美国矿山应急预案体系分析及其对中国的启示

吴大明 张 梦 毕 莹 陈 阳 师尚红

(应急管理部信息研究院，北京市朝阳区，100029)

2018年，我国组建应急管理部，开创了应急管理发展新的里程碑，使我国应急管理体制更加成熟完善，应急管理水平有了质的飞跃。安全生产和应急管理有着密切的关系，其在保障人民群众生命财产安全和促进社会稳定发展等方面一贯相辅相成。应急预案是应急管理建设的龙头，是“一案三制”的起点，在矿山安全生产方面，通过建立健全矿山应急预案体系，能够明确事前、事发、事中、事后各个过程中各部门和人员的职责，提前掌握矿山事故防范重点、事故响应流程和事后恢复要点，为矿山突发事件的快速部署和日常安全生产管理工作的开展奠定基础。美国矿山安全生产水平较高，应急管理起步较早，多年实践过程中总结形成了较为成熟的矿山应急预案体系，为美国矿山安全生产发展提供了有力支撑。本文通过新时期安全生产与应急管理关系的梳理，结合对美国矿山应急预案体系的分析，为健全完善我国矿山应急预案体系提供了参考和借鉴。

1 新时期矿山应急预案体系与矿山安全生产关系

1.1 矿山应急预案范畴

矿山应急预案指面对矿山突发事件，如自然灾害、生产安全事故、公共卫生事件和社会安全事件，政府、社会各组织机构、矿山企业、矿工家庭及矿工个人等事先制定好的涉及管理、响应、指挥及救援等各方面的应对计划。一般来说，完善的矿山应急预案主要包括5个方面内容：具有完善的矿山应急组织管理指挥系统，具有有力的矿山应急工程救援保障体系，具有成熟的矿山综合协调和应对支持协作系统，具有准备充分的矿山防灾备灾供应保障体系，具有专业的矿山综合救援队伍及相关专业支持人才队伍。

1.2 矿山应急预案体系

总体来说，矿山各类应急预案有机组合的综合体即为矿山应急预案体系。矿山应急预案体系建设是矿山应急管理工作发展的重要组成部分，科学完善的矿山应急预案体系的形成有助于夯实矿山应急管理工作基础，并为矿山安全生产工作的开展提供有力保障。广义上说，矿山应急预案体系的范围非常庞大，如涉及矿山生产生活各个方面的各类应急预案。而从简化研究角度考虑，可以简单将与自然灾害和生产安全事故相关的矿山应急预案总和称之为矿山应急预案体系。

1.3 矿山应急预案体系与安全生产关联性分析

在以往矿山安全生产工作中，对于矿山应急预案的定位，更多的是将其作为生产安全事故应急响应的指导文件，用来组织和推进事故应急响应工作，以便管理事态发展和降低影响后果。此外，对于易发多发的矿山自然灾害，矿山企业也制定了相应的应急预案，用来快速有效地应对灾害影响。因此，在过去，矿山应急预案及预案体系是矿山安全生产工作的重要环节和组成部分。

在新时期的历史机遇和挑战下，党和人民对安全生产工作提出了更高要求，从应急管理的大格局下统筹安全生产工作，这不仅是工作思路的转变，更是发展理念的创新和突破。从近年来国内外应急管理的发展历程来看，应急管理已从简单的应急响应迈向综合的应急管理全过程，即将预防、防止、准备、响应和恢复等各个阶段的工作均作为应急管理的重点，并且特别强调了通过防灾减灾工作的投入来预防和降低灾害事故的发生概率。

所以，新时期下的矿山应急管理工作包含了以预防事故发生为主的安全生产，而矿山应急预案体系也应沿着这个思路来健全完善，才能更有利于夯实矿山安全生产基础，进而提高矿山安全生产整体水平。

2 美国应急管理与应急预案体系概况

2.1 美国应急管理概况

美国应急管理工作起步较早，经过多年发展已初步形成较为健全的应急管理体系。在应急管理法制建设方面，形成以《罗伯特·斯坦福灾害救济与应急支持法》为核心、联邦政府各部门相关法律为补充的应急管理法律法规体系，为美国应急管理各项工作的开展提供了基本法律依据；在应急管理体制建设方面，形成以国土安全部为主导的“大应急、大安全”国家应急管理模式，以国土安全部下属联邦应急管理署(FEMA)统筹自然灾害应对为主的一般事件应急管理体系，以及联邦政府各部门牵头的行业领域应急管理格局；在应急管理机制建设方面，联邦政府各部门总结形成了一整套形式多样且实用性较强的应急管理机制，如FEMA的“浪涌计划”(在灾害应对期间，联邦政府各部门员工以自愿的方式参与FEMA应急响应工作)机制，有效地促进了整体应急管理工作的开展。

