以具体规范设计来予以支撑。

4.3 壮大社会力量的实力

体制内非竞争性购买是政府购买公共图书馆服务的异化形式，这一做法只会导致公共图书馆公共空间属性的“内卷化”，［13］财政投入有增长，但公共图书馆服务效益却不增反减，与政府公共期待、公众基本需求相偏离。合理购买公共图书馆服务应建立起充分的承接市场，置于中国语境，在市场中不仅有传统的公共文化事业单位，还应存在具有自主生存能力的社会组织、企业，有条件参与公共图书馆服务的承接竞争。目前来看，与体制性庇护下的公共文化事业单位相比，市场中的公共图书馆服务承接主体发育并不充分，自身发展独立性不足。在壮大和培育公共图书馆服务承接主体上，应格外关注社会组织和企业。在政策上，放宽准入机制，减少审批备案环节，赋予社会组织和企业平等的法律地位，在购买公共图书馆服务公开招标上为其提供一个公平的竞争环境；在财政上，以专项资金、财政补贴、税收免减等方式扶持其发展，并配套相应的风险补偿机制，旨在以“输血”来提升社会力量的自我“造血”能力，增强社会力量的生存活力。另外，公共图书馆具有公共空间所赋予的运行开放性，服务对象是庞大与复杂的，鼓励规范化的社会志愿组织及个人参与到政府购买之中应为常态之举。

4.4 改进民意采集技术

在公共空间中，主体平等是一个基本属性，意味着在公共图书馆服务中应秉持均等化理念，在服务对象上不具有排斥性，政府购买公共图书馆服务旨在为全体社会成员提供无差异化的优质产品或服务。实现公共图书馆服务均等化与无差异化，要求政府在购买公共图书馆服务中应坚持以民意为导向，构建政府与社会成员良好的互动模式。在建立制度化的反馈渠道以及提升公众的参与意识与能力之外，当前公共资源配置面临人口日益集聚与流动愈发频繁的双重压力，常规的民意采集手段已经无法适应环境需求，需要更新政府与社会的交互技术。当下的大数据、云计算以及人工智能发展恰为这一需求提供技术支撑，这些技术注重信息量的采集，采集渠道覆盖搜索引擎、社交软件、电子地图等，以海量数据为中心，在社会治理中应用前景广阔。在公共图书馆服务上，根据社会各界人员日常文化消费信息的反馈，利用大数据等技术进行有效识别、筛选与整合，最后在海量信息中获取最大公约值，从而为公共图书馆服务资源的最优配置提供决策建议。

4.5 建立系统的评估体系

评估是一个关系调适的过程，涉及政府、市场与社会等场域的主体。在对政府购买公共图书馆服务进行评估时，应遵循定量与定性相结合、事前事中事后相结合以及社会化评估三个原则。① 定量与定性相结合。应坚守契约精神，根据合同进行管理，对承接主体所提供的公共图书馆服务进行量化评估，并辅之以消费主体的主观评价等定性方法。② 事前事中事后相结合。政府购买公共图书馆服务的评估要覆盖全流程，在事前，应针对公共图书馆服务资源配置的结构性张力，在供需失衡问题上予以需求端更多关注，进行针对性的调查，实现供需之间的平衡；在事中，要加强对购买公共图书馆服务的态度、能力与效率进行过程监督，做到跟踪式评估，确保政府购买的运行不出现监管“死角”；在事后，对照合同文本，按照既定计划，进行“成本-收益”框架下的反馈式评估，其中应尤为重视公众满意度在评估指标中的权重。③ 社会化评估。这是引入第三方的评估模式，第三方评估主体能够借助自身的独立性，减少评估的复杂性，提高服务满意度评估的有效性。［14］在第三方评估实施中，赋予专业能力更强的社会调查机构进行独立评估的权限，从而为政府购买提供更加准确、全面的评估信息。

5 结语

从公共空间角度来看，公共图书馆所具有的价值理性与公共空间的社会意义具有一致性，在此之外，政治意义则是对公共图书馆服务的显著升华，政治意义产生于政府与民众的互动关系，而公共图书馆的公共空间属性则有效兼容了社会意义与政治意义。正是基于公共空间属性嵌入公共图书馆服务中的理性认识，引入政府购买理应遵循服务于公共空间属性提升的理念，审视二者关系：一方面公共空间属性应作为政府购买公共图书馆服务的价值导向，要规避各种有损公共空间属性的风险；另一方面，政府购买的过程应对公共图书馆的公共空间属性进行再生产，不断做增量。作为一种手段，政府购买公共图书馆服务注重引入市场化、社会化的方式，改变过去由体制内文化事业单位单一供给的局面，不仅有利于消除自我代理的弊端，还能在此过程中赋予政府、民众以及社会力量新的角色，最终推动公共图书馆服务资源配置更加优化以及进一步提升民众满意度。