我国安全生产普法途径创新与效果评估

郑 雪

(应急管理部宣传教育中心，北京市东城区，100013)

我国安全生产普法工作开展多年，已成为法治中国建设的重要组成部分。按照中央宣传部、司法部关于开展法制宣传教育工作的要求，紧密结合安全生产工作实际情况，采取多种措施，利用多种途径方式，大力宣传国家安全生产和公共安全领域的法律法规，全面普及安全生产有关法律法规知识，可以有效提高全民安全意识、风险意识和预防能力。

1 我国安全生产普法现状

我国历来高度重视安全生产法制宣传教育工作，根据中央宣传部、司法部在公民中开展法制宣传教育的规划要求，以及全国普法办公室关于全国普法依法治理工作要点，先后出台原国家安全生产监督管理总局法制宣传教育的第5个五年规划(2006-2010年)、《全国安全监管监察系统实行“谁执法谁普法”普法责任制的实施意见》，有力推进各级部门机构建立健全“谁执法谁普法”工作责任制，明确普法遵循原则和重点内容，不断推进普法工作。

1.1 普法活动工作开展情况

(1)充分运用“安全生产月”活动，扩大普法影响力。国务院安委会办公室每年6月集中开展全国“安全生产月”活动，2018年将宣传内容扩大到应急管理、安全生产和防灾减灾救灾工作中。活动期间大力开展安全发展主题宣讲、全国安全宣传咨询日、新闻宣传和专家宣讲、应急演练、事故和灾害警示教育、网上安全文化精品博览系列活动，进一步增强了全民应急意识，提升安全素质，提高防灾减灾救灾能力。

(2)积极融合“安全生产万里行”活动，增强普法宣传覆盖面。全国每年开展“安全生产万里行”活动，活动以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，重点开展宣传、采访、报道安全生产工作正反两方面典型，加强舆论引导和监督，推动应急管理和安全生产重点工作落实。期间，深入职业院校、企业、社区等单位开展普法宣讲、发放宣传材料，与基层普法同志座谈交流，邀请主流媒体记者开展纪实报道，宣传优秀普法经验，营造良好的舆论氛围。

(3)大力推广安全文化建设，营造普法文化良好氛围。全国各地积极开展“安全发展忠诚卫士”演讲比赛、“中国梦·平安福”安全生产月美术书法展及摄影大赛、“守护生命”安全知识有奖网络竞赛等形式多样的安全生产文化建设活动，制作宣传展板，编制、发放知识读本、挂图和安全小常识手册等，广泛宣传安全生产法律法规、国家和地方关于安全生产工作的重大布署，营造了良好氛围。

1.2 普法工作取得的成效

(1)法律意识和守法意识进一步增强。通过面向执法对象、服务对象和社会公众、高校毕业生开展多层次、立体化、全方位、多形式的安全生产法治宣传，精准抓住关键人群和重点环节，有效凝聚全社会牢固树立安全生产法治思维，促进法治精神扎根头脑。

(2)事故防范和自救互救素养进一步提升。通过开展宣讲、演练等丰富普法形式，加强应急救灾、安全事故防范和自救互救等知识普及，进一步提升公众应对突发事件的综合素质，有效预防和减少公共安全事故及群死群伤事故发生。

(3)违法行为逐步减少。通过开展以案说法等形式的普法工作，促进法治机构、诉讼企业和涉案民众更准确地理解安全生产法律法规和标准，依法依规开展安全生产经营活动，有效防止生产经营单位违法违章作业行为。

(4)安全事故逐年下降。据统计，2018年自然灾害因灾死亡失踪人口、倒塌房屋数量、直接经济损失分别比近5年平均值下降60%、78%和34%；生产安全事故总量、较大事故、重特大事故与2017年相比实现“三个下降”，其中重特大事故起数和死亡人数分别下降24%和33.6%，实现平稳良好趋势。