2.2 美国联邦应急预案体系构成

美国联邦应急预案的起始可追溯到1962年，即肯尼迪总统签署的《国家安全行动备忘录-政府持续运转应急预案》，提出了当国家遭受核打击后，政府持续运行的方案。进入20世纪90年代，美国联邦应急预案体系的建设发展全面走上正轨。以联邦综合应急预案体系为例，在经历4次较大变革后，已逐步趋于成熟。

1992年，为落实《罗伯特·斯坦福灾害救济与应急支持法》的规定和明确联邦政府应急管理法定职责，弥补特定风险灾害预案建设的不足，政府颁布了《联邦响应计划(1992)》，以便在灾害应对超出各州政府能力时，及时启动联邦政府应急预案，从国家层面上对各州给予帮助。

2004年，根据《国土安全总统令第5号》的要求，国土安全部制定颁布了《全国突发事件管理体系》(NIMS)，搭建了全国统一的突发事件应对框架，为全国应急管理规范化建设奠定了基础。在NIMS的基础上，国土安全部于同年颁布了《国家响应预案(2004)》，用以指导全国应急预案建设工作。

2008年，国土安全部制定实施了《国家响应框架(2008)》，即根据NIMS标准和《国家(应急)准备目标指南》，构建了各政府部门和社会各界力量一体化的应急响应框架，以实现国家应急响应战略目标和响应行动预案。《国家响应框架(2008)》的整体构成包括核心文件、应急支持功能附件、相关支持附件、事件附件、参与者指南等5部分。

2011年，为提高应急准备工作的针对性和系统性，进而增强美国国家安全和提高应急管理工作韧性，美国总统奥巴马签署了《总统政策令第8号》，从国家层面上开启了新一轮应急预案体系的发展完善工作。随后，美国国土安全部制定了《国家准备目标》和《国家准备体系》，逐步出台了《国家防止框架》、《国家保护框架》、《国家减灾框架》、《国家响应框架》、《国家恢复框架》，以及《联邦防止跨部门行动预案》、《联邦保护跨部门行动预案》、《联邦减灾跨部门行动预案》、《联邦响应跨部门行动预案》、《联邦恢复跨部门行动预案》等若干个跨部门行动预案。

此外，联邦各政府部门也制定了与其职责相关的应急预案，并逐步形成了相应的预案体系。这些社会组织机构应急预案体系与联邦综合应急预案体系一道，共同构成了美国联邦应急预案体系。

2.3 美国联邦应急预案体系的作用与意义

通过分析发现美国联邦应急预案体系的规模非常庞大，从预防、防止、准备、响应和恢复等各个阶段对应急管理工作的开展作出了规划，明确了工作目标、具体内容和相关职责权限。因此，基于全过程应急管理的现代应急理念，美国应急预案体系的建设从某种程度上起到了统筹和引导应急管理工作的意义，在整个应急管理的发展中具有极其重要的地位。

3 美国矿山应急管理概况

3.1 矿山安全生产现状

美国矿山安全生产工作起步较早，但由于信奉自由资本主义，早期美国政府对矿山安全生产工作的干预较少。进入20世纪70年代，在经历多次重特大矿山生产安全事故后，美国社会对矿山安全生产工作的关注达到了前所未有的高度。在各方的努力下，美国政府于1977年颁布了《矿山安全健康法(1977)》，并依此组建了矿山安全健康监察局(MSHA)。自此，美国矿山安全生产状况有了明显的改善，矿山生产安全事故发生数量逐年下降。2018年，美国矿山生产安全事故造成27人死亡，10万从业人员死亡率为8.147。

3.2 矿山应急管理法律规定

矿山应急管理法制建设是矿山应急预案建设发展的基础保障。从发展历程来看，1891年，美国颁布了《保护矿工生命法》，仅是要求矿山企业负责人向矿山安全监察人员定期上报井下通风等基本设施设备的情况。1952年，美国国会颁布了《联邦煤矿安全法》，1966年又颁布了《联邦金属和非金属矿山安全法》，但这两部法律中劝告性规定较多，强制性条款很少。直到《矿山安全健康法(1977)》的颁布，才对矿山领域的应急工作提出了较为明确的要求。例如，《矿山安全健康法(1977)》第115条e款规定：每一座井工煤矿或其他矿山发生事故后，要有矿山救援队从事救援和恢复工作。救援队在此之前的应急准备支出由矿主承担。