1.3 普法宣传教育方面存在的主要问题

(1)对安全生产普法工作的重要性认识有待加强。根据事故统计，发生安全生产事故直接原因多是作业人员违章作业、经营者违法生产，暴露出的间接原因之一就是生产经营单位安全法律意识淡漠、安全生产宣传教育和管理工作没有落实到位。

(2)安全生产普法工作仍存在局限性、临时性、阶段性、分散性的问题。在普法实际工作中侧重结合当年全国普法办有关文件精神，对安全生产领域的普法工作缺乏针对性、长期性、连续性的规划，尚未建立健全普法工作实施办法及效果评价标准。

(3)安全生产普法工作在内容设置上与我国广大人民群众文化水平存在一定差异。历年宣传内容多集中在法律法规标准硬性条文等方面，政府有关人员、安全生产专家对法条解释较为生硬，不够通俗易懂，与百姓生活实际贴近度较低，缺乏对法条分析的生动案例。

(4)安全生产普法宣传队伍需要整合完善。全国各地区各单位通过开展普法工作，积累了一定的普法宣传队伍，但普遍存在各自为政的单线作战情况，没有构建起全国性、覆盖广的专业普法力量，尚未形成体系普法合力。

2 安全生产普法的方式方法创新

安全生产普法要充分发挥广播、电视等大众媒体的引领教化作用，用寓教于乐的形式开展安全生产法治宣传教育。积极利用官方网站、政务微博、官方微信、客户端和手机短信等平台载体开展普法活动。

2.1 突出“四重”，找准普法宣传切入点

(1)突出做好重要政策文件出台的宣贯工作。紧紧把握安全生产领域法律法规、政策文件制定出台这个关键阶段，重点从政策文件出台背景、重要意义和变动改进、带来影响等方面进行解读宣传，围绕社会关切的热点、难点、重点问题，及时、有效、有针对性地开展普法工作，加强政策解读和政务公开工作，有效管理和充分发挥专家智囊团及主流媒体、新媒体作用。

(2)突出抓好重要时间节点的宣贯工作。一是结合党的重大会议、全国“两会”等组织开展有针对性、有特点的普法宣传活动；二是结合“12·4”国家宪法日、“法制宣传日”等特殊时段和节点等，开展集中宣讲、主题活动、法律咨询、发放资料、专题培训、安全执法等活动。

(3)突出重大安全事件以案说法。发生重特大安全事故或社会关注热点话题，会引起大众心理不安或情绪波动，甚至对相关政府部门机构产生不信任，若不积极回应必将影响社会稳定大局，所以安全生产普法工作必须突出重大安全事故发生这个重要时段，积极宣传官方回应，讲清事实真相、有关政策措施、处置结果等。同时结合事故警示日，开展专项普法宣教，牢记事故教育，依法依规组织生产活动。一段名为“一线工人安全帽”的视频引起热议，视频中一位工人拿着黄色的一线工人安全帽与红色的领导安全帽相撞，黄色安全帽出现破损，红色安全帽却完好无损。以此热点话题为机，大力宣传《安全生产法》有关条款(《安全生产法》明确规定“生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用”)，警示各生产经营单位要严格依法为从业人员提供符合标准的劳动防护用品，落实企业安全生产主体责任。

(4)突出重点人群的普法宣传。加强党员领导干部、机关公务员、企业生产经营者、中层及基层班组管理人员、高校毕业生及青少年、流动人口等重点人群的安全生产普法宣传教育，分别以党中央关于安全生产的重要论述精神、安全生产法律法规、事故预防与应急管理、安全生产专业技术知识等不同侧重点进行宣讲，提升知法、守法和依法维护自身权益的意识与能力。

2.2 结合“七进”，扩大普法工作涵盖范围

紧密结合安全生产宣传教育进企业、进校园、进机关、进社区、进农村、进家庭、进公共工作场所“七进”活动，突出受众群体开展不同内容、不同形式的普法活动。

(1)“进校园”普法工作。坚持安全教育从学生抓起，以职业院校毕业生安全生产法律法规学习宣传为切入点，广泛征集校园应急管理和安全生产法律法规学习宣传的工作意见和建议，增强学习安全生产知识和法律法规的主动性。