2006年，美国接连发生3起严重的矿山生产安全事故，促使政府颁布了《矿山改进和新应急响应法(2006)》，就应急撤离、应急响应预案、应急通信和矿山救护队等提出了较为细致的规定，再次从法律层面上强调了矿山领域应急预案建设的重要性。2008年，MSHA颁布了《矿山救援队规定》，对矿山救援队伍和装备建设提出了明确规定，进一步促进了矿山领域应急预案体系的发展建设。

3.3 矿山应急管理和组织机构

政府层面上，MSHA是美国矿山安全生产的主管部门，也是矿山应急管理工作开展的主导部门。一方面，MSHA通过法规的颁布和实施来推进应急管理和应急预案建设工作；另一方面，MSHA下设独立的专职救援队伍，承担矿山较大事故的应急救援工作。企业层面上，矿山企业是矿山应急管理的主体，通过预案的制定，以及自建救援队、联合共建救援队和购买救援服务等方式，来保障矿山应急救援工作的开展。

一般来说，矿山事故发生后，矿山企业会迅速启动应急预案，并在事故现场设立由MSHA代表、州政府代表、企业和矿工代表四方人员组成的矿山救援指挥部，根据NIMS，指挥部一般设置行动、计划、财务和后勤4个工作小组，并结合事故特点和救援行动需求，酌情增设通信、信息和安全保障等其他工作小组。

4 美国矿山应急预案体系分析

4.1 矿山应急预案体系的构成

矿山应急预案体系是以矿山领域应急预案体系为核心、相关应急预案体系为补充的矿山应急预案综合体，具有较强的专业性和针对性。从从属关系和联系程度上来看，美国联邦矿山应急预案体系由国家综合应急预案体系、相关政府各部门应急预案体系、相关社会组织机构及矿山领域应急预案体系4部分组成，是国家整体应急预案体系的重要组成部分。其中，国家综合应急预案体系为矿山应急管理提供总体目标和指导，相关政府各部门应急预案体系从其专业领域的角度为矿山应急管理提供支持，社会组织机构应急预案体系从更大范围上为矿山应急管理提供援助。

以国家综合应急预案体系为例，《国家准备目标》和《国家准备体系》提出了应急预案建设宗旨和核心内容，并对矿山应急预案体系建设提出了整体要求，即以生命财产安全为应急预案建设的目标，从应急重点能力建设来推动矿山整体应急管理工作的开展。此外，联邦应急预案各框架和跨部门行动预案为更加广泛的矿山应急管理工作开展提供了基本依据和方法。

4.2 矿山领域应急预案的编制与主要内容

从矿山领域应急预案体系建设的目标来看，矿山领域各项应急预案的编制均应从保障矿山企业和矿工安全的角度出发，制定具有实践可操作性的应急预案。

美国矿山领域应急预案的编制流程和要点包括：明确预案编制目的、成立预案编制小组、能力和风险分析、预案制定、预案测试、预案实施6个部分，即：明确预案编制目的是指导矿山应急管理工作开展的前提，如应急响应预案是在事故发生后启动，确保各方力量有序组织开展应急工作，防止次生灾害事故的发生，以及为事故恢复工作的开展创造条件；各部门牵头成立本部门的预案编制工作组，组织专业人员开展相关预案编制，如各级政府组织编制本部门与矿山应急相关的预案，或各矿山企业组织编制本企业的应急预案；梳理总结相关法律法规，明确矿山应急管理工作开展过程中的职责，开展应急资源评估和应急风险评估，全面掌握正面和负面影响因素；对任一预案的编制，均应综合考虑应急管理过程中各阶段的工作内容、人员职责及主要行动的开展；通过桌面演练和实践演练的方式，定期对预案进行模拟演练，及时发现、总结和改正演练过程中发现的问题，不断完善预案；预案制定颁布后，应就预案的贯彻落实开展宣传教育，如对矿工及相关人员进行培训，使预案的实施逐步成为企业文化的一部分。

4.3 美国矿山应急预案体系特点

通过分析发现，美国矿山应急预案体系是以国家综合应急预案体系为基础，相关应急预案体系为补充，矿山领域应急预案体系为主体的综合性、立体化应急预案体系，是矿山应急管理的突破口，能全面反映矿山和社会整体应急管理水平。