(2)“进企业”普法工作。以安全生产法律法规和标准、安全管理、事故致因理论等专业知识为宣传重点，着力构建企业安全文化建设，强化安全生产主体责任，提高安全素养。

(3)“进农村”普法工作。农村是安全生产普法宣传的弱点也是基础，通过在乡村公共场所设置橱窗、展板、宣传画等载体宣传安全生产相关知识，组织志愿服务队伍定期开展宣传活动、提供咨询帮助，提高农村安全意识和素质。

(4)“进社区”普法工作。利用“安全科技周”等平台，在社区传播安全常识和安全提示，发放涵盖居家交通、用电用气等方面的生活安全类知识手册，挖掘民间文艺爱好者开展安全文艺创作。

(5)“进机关”普法工作。建立完善“谁执法谁普法”责任清单，明确牵头机构，落实普法责任，将学法用法普法情况纳入学习内容、年终考核重要指标之一，组织开展讲座、答题、展览、演讲等形式，深入推进安全生产法律法规的学习宣传和贯彻实施。

(6)“进公共场所”普法工作。围绕商厦、车站、机场等人员密集场所，充分利用法治公园、法治长廊等法治文化阵地以及各类宣传栏、橱窗、电子显示屏等公共设施，使法治抬头看得见、用时找得到，促进普法工作日常化。

(7)“进家庭”普法工作。发挥各部门联动作用，开展“文明家庭”“平安家庭”等创建活动，通过电视台制作播出与生活息息相关的安全专题节目或安全公益广告，多渠道面向家家户户普及逃生技能，将安全知识和安全法律法规渗透到每一个家庭。

2.3 运用“双网双微”，增强普法工作灵活性

充分利用主流专业新媒体宣传优势，在政府官方网站和宣教专网(双网)和主流微博、微信(双微)，定期发布习近平总书记关于应急管理和安全生产工作的重要论述、政策法规和安全知识，突出宣传教育的广泛性、全面性、实时性，同时还要提高灵活性、趣味性、互动性。

(1)“双网”同步开设普法工作专栏。网站专栏设置安全要闻、高层声音、理论课堂、传媒发声等板块，通过视频图解、政策解读、媒体评论等多层次、多方位、多角度普及知识，加强对权威报道和稿件的再编辑、再传播，确保全面、准确、及时传播安全生产最强音。

(2)“双微”途径创新开展知识答题。结合应急管理和安全生产工作实际，创新普法工作方式，面向全社会广泛开展微信、微博知识答题，并对答题获得满分的微信用户给予适当奖励，提高群众参与的积极性，促进普法工作融入日常、贴近百姓。

2.4 并用多种媒介形式，促进传统方式展现新活力

(1)举办专题展览，悬挂横幅标语。展览以图文并茂的形式，创新展图立体三维技术、LED显示屏等，突出习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略及关于安全生产重要论述精神，宣传权威部门对相关政策的解读、安全生产法等行业法律法规系列内容。

(2)召开专题会议，部署有关工作。通过视频会议形式，对安全生产普法重点内容进行集中强调部署，调动干部参与普法的主动性，邀请法治部门围绕宪法、应急管理和安全生产政策措施、法律标准、专业知识等相关内容作专题辅导报告，增强专项解读法律法规的效果。

(3)建立以案说法课堂机制，丰富内容形式。联合法院、检察院、司法部门、公安机关及负责安全生产复议应诉单位，开展办案释法说理普法活动，围绕安全生产行政复议与诉讼过程中发生的问题及容易被忽视的地方，对行政复议诉讼的基本流程、法条理解、处理技巧等方面进行解读。

(4)加强公共设施建设，促进普法寓教于乐。采用互动体验馆、VR体验等新科技手段，以实景模拟、亲身体验等方式，开发拓展寓教于乐的安全体验项目，建立体验馆、基地、文化园、广场等专业场所。同时组织有关单位研究制定体验馆、基地等场所安全标准，规范普法场馆场所安全标准。

2.5 注重“四个紧密结合”，增强普法工作宣传效果

安全生产普法工作要坚持“四个紧密结合”，做到方案合理、内容丰富、形式灵活、组织严密，确保安全生产法律标准和专业知识学习宣传和贯彻实施工作取得实效。

(1)坚持紧密结合党建工作。普法工作本身不是简单的法律教育工作，而是一项严肃的思想政治工作，这项工作必须在各级党委和政府统一领导下，服务于党和国家工作大局，将普法纳入基层党组织评优指标，这样既有力促进普法工作的考核力度，又可丰富党建工作的内容。

(2)坚持紧密结合普法五年计划工作。安全生产普法工作要按照“七五”普法的总体要求，以宪法为核心框架，扩展到《安全生产法》等安全生产领域的法律规章标准内容。各地要融入地方政策和特色，提高各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识，落实安全生产法律主体责任，建立良好的法律文明秩序。

(3)坚持紧密结合安全生产实际情况。注重将党中央、国务院关于安全生产的系列重要指示批示精神作为安全生产普法基本法律理论的重要内容，结合应急管理安全生产工作面临的新形势新挑战新要求，提高干部职工依法履职的能力，紧紧盯住重大安全风险，严格按法律、规则和程序办事。

(4)坚持紧密结合传统地域文化。普法实际是教化大众的一种形式，在中国传统文化中，普法这种形式的教化不宜单靠法律法规本身，还有赖于道德礼仪、风土民俗。将安全生产普法工作融入各地区特有的地域文化中，穿插社会主义道德教育、发扬社会主义道德风尚，更加有利于当地百姓对法律法规的认同感，大大提高普法效果。

2.6 构建政府、企业、社会“三位一体”普法格局

坚持党和政府的统一领导，在各级部门监督配合下，整合调动企业和社会各方面力量有序开展普法活动，最终形成党委领导、政府主导、部门协作、社会响应、民众参与的大格局。

(1)建立全系统、各层级、互联互动模式的政府普法体系。一是制定科学合理、可操性强、各有侧重的安全生产普法长期和中短期规划及评估办法；二是制定普法配套政策措施鼓励企业、社会积极参与安全生产普法各项工作；三是健全部门协作普法机制，整合政府资源；四是制定考核评价体系，将开展安全生产普法、执法等内容纳入法治政府指标体系，作为政府绩效评价考核的重要组成部分，督促各级政府落实普法责任；五是坚持问题导向，组织开展普法调研，深入基层、直击一线，找准基层单位在普法工作中存在的难点问题和薄弱环节，提出解决政策和措施，分阶段、分重点，持之以恒解决普法问题。

(2)夯实企业基层普法宣传教育工作。企业主要负责人要落实“一把手”安全生产普法主体责任，将普法纳入全年安全生产工作同部署、同落实、同评估。一是将普法工作与每年安全生产工作重点结合，与安全生产制度融合，引导职工认识到遵守国家法律法规、行业标准、企业规章制度的重要性；二是将普法工作与企业安全文化建设相融合，普法不光是对安全领域法律和专业知识的简单宣教，更要营造遵纪守法作业、依法经营管理、诚信爱岗敬业的良好内部氛围；三是将普法工作与职工合法安全权利维护相结合，通过开展普法解决职工存在的困难和疑惑，自觉提高用法律维护自身权益的意识，促进形成职工间互相监督、互相保护的行为模式。

(3)健全社会参与立法、普法全过程机制，促进全民更好理解法律。在安全生产立法过程中，广泛听取公众和方方面面意见，除涉及国防、外交或其他重大事务不宜公开之外，公开进行立法听证，定期或不定期评议政府活动；尽可能通过新闻媒体对外传播，缓解立法过程与行政过程中的信息不对称问题，增加立法决策与行政决策的理性，从而使安全生产法治建设能够得到更多的理解和支持。