(1)矿山应急预案体系范围大。通过分析可知，美国矿山应急预案体系不仅包含矿山领域应急预案体系，还包括国家综合应急预案体系及各类相关应急预案体系，即矿山应急预案体系是社会各类与矿山应急相关的应急预案体系的综合体，集政府、社会组织机构和企业于一体，与国家应急管理息息相关。

(2)矿山应急预案体系开放性强。美国矿山应急预案体系是一个开放式的预案体系，凡是与矿山应急预案建设相关的预案体系发展均会对其完善起到一定的促进作用。例如，从美国国家综合应急预案体系来看，对于应急预案的制定，通过目标的设定、核心应急能力的体现、应急管理职责权限的层层分解落实，来形成开放的、动态的、持续完善的应急预案体系，能够随着时代的发展、社会的进步、经验教训的吸取来完善和丰富应急预案体系。

(3)矿山应急预案体系覆盖面广。当下应急管理的理念已从过去应急响应转向应急管理的全程管控，而美国矿山应急预案体系是涵盖应急管理工作各阶段的全过程预案体系，从防灾减灾、预防、防止、响应和恢复等各阶段来统筹应急管理，进而为矿山安全生产发展提供有力的保障和支持。

5 新时期健全完善我国矿山应急预案体系的建议

多年来，我国矿山应急预案体系的建设取得了较大进步，对推进矿山安全生产工作发挥了重要作用。2018年应急管理部组建以来，国家各部门、地方政府和社会各界的应急管理工作均取得了较大的进步，全国矿山应急预案体系建设也有了新的发展完善。

然而，现有的矿山应急预案体系离全面快速保障矿山安全生产仍有一定的差距。为此，在借鉴美国矿山应急预案体系建设经验的基础上，可从以下4个方面来创新完善我国矿山应急预案体系。

(1)进一步理顺矿山应急管理与安全生产的关系。新时期我国矿山安全生产工作持续快速发展，为推进应急管理和安全生产工作的全面深入衔接，可深入分析与应急管理各阶段相关的安全生产工作目标和主要内容，即找准防灾减灾、预防、应急准备、响应和恢复等阶段中影响和促进矿山安全生产发展的主要因素和条件，进而将安全生产各项工作融合到应急管理中来，如以各类应急预案建设来夯实安全生产基础，从而更好地促进矿山安全生产发展。

(2)健全完善国家综合应急预案体系。国家综合应急预案体系的健全完善是矿山应急预案体系发展的重要基础和主要组成部分，开展我国中长期应急预案体系建设和改革发展对策研究，同时借鉴相关国家应急预案体系建设经验，提出构建和完善新时期国家综合应急预案体系建设发展框架、路径及措施，以国家综合应急预案体系建设来夯实矿山应急预案体系基础。

(3)推进政府各部门和社会各类应急预案体系的合作。社会各类应急预案体系是矿山应急预案体系的重要补充，在以往的工作中，各类社会应急响应预案的制定和实施为矿山安全生产提供了有力保障。新时期，可逐步推进政府各部门指导社会各类应急预案体系建设，并进行相应合作，健全完善应急管理各阶段与矿山应急相关的预案体系，进而从更大的视角为矿山应急管理工作的发展保驾护航。

(4)强化矿山应急预案体系的持续评估与完善。矿山应急预案体系是一个有机整体，包含了与矿山应急预案相关的方方面面，是矿山应急管理的缩影。由于体系庞大，各类应急预案的协调磨合对矿山应急预案体系整体水平的提高影响较大。因此，应定期开展矿山应急预案体系的评估工作，并通过桌面和实战演练等方式，来发现矿山应急预案体系存在的不足，进而及时作出修改和完善。

6 结语

本文通过对新时期应急管理与安全生产关系的简要辨析，发现应急管理是安全生产发展的进一步深入和升华，从新的角度分析研究了矿山应急预案体系建设工作。通过对美国国家应急预案体系和矿山应急管理体系的分析，总结提出美国矿山应急预案体系的构成是由国家综合应急预案体系、政府部门和组织机构相关各类应急预案体系、矿山领域应急预案体系的综合有机体。在此基础上，通过对美国矿山领域应急预案的内容分析，归纳了矿山应急预案体系的特点。最后，借鉴美国矿山应急预案体系建设经验，提出从理顺矿山应急管理与安全生产关系、健全国家综合应急预案体系、推进政府和社会各类应急预案体系的合作、强化应急预案体系评估完善4个方面来健全和提升我国矿山应急预案体系的整体水平。