3 开展安全生产普法效果考核评估

随着安全生产普法工作持续深入开展，社会大众对安全生产政策措施有了一定了解，遵守安全生产法律法规和标准的自觉性有了较大提升，全社会逐步形成遵法、守法、维法的良好安全生产法治氛围。但目前，安全生产普法工作效果评估方式尚未形成统一有效的方式，如何建立一套具有普遍适用、科学合理的评估体系用以衡量普法程度、现状及效果，仍处于探索和试验阶段。对此，笔者查阅文献，了解基层做法，提出以下建议。

3.1 完善安全生产普法目标考核

对安全生产普法工作情况进行目标考核，既是这项工作本身的要求，更是党中央和国务院的要求。中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年5月17日印发实施的《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》中，明确提出“要健全完善普法工作考核激励机制，建立考核评估体系”。要充分利用考核这个指挥棒，耕好普法工作这块责任田，把安全生产普法工作纳入年度安全生产考核之中，推进安全生产普法工作责任落实。

3.2 组织开展安全生产普法定性评估

定性评估是指根据事物的特性描述，通过分析、比较、归纳和演绎等逻辑方法，对现阶段获得的数据、材料进行思维加工后制定出定性的评估标准，主要包括印象测评、专家意见、新理论运用、问卷调查等途径。一是个别谈话，通过开展座谈、查询资料等方式，面向不同层级、不同岗位、不同文化、不同年龄等特定人群，调查探知被测试询问人员对开展安全生产普法认知和情况表述的态度、看法、评价和倾向。二是调查问卷，在研究确立一系列相关陈述等调查框架的基础上，设计调查问卷，给定从积极至消极层次的备选陈述，收集整理样本并进行汇总分析，从而得到定性评价结果，并在此基础上，补齐普法短板，提升普法的针对性。

3.3 探索开展安全生产普法定量评估

定量评估是指根据统计得来数据，通过建立数学模型并计算出分析对象的各项指标及其数值以分析评估的一种方法。它主要包括概率技术、层次分析法、二次加权法、模糊评价法、主成分分析法、赋权法等。采用层次分析法及行为安全“2-4模型”将安全生产普法评估定性指标框架设计为两级，并对各二级指标按照数学模型科学设计权重和分数，计算得出加权分值，从而获得安全生产普法效果定量评估结果。由于篇幅所限，表1仅给出一级指标、二级指标要素事例。

3.4 完善考核评估结果的运用

(1)把普法工作列入干部年度述职内容，把对单位的考核结果纳入干部政绩考核体系，纳入党建工作体系，作为年度先进基层党组织的考察依据，与评优、表彰、任用等挂钩，作为干部任用的必要依据。

(2)把普法工作纳入对单位、地区整体工作评价之中，作为组织评先的重要参考依据。通过普法考核评估，倒逼单位、地区将安全生产普法工作真正落到实处。

(3)加强普法考核评估的结果反馈与适时通报，能够有力引起单位、地方、干部发扬成绩，总结经验，不断改进不足，激励干部敢于担当作为。要充分利用好反馈与通报这个激励的重要抓手，改进普法工作作风，提高普法工作的实效性。

4 结语

安全生产普法工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党中央、国务院关于法治建设的决策部署，贯彻学习宣传习近平总书记关于应急管理和安全生产的重要论述精神，紧紧围绕广大群众关注的难点、热点问题，着力构建政府、企业、社会“三位一体”安全生产普法大格局。要积极宣传与安全生产相关的法律法规，将普法宣传教育与服务解决群众问题有机结合，针对不同层次积极探索开展不同形式的宣教活动。要落实普法主体责任，常抓不懈，全面促进提升安全法治意识、素养，营造全社会学法、守法、用法护法的良好氛围，不折不扣落实安全生产法律法规和标准制度，使其内化于心、见之于行，真正体现在解决安全生产的实际问题里、彰显于久久为功的安全行为中，不断提升安全生产法治水平。安全生产普法工作是法治中国建设的重要内容之一，只有不断努力探索，采取更加有针对性的措施，落实普法责任，才能不断促进安全普法工作上新台阶。